Учебное пособие Москва 2007
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
Глава 4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления Под финансово-экономической основой понимается сово- купность закрепленных Конституцией РФ, федеральными зако- нами и законами субъектов РФ отношений, связанных с форми- рованием и использованием муниципальной собственности и ме- 187 стных финансов в интересах населения муниципальных образо- ваний. Термин «финансово-экономическая основа местного само- управления» был введен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации» (в гл. 5). В новом одноименном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. для характеристики указанной совокупности используется только термин «экономические основы местного самоуправле- ния» (гл. 8). Экономическую основу местного самоуправления согласно ст. 28 Федерального закона 1995 г. составляют: 1) движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности; 2) местные финансы; 3) государственная собственность, переданная местному со- обществу для осуществления отдельных государственных функ- ций; 4) иная собственность, служащая удовлетворению потреб- ностей местного сообщества. В ст. 2 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О фи- нансовых основах местного самоуправления в Российской Феде- рации» 1 (в ред. от 9 июля 1999 г., с изм. от 6 октября 2003 г.) за- крепляется, что местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие фи- нансовые средства. Формирование и использование местных фи- нансов основываются на принципах самостоятельности, государ- ственной финансовой поддержки и гласности. Права собственни- ка в отношении местных финансов осуществляются от имени на- селения муниципального образования органами местного само- управления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образова- ния. В соответствии со ст. 29 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» в состав муниципальной собственности 1 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464. 188 входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджет- ные фонды, имущество органов местного самоуправления, а так- же муниципальные земли и другие природные ресурсы, находя- щиеся в муниципальной собственности, муниципальные пред- приятия и организации, муниципальные банки и другие финансо- во-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта и другое движимое и не- движимое имущество. В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. определе- ние понятия «муниципальная собственность» отсутствует и ис- пользуется понятие «имущество, находящееся в собственности муниципальных образований». Тем самым законодатель посчитал достаточным определение, данное в ст. 215 Гражданского кодек- са РФ: «Имущество, принадлежащее на праве собственности го- родским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью». В соответствии со ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. экономическую основу местного самоуправления состав- ляют: 1) имущество, находящееся в муниципальной собственно- сти; 2) средства местных бюджетов; 3) имущественные права муниципальных образований. Согласно ст. 50 названного Федерального закона в собст- венности муниципальных образований может находиться: 1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдель- ных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными зако- нами и законами субъектов Российской Федерации; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельно- сти органов местного самоуправления и должностных лиц мест- ного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно-правовыми актами представительного органа мест- ного самоуправления. 189 Однако несмотря на различные подходы к определению по- нятия муниципальной собственности, оба Федеральных закона рассматривают ее главной составной частью экономической ос- новы местного самоуправления. Муниципальная собственность Понятие «муниципальная собственность» было известно за- конодательству первых лет советской власти. Так, Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. закреплял в ст. 52 различные виды собст- венности, а именно – «государственную (национализированную и муниципальную)» собственность, т. е. объявлял собственность местных органов власти разновидностью государственной. В дальнейшем развитие муниципальной собственности свя- зано с восстановлением в России института местного самоуправ- ления. Впервые право на осуществление местного самоуправле- ния было признано и закреплено путем внесения изменений в Конституцию РСФСР в 1990 г. В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», в котором было закреплено не только право органов местного самоуправления на обладание собственностью, но и право самостоятельно ею распо- ряжаться, которым, в частности, наделялись местные Советы и местная администрация. При этом местные Советы самостоя- тельно определяли направления использования местных бюдже- тов и обладали преимущественным по отношению к государст- венным органам правом на приобретение в установленном зако- ном порядке находящихся на их территории зданий, сооружений и иных объектов, которые могут использоваться для местных нужд. Муниципальная собственность признавалась достоянием населения соответствующей территории. В 1991 г. Верховный Совет РФ принял постановление от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственно- сти в Российской Федерации на федеральную собственность, го- сударственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 10 сентября 1993 г.). В приложении № 3 этого постановления содержался перечень объектов, относящих- ся к муниципальной собственности и подлежащих передаче в му- 190 ниципальную собственность городов и районов. В 1992 г. Прези- дент РФ распоряжением от 18 марта 1992 г. утверждает Положе- ние об определении пообъектно состава федеральной, государст- венной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности 1 В Приложении № 3 к муниципальной собственности были отнесены следующие объекты: 1. Объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего го- родского (за исключением городов районного подчинения), рай- онного (за исключением районов в городах) Совета народных де- путатов: – жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депу- татов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) дру- гим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7- процентных отчислений на строительство объектов соци- ально-культурного и бытового назначения; – жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно- строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном Приложении; – объекты инженерной инфраструктуры городов (за исклю- чением входящих в состав имущества предприятий), го- родского пассажирского транспорта (включая метрополи- тен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержа- ние и ремонт указанных объектов; – другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в горо- дах) Советов народных депутатов (местной администра- ции). 2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной 1 ВСНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 697. 191 области и автономных округов и находящиеся на территории со- ответствующих городов: – предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; – оптово-складские мощности, предприятия и подразделе- ния производственно-технической комплектации, необхо- димые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий; – учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболева- ниями), культуры и спорта. 3. Предприятия и объекты общественного питания, учреж- дения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйст- ва РФ. 4. Предприятия розничной торговли, общественного пита- ния и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме за- крытой сети). В настоящее время отношения в сфере муниципальной соб- ственности регулируются следующими нормативными правовы- ми актами: Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Нало- говым кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, Земельным ко- дексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, Жилищным кодек- сом РФ, Федеральными законами «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г., Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального» 1 . Федераль- ным законом от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муници- пальных унитарных предприятиях» 2 Конституция РФ в ст. 130, определяя местное самоуправле- ние как деятельность населения по решению вопросов местного значения, закрепляет в качестве экономической составляющей этой деятельности «владение, пользование и распоряжение му- ниципальной собственностью». 1 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251. 2 СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746. 192 В соответствии со ст. 8 Конституции РФ муниципальная собственность признается и подлежит равной защите наряду с другими формами собственности. В муниципальной собственно- сти согласно статье 9 Конституции РФ могут находиться земли и природные ресурсы. При этом по Конституции РФ единственным назначением муниципальной собственности является эффективное решение вопросов местного значения в интересах обеспечения жизнедея- тельности населения муниципальных образований. Определение муниципальной собственности дается в Граж- данском кодексе РФ. Согласно ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на пра- ве собственности городским и сельским поселениям, а также дру- гим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Имущество, находящееся в муниципальной соб- ственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соот- ветствии с ГК РФ (ст. 294, 296). Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муници- пальными предприятиями и учреждениями, составляют муници- пальную казну соответствующего городского, сельского поселе- ния или другого муниципального образования. Статья 124 ГК РФ устанавливает, что городские, сельские поселения, другие муниципальные образования вступают в от- ношения, регулируемые гражданским законодательством, на рав- ных началах с иными участниками гражданских отношений. Ста- тья 125 ГК РФ конкретизирует порядок такого участия, опреде- ляя, что от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях приобретают и осуществляют права и обязан- ности органы местного самоуправления в пределах их компетен- ции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 125 и 215), в ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., и ст. 51 одноименного Федерального закона 2003 г. установлено, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципаль- ным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федераль- 193 ными законами и принимаемыми в соответствии с ними норма- тивно – правовыми актами органов местного самоуправления. Статья 217 ГК РФ устанавливает, что имущество, находя- щееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Средства местных бюджетов, муниципальных внебюджетных фондов, ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправле- ния, и другие финансовые ресурсы являются муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ не определяет состава муниципаль- ной собственности, указывая лишь на то, что в качестве таковой выступает имущество (в т.ч. закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями), включающее также средства местного бюджета (ст. 215). Понятие имущества ГК РФ также не раскрывает, определяя его в составе объектов гражданских прав: согласно ст. 128 «к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права…». Впервые определение состава муниципальной собственно- сти дано в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 29 этого Закона в состав муниципальной собст- венности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправ- ления, а также муниципальные земли и другие природные ресур- сы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципаль- ные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения обра- зования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. К сожалению, Федеральный закон 1995 г. не провел четкого разграничения объектов муниципальной собственности между различными видами муниципальных образований. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Фе- 194 дерации», более детально решает вопрос о составе муниципаль- ной собственности и делит имущество муниципального образо- вания в зависимости от целей его использования на три группы (ст. 51): 1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдель- ных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, предусмотренных федеральными за- конами и законами субъектов Федерации; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельно- сти органов местного самоуправления и должностных лиц мест- ного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа му- ниципального образования. Кроме того, в зависимости от типа муниципальных образо- ваний (поселения, муниципальные районы или городские округа) состав принадлежащего им имущества первого вида, предназна- ченного для решения вопросов местного значения, может разли- чаться. В состав имущества городских округов могут входить все виды имущества, перечисленные для поселений и муниципаль- ных районов. Сельские и городские поселения могут иметь следующее имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения: 1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; 2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах насе- ленных пунктов поселения, за исключением автомобильных до- рог общего пользования, мостов и иных транспортных инженер- ных сооружений федерального и регионального значения, а так- же имущество, предназначенное для их обслуживания; 3) жилищный фонд социального использования для обеспе- чения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуж- дающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помеще- 195 ниями на условиях договора социального найма, а также имуще- ство, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда; 4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназна- ченные для транспортного обслуживания населения в границах поселения; 5) имущество, предназначенное для предупреждения и лик- видации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселе- ния; 6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; 7) библиотеки; 8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения; 10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; 11) имущество, предназначенное для организации благоуст- ройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; 12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 13) имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захороне- ния; 14) имущество, предназначенное для официального опубли- кования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собст- венности поселения в соответствии с федеральным законом; 16) обособленные водные объекты на территории поселения; 17) леса, расположенные в границах населенных пунктов по- селения; 196 18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и ку- рортов местного значения на территории поселения. Состав имущества того же вида, принадлежащего муници- пальным районам, имеет некоторые особенности по сравнению с имуществом поселений, учитывающие особенность вопросов ме- стного значения, решаемых районами. Из этого состава, в частно- сти, исключены объекты тепло- и водоснабжения населения, во- доотведения, снабжения населения топливом, объекты освещения улиц, дороги в границах населенных пунктов, жилищного фонда социального назначения, пожарного оборудования, имущества, предназначенного для организации досуга, памятников истории и культуры, объектов физической культуры и спорта, благоустрой- ства и озеленения, лесов в границах населенных пунктов. Как ви- дим, нет тех объектов, использование которых обеспечивает ре- шение вопросов местного значения в пределах населенных пунк- тов. И, наоборот, в состав имущества районов включены такие объекты, как автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов, объекты транспорт- ного обслуживания между поселениями. Кроме того, в состав имущества районов могут входить объекты, предназначенные для решения задач, присущих только этому виду муниципальных об- разований, – имущество, предназначенное для: – экологического контроля, – организации охраны общественного порядка, – обеспечения общедоступного бесплатного дошкольного, начального общего, среднего общего образования, органи- зации отдыха детей, – оказания скорой и первичной медицинской помощи, – утилизации бытовых отходов и мусора, – архивные фонды, – межпоселенческие библиотеки, – имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципаль- ного района. 197 Имущество второй из названных выше групп, предназна- ченное для осуществления отдельных переданных государствен- ных полномочий, может находиться только у муниципальных районов и городских округов, поскольку поселениям такие пол- номочия не могут передаваться. И, наконец, имущество третьей группы может принадлежать муниципальным образованиям любого типа и формируется в со- ответствии с нормативными актами представительного органа муниципального образования. |