Учебное пособие Краснодар 2021 2 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Л 85 Рецензенты Доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.49 Mb.
|
|
1.4. Р АСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ МЕДИЦИНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА МЕЖДУ УРОВНЯМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В Российской Федерации сложились три уровня публичной власти: федеральный, региональный и муниципальный. Для каж- дого из указанных уровней характерны специфические полномо- чия по правовому регулированию в области охраны здоровья. Исходя из сказанного и опираясь на нормы Конституции РФ, следует назвать те отрасли законодательства, которые регу- лируют общественные отношения, входящие в публичное меди- цинское право. Из ст. 71 Конституции РФ выделим: 1) законодательство о регулировании и защите прав и сво- бод (включая право на жизнь и право на охрану здоровья) – п. «в» ст. 71 Конституции РФ; 2) законодательство о федеральных органах исполнитель- ной власти, осуществляющих функции государственного управ- ления в сфере здравоохранения, – п. «г» ст. 71 Конституции РФ; 3) законодательство о федеральном стратегическом плани- ровании в сфере здравоохранения – п. «е» ст. 71 Конституции РФ; 4) законодательство о ядовитых веществах, наркотических средствах и порядке их использования – п. «м» ст. 71 Конститу- ции РФ; 5) процессуальное законодательство в части: администра- тивно-процессуальных норм о принудительной госпитализации и лечении; гражданско-процессуальных норм о признании ограни- ченно дееспособным и недееспособным; порядка назначения су- дебно-медицинских экспертиз. Совместное законодательство РФ и субъектов Федерации в сфере здравоохранения включает в себя: – защиту прав и свобод, в том числе право на жизнь и право на охрану здоровья – п. «б» ст. 72 Конституции РФ; – координацию вопросов здравоохранения – п. «ж» ст. 72 Конституции РФ; – осуществление мер по борьбе с эпидемиями – п. «з» ст. 72 Конституции РФ; 15 – административное и административно-процессуальное за- конодательство (как содержащее в себе нормы об организации государственного управления в сфере здравоохранения) – п. «к» ст. 72 Конституции РФ. Анализ муниципального уровня полномочий на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местно- го самоуправления в Российской Федерации» позволяет выделить следующие вопросы местного значения, по которым может осу- ществляться муниципально-правовое регулирование: 1) для городских и сельских поселений: а) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно- оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; б) осуществление мероприятий по обеспечению безопасно- сти людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; 2) для муниципальных районов: а) создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (за исключе- нием территорий поселений, включенных в утвержденный Пра- вительством Российской Федерации п е р е ч е н ь территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в ме- дицинских организациях, подведомственных федеральному о р - г а н у исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных террито- рий) в соответствии с территориальной программой государ- ственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицин- ской помощи; б) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно- оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление му- ниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; 3) для муниципального, городского округа: создание усло- вий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального, городского округа (за исключением территорий 16 муниципальных, городских округов, включенных в утвержден- ный Правительством Российской Федерации перечень террито- рий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных террито- рий) в соответствии с территориальной программой государ- ственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицин- ской помощи. Внесенные в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ изменения от 14 марта 2020 г. предполагают, что органы местного самоуправ- ления в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи. Вопросы для самоконтроля 1. Что такое медицинская деятельность? 2. Выполняют ли органы местного самоуправления функции в сфере охраны здоровья? Если да, то в каком объеме? 3. Как распределяются полномочия в медицинской сфере между федеральными государственными органами и органами субъектов Российской Федерации? Рекомендуемая литература 1. Конституция Российской Федерации (в ред.01.07.2020). URL: http://www.pravo.gov.ru 04.07.2020 (дата обращения – 26.10.2020). 2. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 24.04.2020) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6724. 17 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В МЕДИЦИНСКОЙ СФЕРЕ 2.1. Полномочия государственных органов общей компе- тенции по управлению в сфере медицинской деятельности. 2.2. Система и полномочия государственных органов специ- альной компетенции по управлению в сфере медицины. 2.3. Административно-правовой статус муниципальных ор- ганов управления в сфере здравоохранения. 2.4. Административно-правовой статус медицинских орга- низаций. 2.5. Международные медицинские кластеры. 2.1. П ОЛНОМОЧИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ОБЩЕЙ КОМПЕТЕНЦИИ ПО УПРАВЛЕНИЮ В СФЕРЕ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Традиционно к органам общей компетенции в системе госу- дарственного управления относят Президента РФ, Правительство РФ, глав субъектов РФ, правительство (администрацию) субъекта РФ. Президент РФ в соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ определяет основные направления внутренней и внешней поли- тики. Одним из приоритетных направлений выступает политика в области здравоохранения. Так, в соответствии со ст. 17 Феде- рального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Президентом РФ утвер- ждена Стратегия развития здравоохранения в Российской Феде- рации на период до 2025 года 1 Помимо специализированных плановых актов в сфере здра- воохранения для реализации полномочий Президента РФ прини- 1 О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента РФ от 06.06.2019 № 254 // Собрание законодательства РФ. 2019. № 23. Ст. 2927. 18 маются и акты общестратегического характера, в которых отра- жены вопросы здравоохранения. В частности, в п. 1 Указа Прези- дента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 (ред. от 19.07.2018) «О нацио- нальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» 1 перед Правительством Рос- сийской Федерации ставятся задачи обеспечить достижение сле- дующих национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г.: – повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 г. – до 80 лет); – увеличение доли граждан, ведущих здоровый образ жизни, а также увеличение до 55 % доли граждан, систематически зани- мающихся физической культурой и спортом; – формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни, включая здоровое питание и отказ от вредных при- вычек; – снижение показателей смертности населения трудоспо- собного возраста (до 350 случаев на 100 тыс. населения), смерт- ности от болезней системы кровообращения (до 450 случаев на 100 тыс. населения), смертности от новообразований, в том числе от злокачественных (до 185 случаев на 100 тыс. населения), мла- денческой смертности (до 4,5 случая на 1 тыс. родившихся де- тей); – ликвидация кадрового дефицита в медицинских организа- циях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь; – обеспечение охвата всех граждан профилактическими ме- дицинскими осмотрами не реже одного раза в год; – обеспечение оптимальной доступности для населения (в том числе для жителей населенных пунктов, расположенных в отдаленных местностях) медицинских организаций, оказываю- щих первичную медико-санитарную помощь; – оптимизация работы медицинских организаций, оказыва- ющих первичную медико-санитарную помощь, сокращение вре- мени ожидания в очереди при обращении граждан в указанные 1 Российская газета. 2018. 9 мая. 19 медицинские организации, упрощение процедуры записи на при- ем к врачу; – увеличение объема экспорта медицинских услуг не менее чем в четыре раза по сравнению с 2017 г. (до 1 млрд дол. США в год); – завершение формирования сети медицинских организаций первичного звена здравоохранения с использованием в сфере здравоохранения геоинформационной системы с учетом необхо- димости строительства врачебных амбулаторий, фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов в населенных пунктах с чис- ленностью населения от 100 до 2 тыс. человек, а также с учетом использования мобильных медицинских комплексов в населен- ных пунктах с численностью населения менее 100 человек; – завершение формирования сети национальных медицин- ских исследовательских центров; – создание механизмов взаимодействия медицинских орга- низаций на основе единой государственной информационной си- стемы в сфере здравоохранения; – внедрение инновационных медицинских технологий, включая систему ранней диагностики и дистанционный монито- ринг состояния здоровья пациентов; – обеспечение медицинских организаций системы здраво- охранения квалифицированными кадрами, включая внедрение системы непрерывного образования медицинских работников, в том числе с использованием дистанционных образовательных технологий; – внедрение клинических рекомендаций и протоколов лече- ния и их использование в целях формирования тарифов на оплату медицинской помощи; – разработка и реализация программ борьбы с онкологиче- скими заболеваниями, сердечно-сосудистыми заболеваниями, развития детского здравоохранения, включая создание современ- ной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям; – формирование системы защиты прав пациентов; – совершенствование механизма экспорта медицинских услуг. 20 К административным полномочиям Президента РФ относят- ся также назначение по представлению председателя Правитель- ства РФ министра здравоохранения РФ и утверждение общей структуры федеральных органов исполнительной власти, которая включает в себя перечень федеральных органов исполнительной власти (в том числе органов государственного управления в сфе- ре здравоохранения), их подчиненность. Президент РФ осуществляет координацию деятельности всех органов исполнительной власти вне зависимости от уровня и характера подчиненности. Примерами такого координационного взаимодействия могут служить противоэпидемические меропри- ятия 2020 г. в связи с пандемией коронавирусной инфекции. В связи с наличием в системе государственного управления здравоохранением ведомственных медицинских организаций Министерства обороны РФ, ФСБ РФ, МВД РФ и некоторых дру- гих федеральных органов исполнительной власти, подчиненных непосредственно Президенту РФ, высшим должностным лицом государства утверждаются положения о названных органах, в ко- торых содержатся соответствующие полномочия в сфере меди- цинского обслуживания сотрудников данных органов и членов их семей. Иные административно-управленческие полномочия Прези- дента РФ в сфере здравоохранения могут быть предусмотрены конкретными федеральными законами. Как правило, федераль- ные законы, регулирующие медицинскую деятельность, говорят о иных федеральных законах и о принимаемых в соответствии с ними иными нормативными актами, имея в виду и указы Прези- дента РФ. В качестве примера приведем Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 598 «О совершенствовании государственной по- литики в сфере здравоохранения» 1 При Президенте Российской Федерации функционирует Со- вет по стратегическому развитию и национальным проектам, в полномочия которого входит и рассмотрение результатов дости- жения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных указами Президента Рос- 1 Российская газета. 2012. 9 мая. 21 сийской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной гос- ударственной экономической политике», № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здра- воохранения» 1 Если Президент РФ определяет стратегию, основные направления политики в области медицинской деятельности, то Правительство РФ осуществляет оперативную, повседневную де- ятельность по управлению в сфере здравоохранения. Прежде всего, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по государственному управлению в сфере охраны здоровья населения, подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство Российской Федерации распределяет функ- ции между федеральными органами исполнительной власти в сфере здравоохранения, утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере охраны здоровья, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей федерального министра здравоохранения, руководителей иных федеральных органов ис- полнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации и выполняющих функции государствен- ного управления в сфере медицинской деятельности, и их заме- стителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федерального министерства здра- воохранения, и их заместителей по представлению федерального министра здравоохранения. 1 Об упорядочении деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации (вместе с Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому разви- тию и национальным проектам): Указ Президента РФ от 19.07.2018 № 444 (ред. от 06.02.2020) // Собрание законодательства РФ. 2018. № 30. Ст. 4717. 22 Исходя из содержания ст. 13 Федерального конституцион- ного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее – ФКЗ «О Правительстве») Пра- вительство РФ организует реализацию государственной политики в сфере здравоохранения. Согласно ст. 16 ФКЗ «О Правитель- стве» Правительство РФ принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно- эпидемиологического благополучия. Соответственно, в Россий- ской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по разви- тию государственной, муниципальной, частной систем здраво- охранения, поощряется деятельность, способствующая укрепле- нию здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополу- чию. Правительство определяет порядок ведения санитарного и экологического мониторинга, порядок лицензирования медицин- ской и фармацевтической деятельности, порядок оказания меди- цинской помощи иностранным гражданам. Правительство опре- деляет социальные показания к искусственному прерыванию бе- ременности. Правительство РФ утверждает программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи 1 и, как аль- тернативу устанавливает Правила предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг 2 В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» Правительство РФ определяет пищевые добавки и контактирующие материалы, которые могут быть использованы при изготовлении пищевых продуктов. Правда, указанное полномочие Правительством РФ 1 См.: О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов: Постановление Правительства РФ от 07.12.2019 № 1610 (ред. от 05.06.2020) // Собрание законодательства РФ. 2019. № 51 (ч. I). Ст. 7606. 2 Об утверждении Правил предоставления медицинскими организа- циями платных медицинских услуг: Постановление Правительства РФ от 04.10.2012 № 1006 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 41. Ст. 5628. 23 фактически не реализуется в связи с принятием Договора о Евразийском экономическом союзе. Актами Правительства РФ, вынесенными на основании предложений, предписаний главных государственных санитар- ных врачей и их заместителей, могут вводиться или отменяться санитарно-эпидемиологические ограничительные мероприятия (карантин) 1 Правительство определяет основы государственного сани- тарно-эпидемиологического нормирования и надзора, а также надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов 2 Правительством РФ определяются правила установления санитарно-защитных зон 3 В субъектах Российской Федерации органы исполнительной власти общей компетенции функционируют в соответствии с Фе- деральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 23.05.2020) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На главу исполни- тельной власти возложена общая координация функций по управлению в сфере здравоохранения в субъекте РФ, а на выс- ший исполнительный орган – реализация планов и программ стратегического развития в области медицины, находящихся в ведении субъектов РФ. 1 См., например: О временном ограничении въезда в Российскую Фе- дерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и временном при- остановлении оформления и выдачи виз и приглашений: Распоряжение Правительства РФ от 16.03.2020 № 635-р (ред. от 25.06.2020) // Собрание законодательства РФ. 2020. № 12. Ст. 1825. 2 О государственном надзоре в области обеспечения качества и без- опасности пищевых продуктов: Постановление Правительства РФ от 21.12.2000 № 987 (ред. от 05.06.2013) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 1(ч. II). Ст. 123. 3 Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно- защитных зон: Постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 (ред. от 21.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2018. № 11. Ст. 1636. |