Учебное пособие Москва 2007
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
Изменение границ и преобразование муниципальных образований Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муници- пальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лише- нием его статуса городского округа. Изменение границ муниципального образования, преобра- зование муниципальных образований осуществляется законами субъекта РФ по инициативе населения, органов местного само- управления, органов государственной власти субъекта РФ, феде- ральных органов государственной власти в соответствии с Феде- ральным законом 2003 г. Инициатива населения об изменении границ или преобразовании муниципального образования реали- 72 зуется в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и пра- ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1 и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государ- ственной власти об изменении или преобразовании границ муни- ципального образования оформляется решениями соответствую- щих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отне- сение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, а также изменение границ поселений, влекущее отнесе- ние территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с со- гласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, проводимого в порядке, уста- новленном законами для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных ст. 24 Федерального закона 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представитель- ных органов соответствующих муниципальных районов и посе- лений. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к терри- ториям других муниципальных районов или поселений, осущест- вляется с учетом мнения населения, выраженного представитель- ными органами соответствующих муниципальных районов и по- селений. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численно- сти населения, установленной Федеральным законом, после уста- новления законами субъектов Федерации границ поселений в со- ответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. не явля- ется достаточным основанием для инициирования органами ме- 1 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; 2003. №. 26. Ст. 2572; № 27. Ст. 2711 и ст. 2716. 73 стного самоуправления, органами государственной власти субъ- ектов Федерации, федеральными органами государственной вла- сти процедуры изменения границ поселений. Объединение двух и более поселений, не влекущее измене- ния границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем проведения голосования либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не вле- кущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного пред- ставительными органами каждого из объединяемых муниципаль- ных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из об- разуемых поселений, выраженного путем проведения голосова- ния либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с уче- том мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения в связи с наделе- нием его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответст- вующее городское поселение. Мнение населения городского по- селения и мнение населения муниципального района выявляется путем голосования, проводимого раздельно на территории город- ского поселения и на территории муниципального района, из со- става которого выделяется (в состав которого включается) город- ское поселение. Изменение статуса городского поселения не до- пускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района. В целях выявления мнения населения по вопросам измене- ния границ или преобразования муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ или пре- образования муниципального образования. Голосование по этим вопросам проводится на всей территории муниципального обра- 74 зования или на части его территории в тех поселениях и населен- ных пунктах, которых непосредственно касаются изменения гра- ниц или преобразования муниципального образования. Голосование по вопросам изменения границ или преобразо- вания муниципального образования назначается представитель- ным органом муниципального образования и проводится в по- рядке, установленном Федеральным законом «Об основных га- рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного ре- ферендума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом. При этом положения указанного Федерального закона, закона субъекта Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправле- ния, лицами, замещающими государственные или муниципаль- ные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются. Голосование по указанным вопросам считается состояв- шимся, если в нем приняло участие более половины жителей му- ниципального образования или части муниципального образова- ния, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образо- вания считается полученным, если за указанные изменения или преобразования проголосовало более половины принявших уча- стие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования и приня- тое решение подлежат официальному опубликованию (обнародо- ванию). Вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания, результаты обсуж- дения которых подлежат опубликованию (обнародованию). Гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, связанных с изменением границ или преобразованием муниципального образования, должны быть установлены в уста- ве муниципального образования. Такие гарантии должны включать в себя основные формы выявления и порядок учета мнения населения. Однако выявлен- ное мнение населения, даже путем голосования в порядке прове- 75 дения местного референдума, еще не есть решение территори- ального вопроса. Такое решение принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Подготовленный проект постановления должен отражать мнение населения, но необязательно полностью совпадать с ним. Однако любые расхождения между принятым постановлением и мнением населения должны быть мотивированы. Учитывая важность и сложность территориальных вопро- сов, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организа- ции местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 10, 12 и 13 однозначно определяет уровень и форму правового регу- лирования порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изме- нения их границ и статуса. Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта РФ. Особенности организации местного самоуправления Особенности организации местного самоуправления в горо- дах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге обу- словлены правовым положением обоих городов. С одной сторо- ны, в соответствии с Конституцией РФ они являются субъектами РФ и имеют поэтому собственную структуру органов государст- венной власти: представительный орган государственной власти города, исполнительный орган государственной власти города и вправе создавать свои уставные суды. Вместе с тем Москва и Санкт-Петербург не только субъекты РФ, но и города. Согласно же ст. 131 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселе- ниях. Федеральным законом от 18 июля 1995 г. «О статусе столи- цы Российской Федерации» 1 (ст. 13) установлено, что территория г. Москвы может включать в себя территории районов в городе (муниципальных районов), другие административно- территориальные единицы, а также внутригородские территории административного управления. В соответствии со ст. 54 Устава г. Москвы (в ред. от 13 ию- ля 2001 г.) местное самоуправление в городе Москве осуществля- 1 СЗ РФ. 1995. № 30. Ст.2863. 76 ется в границах районов (включая район г. Зеленограда) – внут- ригородских муниципальных образований. Аналогично Уставом г. Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г. предусмотрено осуществление местного самоуправления на внутригородских территориях (районах) г. Санкт-Петербурга. Особенности местного самоуправления в обоих городах урегулированы в ст. 12 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с ус- тавами и законами субъектов РФ – городов федерального значе- ния Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселе- ний, входящих в состав субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объединение или преобразование внутриго- родских муниципальных образований, установление или измене- ние их территорий осуществляется законами субъектов РФ – го- родов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в со- ответствии с их уставами и учетом мнения населения соответст- вующих территорий. Одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. раз- вивает эти особенности, закрепляя в ст. 79, что «в городах феде- рального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осу- ществляется органами местного самоуправления на внутригород- ских территориях. В городах федерального значения Москве и Санкт- Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внут- ригородских территорий». В настоящее время согласно Закону г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (с изм. и доп. от 12 марта, 14 мая 2003 г.) местное само- 77 управление в г. Москве осуществляется в границах внутригород- ских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы (включая районы г. Зеленограда). В со- ответствии с данным Законом внутригородское муниципальное образование – это часть территории города Москвы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются соб- ственность муниципального образования, бюджет муниципаль- ного образования и выборные органы местного самоуправления. В границах района может осуществляться одно или не- сколько муниципальных образований, но не может быть муници- пальных образований, включающих в себя территории 2 или бо- лее районов города. Образование муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляется за- коном г. Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исто- рических и иных местных традиций, географических, градо- строительных особенностей, социально-экономических характе- ристик соответствующих территорий, расположения транспорт- ных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и дру- гих особенностей. В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» жители города осуществляют свое право на местное самоуправление в муниципальных образованиях, расположенных на территории Санкт-Петербурга. Местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется на всей его территории в границах территорий городов, поселков, муниципальных округов Санкт-Петербурга. На территории Санкт-Петербурга создано 111 муниципальных образований. Таким образом, территориальная организация местного са- моуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге соответст- вует требованиям, установленным Федеральным законом от 6 ок- тября 2003 г. «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации». Специфика организации местного самоуправления в горо- дах федерального значения обусловливает то, что перечень во- просов местного значения, источники доходов местных бюдже- тов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов РФ – городов федерального значения Моск- 78 вы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Города Москва и Санкт- Петербург представляют собой единые хозяйственные комплек- сы, в силу чего многие вопросы местного значения в них более целесообразно решать на уровне субъекта в целом. Поэтому во- просы общегородского значения не могут быть отнесены к во- просам местного значения. Так, например, Законом г. Москвы (ст. 8) «Об организации местного самоуправления в городе Мо- скве» к предметам ведения муниципального образования отнесе- ны: 1) принятие планов и программ развития муниципального образования в соответствии с Генеральным планом развития г. Москвы, градостроительными планами развития территориаль- ных единиц г. Москвы, иной градостроительной документацией г. Москвы, утвержденной в установленном порядке; организация реализации указанных планов и программ; 2) утверждение положения о бюджетном процессе и мест- ном бюджете, исполнение местного бюджета, утверждение отче- та о его исполнении в соответствии с законодательством; 3) установление порядка владения, пользования и распоря- жения муниципальной собственностью в соответствии с феде- ральными законами, законами г. Москвы, правовыми актами ор- ганов местного самоуправления; 4) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий и учреждений, назначение и увольнение их руково- дителей, осуществление в соответствии с законодательством кон- троля за состоянием учета и отчетности на муниципальных пред- приятиях и в учреждениях, содействие органам государственной статистики; 5) внесение в органы исполнительной власти г. Москвы предложений по строительству на территории муниципального образования социально значимых объектов согласно градострои- тельным нормативам и правилам г. Москвы на основе утвер- жденных в установленном порядке Генерального плана развития г. Москвы, градостроительных планов развития территориальных единиц г. Москвы и иной градостроительной документации; 6) учет жителей, нуждающихся в улучшении жилищных ус- ловий, и принятие решений о предоставлении жителям жилых 79 помещений в жилищном фонде, находящемся в муниципальной собственности, в соответствии с правовыми актами г. Москвы; 7) содержание, использование и распоряжение жилищным фондом и нежилыми помещениями, находящимися в муници- пальной собственности, в соответствии с законодательством; 8) внесение в органы исполнительной власти города Москвы предложений по организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок наземного городского пассажирского транс- порта; 9) содействие организации регистрации животных в соот- ветствии с законами г. Москвы; 10) организация содержания и эксплуатации объектов соци- альной сферы, образования, здравоохранения, культуры, физ- культуры и спорта, находящихся в муниципальной собственно- сти, и закрепленных за ними земельных участков в соответствии с правовыми актами г. Москвы; 11) осуществление мероприятий по сохранению памятников истории и культуры местного значения в соответствии с феде- ральными законами и законами г. Москвы, развитие местных традиций и обрядов; 12) принятие решений о разрешении вступления в брак ли- цам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установ- ленном семейным законодательством Российской Федерации; 13) организация и осуществление опеки и попечительства; 14) принятие решений по охране имущественных и неимуще- ственных прав и интересов несовершеннолетних в соответствии с федеральным законодательством; 15) организация местных и участие в организации и проведе- нии городских праздничных и иных зрелищных мероприятий, со- гласование места, времени и порядка проведения зрелищных и общественно-политических мероприятий в порядке, установлен- ном нормативными правовыми актами г. Москвы; 16) во взаимодействии с государственными органами осуще- ствление контроля по вопросам использования земель, благоуст- ройства, санитарного состояния, противопожарной безопасности; участие в реализации мероприятий в области обороны, защиты жителей и территории муниципального образования от чрезвы- чайных ситуаций природного и техногенного характера в поряд- 80 ке, установленном федеральным законодательством, норматив- ными правовыми актами г. Москвы; 17) содействие развитию малого бизнеса на территории му- ниципального образования; 18) организация первичных мер в области пожарной безопас- ности, обороны, защиты населения и территории муниципально- го образования от чрезвычайных ситуаций в соответствии с нор- мативными правовыми актами Российской Федерации и г. Москвы; 19) информирование жителей о деятельности органов мест- ного самоуправления, содействие средствам массовой информа- ции, оказание помощи в материально-техническом обеспечении их деятельности; 20) участие в организационном, информационном обеспече- нии проведения выборов в органы государственной власти Рос- сийской Федерации, органы государственной власти г. Москвы и органы местного самоуправления, референдумов Российской Фе- дерации, г. Москвы и местных референдумов в соответствии с федеральными законами и законами г. Москвы; проведение рабо- ты по повышению правовой культуры избирателей; 21) содействие созданию и деятельности территориальных общин и органов территориального общественного самоуправле- ния, взаимодействие с ними и осуществление контроля за дея- тельностью комитетов (советов) в части переданных общине полномочий, осуществление иных полномочий, связанных с дея- тельностью территориальных общин, в соответствии с федераль- ными законами и законами г. Москвы, взаимодействие с органа- ми жилищного самоуправления; 22) взаимодействие с общественными организациями, дейст- вующими на территории муниципального образования; 23) образование и организация деятельности комиссий орга- нов местного самоуправления муниципального образования в со- ответствии с федеральными законами и законами города Москвы, Уставом муниципального образования; 24) иные полномочия, установленные законами г. Москвы. Следует отметить, что приведенный перечень существенно отличается от перечней вопросов местного значения, предусмот- 81 ренных Федеральными законами от 28 августа 1995 г. (ст. 6) и от 6 октября 2003 г. (гл. 3). Касаясь источников доходов местных бюджетов, следует отметить, что согласно ст. 12 НК РФ местные налоги и сборы в городах федерального значения устанавливаются и вводятся в действие законами субъектов РФ. Данная статья вводится со дня признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Статья 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. допус- кает возможность зачисления установленных настоящим Законом источников доходов местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга в соответствии с законами этих субъектов. Органы государственной власти городов федерального зна- чения также самостоятельно производят передачу органам мест- ного самоуправления имущества исходя из перечня вопросов ме- стного значения, установленных для этих муниципальных обра- зований законами субъектов РФ. В г. Санкт-Петербурге этот процесс осуществляется в соот- ветствии с Законом Санкт-Петербурга «О порядке передачи объ- ектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собст- венность муниципальных образований». Закон устанавливает, что с инициативой передачи собственности города в собствен- ность муниципального образования могут выступать Законода- тельное собрание Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт- Петербурга и представительные органы местного самоуправле- ния. |