Учебное пособие Москва 2007
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНДУСТРИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИНСТИТУТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ Учебное пособие Москва 2007 УДК 342.25 ББК 67.401 К 89 Рецензент Борисевич М.М., канд. юрид. наук, доцент юридического факультета МГИУ Кузякин Ю.П. К 89 Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: МГИУ, 2007.– 384 с. ISBN 978-5-2760-1079-3 В соответствии с программой курса рассмотрены понятие, предмет, методы, нормы и источники муниципального права; раскрываются поня- тие и сущность местного самоуправления, его основы и формы осуществ- ления, а также гарантии и ответственность органов и должностных лиц ме- стного самоуправления. Указанные основные вопросы муниципального права Российской Федерации изложены на основе сравнительного анализа одноименных Федеральных законов 1995 г. и 2003 г. «Об общих принци- пах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для студентов, обучающихся в юридических вузах, и всех тех, кто интересуется современными проблемами местного самоуправления и му- ниципального права. УДК 342.25 ББК 67.401 ISBN 978-5-2760-1079-3 © Ю.П. Кузякин, 2007 © МГИУ,2007 © ИДО, 2007 3 СОДЕРЖАНИЕ РАЗДЕЛ I. ПОНЯТИЕ И ПРЕДМЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА ......... 4 Глава 1. Понятие и предмет муниципального права как отрасли права ...... 4 Глава 2. Метод муниципального права............................................................. 7 Глава 3. Муниципально-правовые нормы, институты и правоотношения.. 9 Глава 4. Источники муниципального права ................................................... 12 Глава 5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации .......................................................................................................... 16 Глава 6. Муниципальное право как наука ...................................................... 17 Глава 7. Теории местного самоуправления .................................................... 19 Глава 8. Зарубежный опыт местного самоуправления.................................. 24 Глава 9. Самоуправление в дореволюционной России................................. 31 Глава 10. Муниципальное право как учебная дисциплина........................... 39 РАЗДЕЛ II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ ......................................................................................... 41 Глава 1. Понятие местного самоуправления .................................................. 41 Глава 2. Принципы местного самоуправления .............................................. 46 РАЗДЕЛ III. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ...................... 48 Глава 1. Правовая основа местного самоуправления.................................... 49 Глава 2. Территориальная основа местного самоуправления ...................... 61 Глава 3. Организационные основы осуществления местного самоуправления ................................................................................................. 95 3.1. Формы непосредственного осуществления местного самоуправления ................................................................................................. 97 3.2. Выборные и иные органы местного самоуправления........... 143 Глава 4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления... 186 РАЗДЕЛ IV. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ................ 234 РАЗДЕЛ V. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ........................................................................................ 243 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ............................................................................... 260 ПРИЛОЖЕНИЯ............................................................................................... 261 4 РАЗДЕЛ I. ПОНЯТИЕ И ПРЕДМЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА Глава 1. Понятие и предмет муниципального права как отрасли права Муниципальное право является одной из отраслей права Российской Федерации. Его появление обусловлено объективной необходимостью изучения и регулирования нового для совре- менной России социально-политического явления – местного са- моуправления. Термин «местное самоуправление» как производное от ла- тинских слов «munus» (тяжесть, бремя, тягота) и «capio recipio» (беру, принимаю) появился в Англии в конце XVIII в. и означал «состояние народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих администра- тивной опеки со стороны правительственного аппарата и его чи- новников». В последствии термин местное самоуправление (selfgoverment) получал широкое распространение в государствах континентальной Европы, России, а затем во многих других странах мира. Так, в Гер- мании для обозначения этого уровня территориального управления используется термин «selbstrerwaltung» – самостоятельное управле- ние, во Франции – «территориальная децентрализация», или «муни- ципальная власть». Конституция Российской Федерации, закрепляя местное са- моуправление как одну из форм осуществления принадлежащей народу власти, использует несколько понятий для его обозначе- ния: «местное самоуправление»; «органы местного самоуправле- ния»; «вопросы местного значения»; «муниципальная собствен- ность»; «местный бюджет». Конституция Российской Федерации не раскрывает содер- жание понятия местного самоуправления и используемых для его характеристики терминов, это делается федеральными законами о местном самоуправлении. Первым таким законом, закреплявшим и раскрывавшим по- нятия и термины местного самоуправления, являлся Федераль- ный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах органи- 5 зации местного самоуправления в Российской Федерации» (ста- тья 1). Впервые в российском законодательстве в ст. 7 названного Закона вводится и используется понятие «нормы муниципально- го права». Закон устанавливал, что термины «муниципальный» и «ме- стный» и словосочетания с ними являлись равнозначными и при- менялись к организации и деятельности местного самоуправле- ния и его органов. Исходя из этого, понятие «муниципальное право» и понятие «право местного самоуправления» могут ис- пользоваться равным образом и обозначать, во-первых, новую отрасль права, во-вторых, науку о местном самоуправлении, в- третьих, учебную дисциплину, обязательно изучаемую в высших юридических учебных заведениях. Муниципальное право, как и любая отрасль права, имеет свой предмет, под которым понимается совокупность муници- пально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общест- венные отношения в процессе организации и деятельности мест- ного самоуправления 1 Предмет муниципального права составляют следующие от- ношения: 1) отношения, связанные с участием местного самоуправле- ния в осуществлении народовластия; 2) отношения, возникающие в ходе осуществления гражда- нами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления либо через выборные и другие органы местного самоуправления; 3) отношения, связанные с формированием органов местно- го самоуправления, определением их структуры; 4) отношения, связанные с определением правовых, терри- ториальных, экономических, финансовых организационных ос- нов местного самоуправления; 5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной сторо- 1 Определение муниципального права как отрасли права системы права Россий- ской Федерации является преобладающим в юридической литературе. Однако имеются и другие определения. Например, В.А. Баранчиков определяет «муниципальное право» как отрасль российского законодательства. См.: Баранчиков В.А. Муниципальное пра- во. – М., 2000. С. 75–83; Он же. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб- ник. – М., 2005. С. 12–48. 6 ны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, а с другой – отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления; 6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуще- ствление местного самоуправления, в том числе с правом на су- дебную защиту местного самоуправления; 7) отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, отдельными физическими и юридическими лица- ми. Субъектами, т.е. участниками этих отношений, могут быть различные физические и юридические лица. С учетом особенно- стей местного самоуправления субъектами являются: 1. Население городских, сельских и других поселений. На- селение самостоятельно решает вопросы местного значения, оп- ределяет структуру органов местного самоуправления. 2. Гражданин Российской Федерации, имеющий право в со- ответствии со ст. 32 Конституции РФ и действующими феде- ральными законами. избирать и быть избранным в органы мест- ного самоуправления. Граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования и обладающие избирательным правом, вправе участ- вовать в местном референдуме и муниципальных выборах. 3. Иностранные граждане постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. 4. Выборные и другие органы местного самоуправления, на- деленные Конституцией РФ (гл. 8) и законами широкими полно- мочиями, по реализации в своей деятельности интересов местно- го населения. 5. Выборные и другие должностные лица местного само- управления (депутаты, главы муниципальных образований и т.д.). 6. Предприятия, учреждения, организации различных форм собственности, общественные объединения в случаях их взаимо- действия с органами местного самоуправления. Специфичность общественных отношений, связанных с ме- стным самоуправлением, обусловливает ряд особенностей муни- ципального права. Основная особенность заключается в том, что муниципальное право регулирует, прежде всего, отношения, свя- 7 занные с формированием и деятельностью органов местного са- моуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти и подчине- ны интересам населения, которое осуществляет самостоятельное решение вопросов местного значения. Это принципиально отли- чает муниципальное право от основных отраслей права Россий- ской Федерации, которые непосредственно связаны с государст- вом и органами государственной власти. Многие нормы муниципального права создаются на уровне местного самоуправления и содержатся в уставах муниципаль- ных образований, решениях, принятых на местных референду- мах, сходах граждан, в муниципальных правовых актах органов и должностных лиц муниципальных образований. Муниципальное право является комплексной отраслью пра- ва. Это проявляется в том, что многие социально-политические, имущественные, финансовые, земельные, организационно- управленческие и другие отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, регули- руются нормами конституционного, гражданского, администра- тивного, финансового, земельного и ряда иных отраслей права. Использование норм других отраслей права обусловлено специ- фичностью и разнообразием общественных отношений, состав- ляющих предмет муниципального права. Таким образом, муниципальное право – это комплексная от- расль права, представляющая совокупность правовых норм, за- крепляющих и регламентирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления. Глава 2. Метод муниципального права Каждая отрасль права имеет свой специфический метод правового регулирования. Если предмет отвечает на вопрос, что регулирует отрасль права, то метод – как регулирует. Метод правового регулирования – совокупность юридиче- ских средств, способов, с помощью которых осуществляет право- вое регулирование однородных общественных отношений. Под методом правового регулирования отрасли муниципального пра- 8 ва понимается совокупность юридических средств воздействия на общественные отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Различают два основных метода правового ре- гулирования – императивный и диспозитивный. В рамках императивного метода, предполагающего сопод- чинение субъектов, их субординацию, выделяют предписание (обязывание) и запрет. В рамках диспозитивного метода, рассчи- танного на равноправие субъектов (сторон), применяется дозво- ление. Муниципальное право для регулирования общественных отношений использует в различных сочетаниях оба метода пра- вового регулирования: императивный и диспозитивный. Императивный метод применяется при регулировании вла- стной деятельности органов местного самоуправления. Дейст- вующее законодательство устанавливает обязательность решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Неиспол- нение или ненадлежащее их исполнение влечет ответственность в соответствии с законами. Законодательство о местном само- управлении предписывает каждому муниципальному образова- нию иметь свой устав и выборные органы. Примером запрета может служить положение ст. 133 Кон- ституции РФ о недопущении ограничивать законные права мест- ного самоуправления органами государственной власти. Дозволение, действующее в рамках диспозитивного метода, также используется муниципальным правом. Так, Конституция РФ закрепляет право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131), а органам местного самоуправления – самостоятельно управлять муници- пальной собственностью (ст. 132). Кроме императивного и диспозитивного методов, в муници- пальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового ре- гулирования местного самоуправления. Он состоит в том, что государство, признав местное само- управление особым уровнем власти народа, установив, что орга- ны местного самоуправления не входят в систему органов госу- дарственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность 9 обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав мест- ного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Политические, организаци- онные, экономические и финансовые гарантии закреплены в ст. 3, 8, 12, 32, п. «н» 72 и гл. 8 Конституции РФ и развиты в фе- деральных законах о местном самоуправлении. В муниципальном праве применяется также метод рекомен- даций. Это обусловлено прежде всего тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность мест- ного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12). Поэто- му государство, учитывая специфику данного уровня власти, ока- зывает влияние на муниципальную деятельность также и путем рекомендаций. Рекомендации в адрес органов местного само- управления обычно содержатся в ежегодных посланиях Прези- дента Российской Федерации Федеральному собранию Россий- ской Федерации, указах Президента Российской Федерации, по- становлениях Правительства Российской Федерации и в актах ор- ганов государственной власти субъектов Российской Федерации. Глава 3. Муниципально-правовые нормы, институты и правоотношения Муниципально-правовые нормы – это нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникаю- щие в процессе организации и деятельности местного самоуправ- ления. Муниципально-правовые нормы имеют все общие черты, присущие правовым нормам. Вместе с тем они имеют свои осо- бенности, которые выражаются в следующем: – муниципально-правовые нормы, как общеобязательные правила поведения, содержатся не только в законах и иных нормативных правовых актах органов государственной власти РФ и ее субъек- тов, но и в нормативных правовых актах органов местного само- управления, которые не входят в соответствии со ст. 12 Консти- туции РФ в систему органов государственной власти; – имущественные, финансовые, земельные и другие отношения на местном уровне регулируются муниципально-правовыми нор- 10 мами, которые одновременно являются нормами других отраслей права: конституционного, гражданского, финансового и т.д. Муниципально-правовые нормы с учетом их содержания классифицируются по различным основаниям. По объекту правового регулирования, т.е. по кругу регули- руемых отношений, они делятся на нормы, закрепляющие поло- жение местного самоуправления как важнейшей формы народо- властия; предметы ведения и полномочия местного самоуправле- ния, гарантии местного самоуправления; ответственность орга- нов и должностных лиц местного самоуправления. По характеру содержащихся в них предписаний муници- пально-правовые нормы делятся на: – управомочивающие (разрешающие). Например, закреп- ляющие право муниципальных образований создавать со- веты и объединения; – обязывающие. Например, каждое муниципальное образо- вание обязано иметь выборные органы и устав; – запрещающие. Например, ограничивать законные права местного самоуправления запрещено органам государст- венной власти. По степени определенности содержащихся предписаний муниципальные нормы делятся на императивные и диспозитив- ные. Императивная норма, например, устанавливает обязанность государственной регистрации Устава муниципального образова- ния. Примером диспозитивных норм являются закрепляющие территории муниципальных образований, помимо городских и сельских, устанавливаются законами субъектов РФ с учетом ис- торических и иных местных традиций. По действию во времени – на нормы, действующие посто- янно, т.е. до их официального изменения или отмены нормы, действующие определенное время. Примером первых служат нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в Конституции РФ и федеральных законах. Примером вторых – нормы, закреп- ленные в гл. 12 «Переходные положения» Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации». По действию в пространстве (территории) нормы подраз- деляются на: 11 – действующие на всей территории РФ (федеральные); – действие, которых ограничено территорией конкретного субъекта РФ; – действующие в границах территории отдельного муници- пального образования. По юридической силе, т.е. характеру актов, их закрепляю- щих, выделяют нормы, содержащиеся в Конституции РФ, феде- ральных законах и подзаконных правовых актах; нормы Консти- туций, уставов и законов субъектов РФ и нормы уставов муници- пальных образований, решений местных референдумов, муници- пально-правовых актов органов и должностных лиц местного са- моуправления. По способу реализации различают материальные и процес- суальные муниципально-правовые нормы. Материальные – юри- дически закрепляют права и обязанности граждан, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления. Процес- суальные нормы определяют порядок (процедуру) проведения местных референдумов, муниципальных выборов, процедуру разработки и государственной регистрации уставов муниципаль- ных образований. Совокупность близких по объекту и характеру правового регулирования норм образует муниципально-правовой институт. К числу институтов муниципального права относятся: – местное самоуправление как самостоятельный институт гра- жданского общества, важнейшая форма народовластия; – основы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить подинституты – правовые, территориальные, эконо- мические, финансовые основы местного самоуправления; – формы местного самоуправления, в котором выделяются по- динституты – формы прямого волеизъявления граждан (мест- ный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и др.), органы местного самоуправления, подразде- ляющиеся на представительные органы, глав муниципальных образований, другие органы и должностные лица, создавае- мые в соответствии с уставом муниципального образования; – предметы ведения и полномочия местного самоуправления, которые подразделяются на собственные полномочия, т.е. во- просы местного значения, и на отдельные государственные 12 полномочия, которыми наделяются органы местного само- управления; – гарантии местного самоуправления; – ответственность органов и должностных лиц местного само- управления. Все муниципально-правовые институты являются элемен- тами системы российского муниципального права. Построение системы муниципального права обусловлено основами местного самоуправления, закрепленными Конституцией РФ и Федераль- ным законом «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации», являющимся базовым для муниципального права. В настоящее время система муниципаль- ного права включает следующие правовые элементы: – местное самоуправление в системе народовластия; – основы местного самоуправления: правовые, территориаль- ные, организационные и финансово-экономические; – предметы ведения и полномочия местного самоуправления; – гарантии местного самоуправления; – ответственность органов местного самоуправления и долж- ностных лиц местного самоуправления. Регулируемые муниципально-правовыми нормами общест- венные отношения, возникающие в процессе организации и дея- тельности местного самоуправления, образуют муниципально- правовые отношения. Субъекты таких отношений разнообраз- ные. Это – муниципальные образования; граждане; население муниципальных образований; органы местного самоуправления, депутаты, члены выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие; органы территориального общественного самоуправ- ления; собрания (сходы) граждан; федеральные и региональные государственные органы; суды; общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, находящиеся на терри- тории муниципального образования. |