Учебное пособие Москва 2007
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
Глава 2. Территориальная основа местного самоуправления Территориальную основу местного самоуправления образу- ет совокупность территорий поселений, в границах которых в со- ответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и зако- нами субъектов РФ, организуется и функционирует местное са- моуправление. Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной тер- ритории. Подразделение территорий государства на отдельные территориальные образования осуществляется для обеспечения эффективного управления в обществе. Местное самоуправление как одна из форм власти народа на местах также осуществляется в пределах территорий, отведенных для этих целей государством. 62 Конституция РФ в ст. 131 устанавливает, что «местное са- моуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществля- ется местное самоуправление, допускается лишь с учетом мнения населения соответствующих территорий». Тем самым Конститу- ция РФ закрепляет следующие принципы территориальной орга- низации местного самоуправления: 1) основным обязательным уровнем осуществления местно- го самоуправления выступают городские и сельские поселения; 2) местное самоуправление осуществляется и на других тер- риториях с учетом исторических и иных местных традиций; 3) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Конституционные положения о территориальных основах местного самоуправления развил и конкретизировал Федераль- ный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Установив, что мест- ное самоуправление осуществляется на всей территории Россий- ской Федерации, данный Закон связал осуществление местного самоуправления и его территориальную организацию с муници- пальными образованиями, на территории которых осуществляет- ся местное самоуправление. В соответствии со ст. 1 Закона 1995 г. «муниципальное об- разование – городское поселение, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Феде- ральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, мест- ный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Закон не содержит исчерпывающего перечня территорий, в границах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации ме- стного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что местное самоуправление осуществляется: 1) на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ограничения права 63 граждан на осуществление местного самоуправления на отдель- ных территориях допускается Федеральным законом в целях за- щиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства; 2) Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего, отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных посе- лений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет); 3) давая определение муниципального образования (ст. 1), Закон относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет, прежде всего, о внутригородских муниципальных об- разованиях, которые упоминаются в п. 3 ст. 12. Он допускает возможность реализации местного самоуправления на террито- рии других муниципальных образований, которые могут образо- вываться в соответствии с законами субъектов Федерации с уче- том исторических и иных местных традиций. Федеральный закон 1995 г., развивая конституционные по- ложения о местном самоуправлении, закрепил ряд обязательных для субъектов РФ требований при решении ими вопросов терри- ториальной организации местного самоуправления: 1) местное самоуправление осуществляется на всей терри- тории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях (ч. 1 ст. 12); 2) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (ч. 1 ст. 12) Это право может быть реа- лизовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному образо- ванию; в) организации территориального общественного само- управления. Статья 27 Закона предполагает возможность организа- ции и функционирования территориального общественного само- управления на территории поселения, не являющегося муниципаль- ным образованием; 64 3) обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования яв- ляется наличие муниципальной собственности, местного бюдже- та и выборных органов местного самоуправления (п. 1 ст. 1); 4) ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается Феде- ральным законом в целях защиты конституционного строя, обес- печения обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 12), 5) вопросы об образовании, объединении, преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образова- ний, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 3 ст. 12). Установление и изменение границ муниципальных образо- ваний (в т. ч. при их образовании, преобразовании или упраздне- нии) осуществляется по инициативе населения, органов государ- ственной власти субъекта РФ и местного самоуправления. Не до- пускается изменение границ муниципального образования без учета мнения населения соответствующей территории (ст. 13). Федеральными законами установлены также особенности территориальной организации и осуществления местного само- управления для городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга, закрытых административно-территориальных обра- зований, наукоградов и приграничных территорий. В процессе реализации федерального законодательства в субъектах РФ сложились в основном три формы территориаль- ной организации местного самоуправления: 1) Муниципальные образования созданы практически во всех районах, городах, поселках и сельских округах, а также в некоторых сельских поселениях, входящих в состав сельского округа. 2) Муниципальные образования созданы лишь в районах и городах регионального значения, а также в некоторых городах районного значения, поселках городского типа и сельских окру- гах. Как правило, в этих случаях муниципальные образования в границах своих территорий не имеют других муниципальных об- разований. 65 3) Муниципальные образования созданы преимущественно в городах и сельских округах, а иногда и в сельских поселениях. При этом первая форма территориальной организации мест- ного самоуправления, максимально отвечающая конституцион- ной природе местного самоуправления, применялась только в каждом четвертом субъекте РФ. Анализ практики муниципального строительства показыва- ет, что до 1993 г. в России местное самоуправление осуществля- лось в 29 445 административно-территориальных единицах, в 1999 г. – 13 669 муниципальных образованиях 1 , а на начало 2002 г. – только в 11 729 муниципальных образованиях 2 Более того, после 1993 г. местное самоуправление во многих субъектах РФ значительно удалилось от городских и сельских поселений не только по сравнению с советским периодом разви- тия России, но даже и по сравнению с 1917 г., когда были образо- ваны земские учреждения в волостях. К тому же в последние го- ды появилась тенденция к объединению муниципальных образо- ваний, особенно в муниципальных образованиях районов. В Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утвер- ждении основных положений государственной политики в облас- ти местного самоуправления в Российской Федерации» 3 отмеча- лось, что в России существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть из- бранным в органы местного самоуправления. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет проведение выборов в органы госу- дарственной власти, так как в ходе избирательного процесса обя- зательным является участие в нем органов местного самоуправ- ления. Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавливать их обладают только представительные органы ме- стного самоуправления. 1 Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995:1998. Электоральная статистика. – М., 1999. С.9. 2 Российская Федерация сегодня. 2002. № 10. С.27 3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. 66 Неопределенность в последнее десятилетие территориаль- ной организации местного самоуправления, удаленность органов местного самоуправления от населения стали одним из сущест- венных оснований принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. направлен на уточ- нение принципов территориальной организации местного само- управления, установление обязательного формирования муници- пальных образований на двух территориальных уровнях – в го- родских и сельских поселениях и в муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий. Это позволит создать во всех субъектах Феде- рации единую систему местного самоуправления, соответствую- щую Конституции РФ, реально приблизить местную власть к на- селению. Названный Федеральный закон в отличие от одноименного закона 1995 г., закрепившего в гл. 2 «Территориальные основы местного самоуправления», вводит в гл. 2 понятие «Принципы территориальной организации местного самоуправления». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. устанавливает в ст. 1, что: 1. Местное самоуправление составляет одну из основ кон- ституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществ- ляется на всей территории РФ. 2. Местное самоуправление в России – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установ- ленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, само- стоятельное и под свою ответственность решение населением не- посредственно и (или) через органы местного самоуправления во- просов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через вы- борные и иные органы местного самоуправления, именуется му- ниципальным образованием. 67 В соответствии со ст. 2 этого Закона, муниципальным обра- зованием является городское или сельское поселение, муници- пальный район, городской округ либо внутригородская террито- рия города федерального значения. Городское поселение – город или поселок, в которых мест- ное самоуправление осуществляется населением непосредствен- но или через выборные или иные органы местного самоуправле- ния. Сельское поселение – один из нескольких объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуще- ствляется населением непосредственно и (или) через выборные органы и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район – несколько поселений или поселе- ний и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в грани- цах которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого харак- тера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправле- ния которого осуществляют полномочия по решению установ- ленных Федеральным законом 2003 г. вопросов местного значе- ния поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществляться отдельные государствен- ные полномочия, передаваемые органам местного самоуправле- ния федеральными законами и законами субъектов Федерации. На территории с низкой плотностью населения и в трудно- доступных местностях сельский населенный пункт с численно- стью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, про- живающих в соответствующем населенном пункте. 68 Внутригородская территория города федерального значе- ния – часть территории города федерального значения, в грани- цах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы и иные органы местного самоуправления 1 Подобные территории в Европе чаще всего именуются ком- мунами либо общинами. Границы территорий муниципальных образований устанав- ливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соот- ветствии со следующими принципами территориальной органи- зации местного самоуправления 2 : 1) территория субъекта РФ разграничивается между поселе- ниями. Территории с низкой плотностью сельского населения не могут включаться в состав территорий поселений; 2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низ- кой плотностью населения межселенные территории входят в со- став муниципальных районов; 3) территории поселения составляют исторически сложив- шиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли об- щего пользования, территории традиционного природопользова- ния населения соответствующего поселения, рекреационные зем- ли, земли для развития поселения; 4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; 5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генераль- ным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструк- туры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); 6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с чис- ленностью населения более 1000 человек (для территории с вы- 1 В других городах внутригородские муниципальные образования упраздняются с 1 января 2006 г. 2 См. ФЗ от 28 декабря 2004 г. «О внесении изменений в федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации»» // CЗ РФ. 2003. № 1. Ч. I. Ст. 12. 69 сокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объе- диненные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый); 7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского посе- ления; 8) в соответствии с законами субъектов РФ статусом сель- ского поселения с учетом плотности населения субъекта Федера- ции и доступности территории поселения может наделяться сель- ский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек; 9) на территориях с низкой плотностью населения и в труд- нодоступных местностях сельский населенный пункт с численно- стью менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселе- ния, если такое решение принято на сходе граждан, проживаю- щих в соответствующем населенном пункте; 10) административным центром муниципального района мо- жет считаться город (поселок), имеющий статус городского окру- га и расположенный в границах муниципального района; 11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного цен- тра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населен- ных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его администра- тивного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения, а также в отдален- ных и труднодоступных местностях; 12) территория населенного пункта должна полностью вхо- дить в состав территории поселения; 13) территория поселения не может входить в состав терри- тории другого поселения; 70 14) территория городского округа не входит в состав терри- тории муниципального района; 15) границы муниципального района устанавливаются с уче- том необходимости создания условий для решения вопросов ме- стного значения межпоселенческого характера органами местно- го самоуправления муниципального района, а также для осуще- ствления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ; 16) территория поселения должна полностью входить в со- став территории муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского окру- га осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных Федераль- ным законом 2003 г. вопросов местного значения городского ок- руга и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и зако- нами субъектов Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправле- ния прилегающего (прилегающих) муниципального района (му- ниципальных районов) установленных Федеральным законом 2003 г. вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, пе- реданных указанным органам федеральными законами и закона- ми субъектов Федерации. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации, отдельных муници- пальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотно- сти сельского населения в России. Перечень субъектов Федера- ции, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотно- стью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. 71 К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в России. Перечень субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, территории ко- торых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Феде- рации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В каждом муниципальном образовании сельского поселения и муниципального района устанавливается административный центр. Им является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представитель- ный орган данного муниципального образования. С учетом вышеизложенных принципов территориальной ор- ганизации местного самоуправления органы государственной власти субъектов Федерации должны до 1 января 2006 г. регио- нальными законами установить границы муниципальных образо- ваний и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. |