Учебное пособие Москва 2007
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ Глава 1. Понятие местного самоуправления Понятие местного самоуправления отражает сложное и мно- гообразное явление, формирование которого зависит от комплек- са географических, исторических и других особенностей терри- торий. Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении составляет одну из основ любого демо- кратического строя. «Принцип местного самоуправления, – гла- сит ст. 2 Хартии – должен быть признан в законодательстве стра- ны и, по возможности, в конституции страны». Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление в ст. 3, 12, 130–133. Конституция РФ представляет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значе- ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной соб- ственностью» (ч. 1 ст. 130). Самостоятельное решение этих во- просов «осуществляется гражданами путем референдума, выбо- ров, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130). Феде- ральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционных по- ложениях, устанавливает, что местное самоуправление в России – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятель- ная и под свою ответственность деятельность населения по ре- шению непосредственно или через органы местного самоуправ- ления вопросов местного значения исходя из интересов населе- ния, его исторических и иных местных традиций. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом о местном самоуправлении оно рассматривается как: 1. Элемент основ конституционного строя. 2. Право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. 3. Одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти на местах. 42 Местное самоуправление как элемент основ конституционного строя Это качество присуще местному самоуправлению по сле- дующим обстоятельствам: 1. Конституция РФ в гл. 1 определяет Российскую Федера- цию как демократическое правовое государство и закрепляет в качестве важных принципов демократического правления наро- довластие (ст. 3), разделение власти (ст. 10) и местное само- управление (ст. 3, 12). 2. Конституция РФ гарантирует организационную обособ- ленность местного самоуправления и его органов в системе орга- нов государственной власти (ст. 12) и определяет его тем самым как самостоятельный уровень власти народа. 3. Закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя предполагает выделение особой сферы вопросов. Поэтому Конституция устанавливает, что местное са- моуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Тем не менее конституция РФ не дает исчерпывающего перечня во- просов, относящихся к ведению местного самоуправления. Осно- вываясь на положениях Конституции РФ, определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает пол- номочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Феде- рации в области местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения Местному самоуправлению в соответствии с Конституцией РФ присущи следующие черты: 1. Статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как право и способность ор- ганов местного самоуправления управлять в рамках закона пуб- личными делами в интересах своего населения. Предусматривает, что право на местное самоуправление реализуется не только вы- борными органами местного самоуправления, но и через форму прямого участия граждан в реализации функций местного само- управления. 43 2. Федеральный закон 1995 г. признает в качестве субъекта права на местное самоуправление население городов, сельских поселений (ст. 1, 12 Федерального закона 1995 г.), а Конституция РФ исходит из того, что право местного самоуправления осуще- ствляется населением через форму прямого, так и через выбор- ный орган (ст. 130). Статья 131 закрепляет право населения само- стоятельно определять структуру органов местного самоуправле- ния. 3. Право населения на местное самоуправление обеспечива- ется правом каждого гражданина Российской Федерации на осу- ществление местного самоуправления, что проявляется: – в праве избирать и быть избранным в органы местного само- управления, участвовать в местном референдуме; – праве равного доступа к муниципальной службе; – праве гражданина обращаться в органы местного самоуправ- ления и к должностным лицам с заявлениями, предложения- ми, жалобами (ст. 33); – участвовать в управлении объектами муниципальной собст- венности. 4. Право населения на осуществление местного самоуправ- ления предполагает использование различных форм его реализа- ции: территориальное общественное самоуправление как самоор- ганизация граждан по месту их жительства на части территорий муниципального образования (район, квартал, улица, двор) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив и решения вопросов местного значения. Местное самоуправление как одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти на местах 1. Местное самоуправление в соответствии со ст. 3 Консти- туции РФ – одна из форм реализации власти народа. 2. Местное самоуправления имеет особый субъект – это на- селение, граждане. 3. Особый субъект местного самоуправления занимает осо- бое место в механизме управления государством и обществом. 4. Местное самоуправление имеет также особый объект управления: вопросы местного значения. 44 Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: обществен- ное и государственное. В Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти – государственная власть и ме- стная (муниципальная власть) Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками: органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы ме- стного самоуправления решают вопросы местного значения. Как разновидность публичной власти, муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти И государственная, и муниципальная власть характеризуют- ся наличием специфического обособленного аппарата, осуществ- ляющего эту власть, – органов государственной власти и органов местного самоуправления соответственно. И государственная, и муниципальная власть обладают непрерывностью во времени, универсальностью, всеобщностью. Деятельность органов госу- дарственной власти и органов местного самоуправления основана на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах. Обе ветви власти существуют в рамках определенной терри- тории (территория государства в целом, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти. В то же время территория местного сообщества есть государствен- ная территория, местные жители являются гражданами государ- ства. Муниципальные образования в целом создаются в обяза- тельном порядке. В случае неисполнения решений и органы государственной власти, и органы местного самоуправления имеют возможность привлекать к соответствующему виду юридической ответствен- ности, применять иные меры государственного принуждения. Иными словами, у органов местного самоуправления, как и орга- нов государственной власти, есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочия- ми. 45 Впервые термин публичная власть был использован в По- становлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № З-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92 – 94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» 1 Только органы государственной власти и органы местного самоуправления обладают правом введения и сбора налогов; са- мостоятельного формирования бюджета. Кроме того, статус ме- стного самоуправления определяется государством в Конститу- ции Российской Федерации и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления защи- щается органами государственной власти; местные дела решают- ся хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной по- литики. Общественный характер местного самоуправления проявля- ется в следующем: 1. Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принци- пах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» осуществляется населением и (или) органами местного са- моуправления самостоятельно. Содержание государственной власти составляют вопросы государственного значения, которые закреплены в ст. 71 – 72 Конституции РФ. При этом вопросы ме- стного значения решают с учетом особенностей развития своей территории. 2. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность. В отличие от органов госу- дарственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества. 3. Материально-финансовую базу деятельности органов ме- стного самоуправления составляют муниципальная собствен- ность и муниципальный бюджет; 4. Органы местного самоуправления являются уровнем вла- сти, наиболее приближенным к населению, они обладают более 1 СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532. 46 тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муни- ципальном уровне гораздо большее значение имеют формы непо- средственного участия населения в управлении государством. 5. Органы местного самоуправления не могут самостоятель- но определять круг своих полномочий. Кроме того, органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственно законодательной власти. От- сутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заменяющих законы общие, является доста- точно важным критерием, отличающим местное самоуправление. Безусловно, органы местного самоуправления издают норматив- ные акты, содержащие правила поведения общего характера. Но они не относятся к законам, по своей природе являются подза- конными актами. Таким образом, муниципальная власть является разновид- ностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в границах муниципального образования, реализуется от имени местного населения и осуществляется в пределах прав, установленных Конституцией РФ и федеральны- ми законами. Глава 2. Принципы местного самоуправления Принципы местного самоуправления закреплены в Консти- туции Российской Федерации и федеральных законах как исход- ные начала, определяющие организацию и деятельность местного самоуправления. В общей форме они перечислены в Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 г. С учетом их включения в Кон- ституцию РФ они приобрели характер общеобязательных требо- ваний. К основным принципам относятся: 1. Принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ст. 12, 130 Конституции РФ). Он проявляется в самостоятельном осуществлении гражданами Российской Фе- дерации местного самоуправления путем местного референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, а также через органы местного самоуправления. Местное самоуправление в 47 пределах своих полномочий самостоятельно, что гарантируется Конституцией РФ и федеральными законами. Население само- стоятельно определяет организацию форм волеизъявления, структуру и наименование образуемых органов местного само- управления. Законодательство Российской Федерации закрепляет также финансовую и экономическую самостоятельность органов местного самоуправления. 2. Принцип организации обособленного местного само- управления и его взаимодействия с органами государственной власти: органы местного самоуправления не входят в систему ор- ганов государственной власти, образование органов местного са- моуправления органами государственной власти не допускается, местное самоуправление через свои органы взаимодействует с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, подчинение одного муниципального образования дру- гому не допускается, должностные лица местного самоуправле- ния не состоят на государственной службе. 3. Принцип обеспечения местного самоуправления необхо- димыми материально-финансовыми ресурсами (ст. 132 Консти- туции РФ): самостоятельное распоряжение муниципальной соб- ственностью, самостоятельное формирование и использование местного бюджета, гарантированность минимального местного бюджета, наделение органов местного самоуправления отдель- ными полномочиями лишь при одновременной передаче им ма- териальных средств для их реализации. 4. Принцип многообразия осуществления форм местного самоуправления: в соответствии со ст. 130–132 Конституции РФ население имеет право с учетом социально-экономических, исто- рических и иных особенностей и традиций самостоятельно опре- делять формы и методы реализации полномочий местного само- управления, например собрания, сходы граждан. 5. Принцип гарантий прав местного самоуправления выра- жается: – в установлении экономических, финансовых и правовых га- рантий прав местного самоуправления (ст. 8, 9, 130, 131, 132, 133 Конституции РФ); – в праве на судебную защиту местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ). 48 6. Принцип ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления перед населением и государством: – ответственность наступает не только за принятие реше- ния, но и за действия (ст. 33, 46 Конституции РФ); – органы и должностные лица несут ответственность пе- ред населением. В случае утраты их доверия в соответст- вии с уставом муниципального образования возможен от- зыв депутата, члена выборного органа и иного должност- ного лица; – ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ и федеральных зако- нов. 7. Принцип законности в организации идеятельности органов местного самоуправления (ст. 15, 132, 33, 46 Конституции РФ). 8. Смысл и содержание деятельности местного самоуправ- ления – содействие соблюдению и реализации прав и свобод че- ловека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ). Контрольные вопросы: 1. Как Конституция РФ определяет понятие местного само- управления? 2. Какие основные принципы местного самоуправления Вы знаете? 3. Назовите функции местного самоуправления. 4. Какие элементы образуют систему местного самоуправ- ления? РАЗДЕЛ III. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Впервые понятие «основы местного самоуправления» вве- дено Федеральным законом 1995г. с целью закрепления базовых начал организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Введение основ воспроизводит положение п. «н» ст. 72 Кон- ституции РФ, закрепившей общие принципы организации мест- 49 ного самоуправления совместно Российской Федерации и ее субъектами. В общей форме понятие основ дано в Европейской Хартии в местном самоуправлении 1985 г.: законодательных, территори- альных, материально- финансовых и других. Под основами местного самоуправления понимается сово- купность объективно сложившихся социально-экономических, политических, правовых условий, которые образуют фундамент местного самоуправления в Российской Федерации. Федераль- ный закон от 6 октября 2003 г. развивает и уточняет систему ос- нов местного самоуправления. В соответствии с действующим Федеральным законом 1995 г. и Федеральным законом 2003 г. следует выделить сле- дующие основы: 1. Правовые (ст. 7 ФЗ 1995 г. и ст. 4 ФЗ 2003 г.). 2. Территориальные (ст. 2, 13 ФЗ 1995 г. и ст. 10–13 ФЗ 2003 г.). 3. Организационные (ст. 14–20, 22–27 ФЗ 1995 г. и ст. 34–42 ФЗ 2003 г.). 4. Экономические (ст. 28–34 ФЗ 1995 г. и ст. 49–51 ФЗ 2003 г.). 5. Финансовые (ст. 35–41 Ф3 1995 г. и ст. 52–65 ФЗ 2003 г.). Глава 1. Правовая основа местного самоуправления Правовую основу местного самоуправления составляют об- щепризнанные принципы и нормы международного права, меж- дународные договоры Российской Федерации, Конституция Рос- сийской Федерации, федеральные конституционные законы, на- стоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, изда- ваемые в соответствии с ними, иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Рос- сийской Федерации, постановления и распоряжения Правитель- ства Российской Федерации, другие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (ус- тавы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, 50 решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Характеристика нормативно-правовых актов, образующих правовую основу местного самоуправления, дана в ст. 7 Феде- рального закона 1995 г. и ст. 4 Федерального закона 2003 г. Ее составляют: 1. Международные договоры и иные нормативно-правовые акты по вопросам местного самоуправления с участием РФ (п. «4» ст. 15 Конституции РФ). 2. Конституция Российской Федерации. 3. Федеральный закон 1995 г. и 2003 г. 4. Федеральные законы 1996, 1997, 1998 г. 5. Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, их законы и подзаконные акты о местном самоуправлении. 6. Уставы муниципальных образований, решения местных референдумов, собраний, сходов граждан и другие нормативно- правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправ- ления. Европейская Хартия о местном самоуправлении от 15 ок- тября 1985 года, ратифицирована Федеральным законом 11 апре- ля 1998 года. Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. со- держит ряд принципиальных положений: 1) органы местного самоуправления составляют одну из ос- нов любого демократического строя; 2) право граждан участвовать в управлении государствен- ными делами относится к общим демократическим принципам; 3) это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне; 4) существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновре- менно приближенное к гражданину управление; 5) это предполагает существование местных органов само- управления, которые наделены уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и кото- рые имеют широкую автономию в отношении своей компетен- ции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств. 51 Конституция Российской Федерациизанимает особое ме- сто в правовых основах местного самоуправления, так как впер- вые в ней закреплена государственная природа местного само- управления, его принципы, основы организации и компетенция (ст. 3, 12, 32 и гл. 8 Конституции РФ). В ряде статей Конституция Российской Федерации провоз- глашает права граждан на равный доступ к муниципальной служ- бе (п. 4 ст. 32); право на индивидуальные и коллективные обра- щения в органы местного самоуправления и к их должностным лицам (ст. 33); право на обжалование в суд действий, решений органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 46); право на участие в деятельности органов местного самоуправле- ния по решению возникших вопросов (ст. 40), а также вопросов здравоохранения и медицинской помощи, экологии и охраны, об- разования (ст. 41–43, ст. 132). Федеральные законы об организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации Федеральному закону 1995 г. отводится особое место в пра- вовом регулировании местного самоуправления в связи с тем, что в ст. 7 закреплено, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципально- го права, не могут противоречить Конституции РФ и Федераль- ному закону 1995 г. Федеральный закон 1995 г. впервые ввел понятие и термины местного самоуправления и раскрыл их содержание (ст. 1). Он конкретизировал установленные в ст. 32 Конституции РФ права граждан на осуществление местного самоуправления (ст. 3) и оп- ределил основные формы осуществления этих прав (ст. 14, ст. 22–27 Федерального закона 1995 г.). Были закреплены предметы ведения, т.е. вопросы местного значения, по которым население самостоятельно осуществляет деятельность (ст. 130 Конституции РФ и ст. 6 Федерального за- кона 1995 г.), основы местного самоуправления, система гаран- тий местного самоуправления и ответственность органов и долж- ностных лиц местного самоуправления (гл. 6, 7 Федерального за- кона 1995 г.). Одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- 52 сийской Федерации» был принят с учетом необходимости реше- ния проблем правового регулирования, которые выявились в про- цессе реализации Федерального закона 1995 г., и представляет со- бой его новую редакцию. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. направлен на приведение сложившейся системы местного само- управления в соответствие с Конституцией РФ, закрепляет новые принципы территориальной организации местного самоуправле- ния, конкретизирует вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению. Законом 2003 г. внесены существенные изменения в экономическую осно- ву местного самоуправления, в механизм межбюджетных отноше- ний, установлен более широкий круг конкретных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. В целом Закон 2003 г. создает условия эффективного функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации. С учетом необходимости выполнения значительного объема органи- зационных, правовых, финансово-экономических и других меро- приятий (гл. 12), связанных с реализацией заложенных в этом За- коне положений, было установлено его вступление в силу с 1 ян- варя 2006 г. и прекращение действия Федерального закона 1995 г. Однако сложности с осуществлением положений главы 12 «Пере- ходные положения» Закона 2003 г. обусловили перенос срока вступления его в силу на 1 января 2009 г. 1 Были приняты и другие федеральные законы, регулирую- щие отношения в сфере местного самоуправления, например Фе- деральный закон 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме», в котором впервые раскрыты и закреплены понятия и порядок проведения местных референдумов и местных выборов. Федеральный закон 1997 г. «О финансовых основах местно- го самоуправления в Российской Федерации» раскрыл понятие местного бюджета, определил его структуру, ввел понятия мини- мального местного бюджета, местных внебюджетных фондов, муниципальных ценных бумаг. 1 СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4216. 53 Ряд положений Федерального закона 1997 г. уточнил Нало- говый кодекс (часть первая – 1998 г.) в части порядка установле- ния местных налогов и сборов, их системы. Федеральный закон 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепил понятия муниципальной служ- бы, муниципальных должностей и муниципального служащего. На основании и во исполнение этого Закона в каждом субъекте РФ приняты законы «О муниципальной службе и муниципальных служащих». Акты Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Основное место отводится посланиям Президента РФ Феде- ральному Собранию (2003 г. «О мерах по развитию местного са- моуправления» 1 ) и его указа: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Россий- ской Федерации» 2 , в котором органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов предложено считать разви- тие и эффективность деятельности местного самоуправления на- правлением их законотворческой деятельности. Нормативно- правовыми актами Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) также на федеральном уровне регулируются муниципально- правовые отношения. Например, постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. «О федеральной целевой программе го- сударственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» 3 определены цели программы: форми- рование целей для устойчивого социально-экономического разви- тия муниципальных образований, эффективной реализации кон- ституционных полномочий местного самоуправления. Постанов- лением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации 4 1 СЗ РФ. 2003. № 48. Ст. 4660. 2 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. 3 СЗ РФ. 1999. № 57. Ст. 6359; 2003. № 15. Ст.1371. 4 СЗ РФ. 2005. № 24. Ст. 2370. 54 Конституции, Уставы субъектов Российской Федерации В них содержатся разделы и главы об особенностях органи- зации и деятельности местного самоуправления в субъекте Рос- сийской Федерации (например, глава 9 Устава г. Москвы 1995 г. (в ред. 2003 г.), гл. 5.1, 5.2, 5.3 раздела 5 Устава Московской об- ласти). В каждом субъекте РФ приняты законы об организации местного самоуправления; об особенностях муниципальной службы и видах муниципальных должностей, о формах участия населения в местном самоуправлении и др. (например, Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного само- управления в г. Москве»; Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. «О местном референдуме в г. Москве» 1 ; Закон г. Москвы от 11 де- кабря 2002 г. «О гражданской законодательной инициативе в г. Москве») 2 Муниципальные правовые акты Правовую основу местного самоуправления в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 6 ноября 2003 г. составляют ус- тавы муниципальных образований, решения, принятые на мест- ных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт – решение по вопросам мест- ного значения или по вопросам осуществления отдельных госу- дарственных полномочий, переданных органам местного само- управления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредст- венно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального об- разования, устанавливающее либо изменяющее общеобязатель- ные правила или имеющее индивидуальный характер. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организации, должностные лица органов государ- ственной власти и должностные лица органов местного само- управления несут ответственность в соответствии с федеральны- ми законами и законами субъектов РФ. 1 Вестник Мэрии Москвы. 1997. № 25; 2003. № 46. 2 Вестник Московской городской Думы. 2003. №2. Ст. 340. 55 Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституци- онным законам, другим федеральным законам и иным норматив- ным правовым актам Российской Федерации, а также конститу- циям, уставам, законам и иным нормативно-правовым актам субъектов РФ. В систему муниципальных правовых актов входят (ст. 43): – устав муниципального образования; – правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представи- тельного органа муниципального образования; – правовые акты главы муниципального образования, по- становления и распоряжения главы местной администра- ции, иных органов местного самоуправления и должно- стных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоре- чить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Основным нормативно-правовым актом, обязательным для каждого муниципального образования, является его устав. В со- ответствии со ст. 44 Федерального закона от 6 ноября 2003 г. 1. Уставом муниципального образования должны опреде- ляться: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования ор- ганов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного са- моуправления; 56 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного само- управления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опуб- ликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципаль- ного образования, депутатов, членов иных выборных органов ме- стного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения пол- номочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступ- ления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досроч- ного прекращения полномочий выборных органов местного са- моуправления и выборных должностных лиц местного само управления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения мест- ного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав му- ниципального образования. 2. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответ- ствии с федеральными законами и законами субъектов Россий- ской Федерации. 3. Устав муниципального образования принимается пред- ставительным органом муниципального образования, а в поселе- ниях с численностью жителей, обладающих избирательным пра- вом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. 4. Проект устава муниципального образования, проект му- ниципального правового акта о внесении изменений и дополне- ний в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муници- пального образования, внесении изменений и дополнений в устав 57 муниципального образования подлежат официальному опубли- кованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсужде- нии. 5. Устав муниципального образования, муниципальный пра- вовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муници- пального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представитель- ного органа муниципального образования. 6. Устав муниципального образования, муниципальный пра- вовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муници- пального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным зако- ном. Основаниями для отказа в государственной регистрации ус- тава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципально- го образования могут быть: 1) противоречие устава Конституции Российской Федера- ции, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Феде- рации; 2) нарушение установленного настоящим Федеральным за- коном порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. 7. Отказ в государственной регистрации устава муници- пального образования, муниципального правового акта о внесе- нии изменений и дополнений в устав муниципального образова- ния, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципаль- ного правового акта о внесении в устав муниципального образо- вания изменений и дополнений могут быть обжалованы гражда- нами и органами местного самоуправления в судебном порядке. 8. Устав муниципального образования, муниципальный пра- вовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муници- пального образования подлежат официальному опубликованию 58 (обнародованию) после их государственной регистрации и всту- пают в силу после их официального опубликования (обнародова- ния). Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципально- го образования и изменяющие структуру органов местного само- управления, полномочия органов местного самоуправления и вы- борных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного ор- гана муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и допол- нений. Помимо устава муниципального образования актами выс- шей юридической силы в системе муниципальных правовых ак- тов являются решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан). Принятое на местном референдуме решение подлежит обя- зательному исполнению на территории муниципального образо- вания и не нуждается в утверждении какими-либо органами го- сударственной власти, должностными лицами или органами ме- стного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполне- ние принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уста- вом муниципального образования. Если для реализации решения, принятого путем прямого во- леизъявления населения муниципального образования, дополни- тельно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо ме- стного самоуправления, в компетенцию которых входит приня- тие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответ- ствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямо- го волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, уволь- 59 нения главы местной администрации или досрочного прекраще- ния полномочий выборного органа местного самоуправления. Принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти по вопросам, отнесен- ным к его компетенции федеральными законами, законами субъ- екта Российской Федерации, уставом муниципального образова- ния. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муници- пального образования. Глава муниципального образования в пределах своих пол- номочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образова- ния, издает постановления и распоряжения по вопросам органи- зации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципаль- ного образования, или постановления и распоряжения по вопро- сам, указанным в части 6 настоящей статьи в случае, если глава муниципального образования является главой местной админист- рации. Глава местной администрации в пределах своих полномо- чий, установленных федеральными законами, законами субъек- тов Российской Федерации, уставом муниципального образова- ния, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением от- дельных государственных полномочий, переданных органам ме- стного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по во- просам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полно- мочиям уставом муниципального образования. 60 Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образова- ния, главой муниципального образования, иными выборными ор- ганами местного самоуправления, главой местной администра- ции, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муници- пального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых ак- тов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанав- ливаются нормативным правовым актом органа местного само- управления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исклю- чением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Феде- рации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, сво- боды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по- сле их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального обра- зования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ни- ми граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распростране- ние которых ограничено федеральным законом. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного са- моуправления и должностными лицами местного самоуправле- ния, принявшими (издавшими) соответствующий муниципаль- ный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществле- ние органами местного самоуправления отдельных государствен- ных полномочий, переданных им федеральными законами и за- конами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным ор- ганом государственной власти Российской Федерации (уполно- 61 моченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации). Контрольные вопросы 1. Какие нормативно-правовые акты образуют правовую ос- нову местного самоуправления в Российской Федерации? 2. В чем заключается базовое значение для текущего зако- нодательства Федерального закона «Об общих принципах орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации? 3. Каковы полномочия органов государственной власти Рос- сийской Федерации в правовом регулировании местного само- управления? 4. Назовите и кратко охарактеризуйте федеральные законы и подзаконные акты о местном самоуправлении. 5. Какие основные правовые акты субъектов РФ закрепляют особенности местного самоуправления в них? 6. Раскройте значение и содержание устава муниципального образования. 7. В чем значение Европейской Хартии о местном само- управлении и каковы ее основные положения? |