Учебное пособие Москва 2007
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
Глава 8. Зарубежный опыт местного самоуправления Исследование и использование зарубежного опыта являются обязательным условием построения системы местного само- управления в России. При изучении муниципального управления в зарубежных странах следует учитывать, что специфика муниципальных орга- низационных форм, сочетание и взаимодействие местного само- управления и государственного управления определяются исто- рическими, географическими, демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой. В ряде стран представителями государства могут выступать мэры (бургомистры) муниципалитетов. Так, в Бельгии бурго- мистр назначается королем из числа членов коммунального сове- та, являясь одновременно представителем короля и главным ма- гистратом коммуны. Для обозначения местного самоуправления в Европе используются сходные понятия. Так, в Германии упот- 25 ребляется термин «selbstverwaltung» – самотоятельное управле- ние, в Великобритании, в зависимости от уровня местной власти и смысла, – «self government» – самоуправление, «local govern- ments» – местное самоуправление, «self administration» – местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют органы управления, назна- чаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местном уровне, – префекты, супрефекты. Но термин «само- управление» не используется, и ему соответствует понятие «de- centralisation» – децентрализация. Система местных органов самоуправления строится в соот- ветствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, – к ведению субъектов федерации. Однако далеко не всегда территориальные единицы имеют органы, избираемые населением. В ряде случаев может осуществляться прямое государственное управление. Иногда ор- ганы местного самоуправления могут действовать в границах специальных территориальных единиц, например в школьных округах в США. Первичной ячейкой местного самоуправления выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут име- новаться по-разному. В Дании, например, они именуются муни- ципалитетами. Муниципалитеты (коммуны, общины) могут зна- чительно отличаться друг от друга размерами территории, чис- ленностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3,5 тыс. местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Они носят названия: хутор, приход, посад и т.п. В Анг- лии насчитывается более 8 тыс. приходских советов, в задачу ко- торых входит предоставление мелких услуг на местном уровне. Законодательство зарубежных стран о местном самоуправ- лении не исключает возможность объединения коммун и созда- ния межобщинных объединений. Так, в Испании существует та- кая форма объединения коммун, как синдикаты коммун. Синди- каты коммун – это добровольные ассоциации коммун, совместно 26 осуществляющие определенные работы, относящиеся к компе- тенции заинтересованных коммун. Правовую основу муниципального управления в зарубеж- ных странах составляют конституционные положения, а также нормы текущего законодательства. При этом далеко не во всех странах статус местного самоуправления устанавливается в Ос- новном законе. Например, Конституция США не упоминает ме- стного самоуправления. Обычно вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в специальных законах о местном самоуправлении, а также в некоторых отраслевых зако- нодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о мест- ном самоуправлении, а в других – законы об отдельных видах ор- ганов местного самоуправления. Федеративные государства (США, Германия и др.), как правило, не имеют специального фе- дерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям и т.д.) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местно- го самоуправления. В зарубежных странах существует несколько типов органи- зации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо- саксонскую муниципальную сис- тему, континентальную (французскую) модель местного управ- ления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидно- сти. Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Ве- ликобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Но- вой Зеландии и других странах. Суть этой системы в том, что местные органы рассматрива- ются как автономные образования, действующие в пределах пре- доставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое под- чинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с предста- вительными органами, которые непосредственно избираются на- селением административно-территориальных единиц, могут так- же избираться некоторые должностные лица. Контроль за дея- 27 тельностью местных органов осуществляется косвенным путем – через центральные министерства и через суд. Так, в Англии ми- нистерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящимся в ведении местных общин. Другие министерства осуществляют контроль в иных областях, в частности в области образования (министерство образования), в сфере социальных услуг (министерство здравоохранения) и др. Если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги: субвенции, дота- ции и др. Правовая база муниципального управления была соз- дана частными и местными статутами, которые принимал Парла- мент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральными органами власти. В 1835 г. ак- том о муниципальных корпорациях был в основном установлен правовой статус 178 городов Англии и Уэльса. Он предусматри- вал избрание муниципальных советников, гласность заседаний и т.д. Этими и последующими актами Парламентом в течение столетия была создана современная система британских муници- пальных органов. Общие (публичные) парламентские акты закрепляют статус муниципалитета как корпорации, обеспечивают автономность местных органов и устанавливают правовые основы деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за ра- ботой местных представительных органов. Отношения между центральной властью и муниципалитета- ми определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать дейст- вия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном слу- чае акты местных властей считаются совершенными с превыше- нием полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы. Большую роль в правовом регулировании деятельности ме- стных органов власти играют также местные и частные парла- ментские статуты, устанавливающие дополнительные полномо- 28 чия и льготы, а также акты делегированного (субординационно- го) законодательства. Наряду с англосаксонской системой местного самоуправле- ния в ряде зарубежных государств действует муниципальная сис- тема, которая в основе своей имеет французскую модель местно- го самоуправления. Основные принципы организации самоуправления во Фран- ции были заложены еще в конце XVIII–начале XIX в. и сущест- венно отличались от начал, лежащих в основе организации мест- ного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии систе- мы административного контроля центральной власти над мест- ными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В целях реализации новой правительственной политики де- централизации власти в 1983 г. были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. Эти акты затем были дополнены другими законами, затрагиваю- щими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межре- гионального сотрудничества и участия граждан в деятельности местных органов власти. Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны. В большинстве своем они малочисленны: 90 % коммун имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет пол- номочия под контролем муниципального совета. В основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципаль- ным органам разрешены все действия, которые прямо не запре- щены законом и не относятся к компетенции других органов. Для этой системы характерны: – высокая степень централизации местного управления и самоуправления; 29 – развитая система административного контроля централь- ной власти над местными органами, бюрократической суборди- нации в отношениях центра и мест; – коммуны как основная территориальная единица местного самоуправления; – наличие на местном уровне специального уполномоченно- го правительства, осуществляющего контроль за органами мест- ного самоуправления, комиссара Республики. Комиссар Респуб- лики наблюдает за законностью принимаемых коммунами реше- ний. Комиссар вправе направлять решения коммун в администра- тивный суд на предмет их отмены, как противоречащих закону; – в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципаль- ным органам разрешены все действия, которые прямо не запре- щены законом и не относятся к компетенции других органов. Наряду с англосаксонской и французской моделями местно- го самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы выделяется местное (коммунальное) самоуправление Германии. Местные органы власти в Германии в настоящее вре- мя образуются в районах, городах в ранге районов и общин. Са- моуправление, согласно современной германской доктрине, оз- начает, что государственные задачи решаются юридическими ли- цами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и зем- ли, таким образом, являются не единственными субъектами госу- дарственного управления: общины и районы выполняют возло- женные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций. Статус общин в Германии характеризуют следующие поло- жения: – община выполняет на своей территории под свою ответст- венность все административные функции за исключением тех, выполнение которых законом поручено другим структурам управления; – община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону; 30 – община имеет право самостоятельно решать задачи на ме- стном уровне под свою ответственность, но в соответствии с за- конами. Местное самоуправление в Германии, а также в Австрии, Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с француз- ской моделями. Выделяют четыре основных типа организационного устрой- ства общин: а) магистральный (исполнительная власть в общине осуще- ствляется магистратом – коллегиальным органом). Магистрат со- стоит из бургомистра (председателя), заместителей бургомистра. Бургомистр в магистрате занимает положение «первого среди равных». Члены магистрата избираются представительным орга- ном общины); б) бургомистерский (бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления); в) северогерманский (в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый представительным органом общины. Избирается также городской голова, к полно- мочиям которого относится решение текущих вопросов местного самоуправления); г) южногерманский (наряду с органом представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается так- же обербургомистр, который избирается гражданами. Обербур- гомистр отвечает за решение текущих вопросов местного управ- ления и председательствует на заседаниях представительного ор- гана общины). В США в результате эволюционного развития городского самоуправления сложились три основных формы организации городского управления. 1. Системы «мэр – совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом мо- жет идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре, ибо реальная власть мэра далеко не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муници- 31 пальным советом; возможен и иной способ избрания мэра – мэ- ром может стать муниципальный советник, набравший наи- большее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (два – четыре года); право мэра налагать «вето» на решение совета и др. 2. Система «совет – менеджер» (или городской управляю- щий). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают про- фессионального чиновника – менеджера (городского управляю- щего), который руководит городской администрацией и управля- ет городом. Муниципальный совет и мэр являются политически- ми органами, определяющими общую политическую линию. 3. Третья форма городского самоуправления в США – «ко- миссия» – встречается довольно редко. Существует она в неболь- ших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосо- ванием. Члены комиссии одновременно выполняют функции со- вета и глав основных подразделений аппарата. Глава 9. Самоуправление в дореволюционной России Местное самоуправление в России имеет свою многовеко- вую историю, начало которой исследователи относят к VII– VIII вв. Оно прошло этапы производственного и территориально- го общинного самоуправления, монастырского и церковного са- моуправления, включало городские и сельские общины, губные и земские учреждения. Начало самостоятельного законодательного регулирования местного самоуправления относится к концу XVIII в. Это акты – Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворян- ству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), Го- родовое Положение (1785 г.). Местные учреждения были взаимо- связаны с сословным строем и основывались на сословном, а не земском самоуправлении. Эти акты преследовали цель – создать из всех сословий ряд местных организаций, так называемых со- словных обществ, предоставить им право внутреннего управле- ния этими обществами. Сословным обществам предоставлялось и 32 право замещать по выбору ряд должностей губернской, город- ской и уездной администраций и судов. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, должности предводителей губернского и уездного дворянства. В каждом городе создавались представительный орган – общая го- родская дума, состоящая из выборных от каждого из шести раз- рядов городских обывателей (от гильдий, цехов, иногородних; иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских лю- дей), и ее орган – шестиглавая дума, избираемая общей город- ской думой. Городским обществом выбирались городской глава, бургомистры и ратманы, а также должностные лица ремесленных управ. Новый этап реформирования местного самоуправления свя- зан с реформаторской деятельностью Александра II и прежде всего с крестьянской реформой (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 г.), зем- ской (Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г.) и городской (Городовое Положение l870 г.) реформами. Крестьянская реформа 1861 г. наряду с другими важнейши- ми изменениями в жизни страны предусматривала организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Реформа в значительной степени учитывала российские традиции и опи- ралась на предшествующий опыт. В волостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате раз- вития сельских общин. Органами сельского общества были сельский сход и сель- ский староста. На сельском сходе избирались должностные лица – сельский староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы. Органами волостного управления были: волостной сход, во- лостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностные лица. Волостной сход состоял из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На во- 33 лостном сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную Думу, ре- шались хозяйственные и общие вопросы. Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост и служило совещательным органом при волостном старшине. Волостной старшина выступал как бы исполнительным ор- ганом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции. Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворян- ства министром внутренних дел. Земские начальники контроли- ровали органы крестьянского самоуправления, утверждали воло- стных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под предсе- дательством предводителя дворянства. Таким образом, основными субъектами крестьянского само- управления стали: а) сельский сход (община), в составе которого решали во- просы все крестьяне-домохозяева, проживавшие на данной тер- ритории; сход разрешал земельные дела, раскладывал налоги, из- бирал сельского старосту и иных должностных лиц; б) волостной сход – собрание сельских и волостных долж- ностных лиц и представителей домохозяев, которое утверждало решения сельских сходов, разрешало хозяйственные нужды во- лости, избирало волостного старшину и волостной суд; в) волостное правление – исполнительный орган волостного схода; г) волостной суд – сословный крестьянский суд, разрешав- ший мелкие уголовные дела и гражданско-правовые споры ценой иска до 100 рублей. Земская реформа 1864 г. была направлена на развитие зем- ских губернских и уездных учреждений, которые были закреплены в соответствующем Положении, подписанном Александром II 1 января 1864 г. и получившем силу закона. 34 Важнейшее значение имело определение правового статуса российского земства как системы, не включенной в структуру го- сударственных органов. Положение исходило из негосударствен- ной природы самоуправления и поэтому не указывало на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских уч- реждений. Служба в них определялась как выполнение общест- венных обязанностей. Положение показывало, что в ходе дискус- сий в период разработки земской реформы победа оказалась за сторонниками общественной теории самоуправления. В систему земских учреждений входили прежде всего уезд- ные избирательные съезды, основная задача которых заключа- лась в том, чтобы раз в три года сформировать состав уездного земского собрания – уездных гласных. Земские собрания созыва- лись обычно один раз в год, осенью, чтобы определить основные направления хозяйственной деятельности, рассмотреть и утвер- дить сметы, раскладку повинностей и др. На первом собрании вновь избранного уездного земства нового созыва избирался личный состав земской управы. Выборы в уездное земство осуществлялись на основе сле- дующих принципов земского представительства: выборность, за- висимость избирательного права от имущественного ценза, фор- мальное равенство, сменяемость. Выборы осуществлялись по ку- риям. Уездное земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности – председателя управления государствен- ным имуществом, городского головы уездного города и других. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворян- ства. Уездная земская управа была исполнительным органом, она избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утвер- ждались губернатором, а председатель управы – министром внутренних дел. Органами губернского земства были губернское земское собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года. Губернское земское собрание включало от 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими собраниями. Председа- телем был губернский предводитель дворянства, но царь мог на- 35 значить председателем другое лицо. В состав губернского зем- ского собрания входили также по должности уездные предводи- тели дворянства, местный управляющий государственным иму- ществом и другие. Губернскую земскую управу составляли председатель и двое членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. С разрешения министра внутренних дел число членов могло быть увеличено до шести. Избранными могли стать не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имевшие право участвовать в земских избирательных собраниях. Земские управы – исполнительно-распорядительные органы земства. Деятельность управы осуществлялась небольшим коли- чеством выборных земских служащих (3–6 человек). Основную же работу, связанную с управлением земским имуществом, раз- витием хозяйства и осуществлением социальных функций, вы- полняли наемные земские служащие – специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного кон- троля за деятельностью земства в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначаться комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и гласные. Законодательство достаточно широко определяло компетенцию земства и его упра- вы – решение всех местных хозяйственных дел в пределах дан- ной территории: земские повинности и земские доходы, общест- венное призрение и медицинское обслуживание населения, на- чальное народное образование. Положение жестко не устанавливало основных полномочий земств, перечисляя только возможные направления их деятельно- сти: медицина, народное образование, местные промыслы, кус- тарная промышленность. Закон предоставлял земствам право са- мостоятельно решать вопрос о составе полномочий. Управы и наемные служащие – специалисты, как правило, в своей деятель- ности руководствовались решениями земских собраний, их по- становлениями и инструкциями. Законодательство предусматри- вало ежегодный отчет управы о своей работе перед собранием. Значительным достижением муниципального права в Рос- сии стало определение в законодательстве самостоятельных ис- точников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губернского земского 36 сбора – местного государственного налога, который прежде по- ступал в распоряжение губернской администрации. Кроме этого, важным источником дохода были также субвенции государства – целевые дотации на решение конкретных вопросов (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т.п.). Определенную часть доходной части местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торго- во-промышленной деятельности земств, его учреждений и пред- приятий. Самостоятельность земского самоуправления вместе с тем не отрицала определенных форм контроля государства за органи- зацией и деятельностью земств. Основными механизмами такого воздействия, наряду с финансовым (через предоставление суб- венций), следует считать порядок утверждения в должности председателей уездного земства и его членов губернатором и аналогично должностных лиц на губернском уровне – министром внутренних дел. Они же имели право наложить вето на решения соответствующих земств и приостановить их исполнение. Кон- фликты земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Правительствующий Се- нат. Кроме того, предусматривался и обычный порядок судебно- го рассмотрения конфликтных ситуаций. По принципу земской реформы осуществлялась городская реформа. Городовое Положение (1870 г.) предусматривало созда- ние системы городского самоуправления, включавшего следую- щие институты: а) городская дума; б) городская управа; в) городской голова – председатель городского самоуправ- ления. В отличие от земств, выборы в городские думы осуществля- лись без учета сословности на основе имущественного ценза. Все избиратели – плательщики городских налогов – делились на три разряда, которые в ходе выборов на паритетных началах опреде- ляли состав городской думы. Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года. 37 В состав городской думы входили гласные, а также председа- тель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Городская управа представляла собой исполнительный ор- ган городского самоуправления, в ее состав входили от двух до шести членов. Председательствовал в городской управе город- ской голова. Так же как и члены управы, он избирался городской думой. Надзор за земским и городским самоуправлением осуществ- ляла правительственная администрация. Члены управы утвер- ждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утвержда- лись по представлению губернатора министром внутренних дел. Административный надзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным и городским делам присутствием. Председательствовал в нем губернатор, в его со- став входили: предводитель губернского дворянства, вице- губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружно- го суда, председатель губернской земской управы, городской го- лова губернского города, один гласный от губернского земского собрания. Принципы организации и деятельности, функции и система взаимоотношений городского самоуправления с органами госу- дарственной власти были в значительной степени сходны с об- щими принципами функционирования земств. Становление земского и городского самоуправления как ос- новных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX в. в целом означало утверждение принципа всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сослов- ных групп. В развитии муниципального права это означало пере- ход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское са- моуправление охватило территорию, на которой проживало 113 млн. человек (70% населения России). В 1890 г. было пересмотрено Положение о земских учреж- дениях, в 1892 г. – Городовое Положение. Суть этих изменений состояла в усилении государственных начал организации и функционирования земского и городского самоуправления. Теоретической основой таких изменений стала 38 государственная теория самоуправления, получившая распро- странение в научной литературе в конце XIX столетия. В земских учреждениях усилились сословные начала, что выразилось в повышении роли дворянства, назначении гласных губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов. Уси- лился контроль над органами самоуправления со стороны прави- тельственных чиновников. Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты в XX в. Временным правительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о зем- ской реформе, который был направлен на введение земского са- моуправления на волостном уровне. После победы Октябрьской революции были образованы новые органы власти – Советы, которые снизу доверху выступа- ли как звенья единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции – с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г. – в структуре Советского правительства сущест- вовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским Съездом Сове- тов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государ- ственной власти. Система местных органов государственной вла- сти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты. Реформирование местного самоуправления в том виде, как оно осуществлялось во второй половине XIX–начале XX вв. пре- кратилось. В 60–80-х гг. ХХ столетия изучение вопросов органи- зации и деятельности местных Советов проводилось в рамках на- учной и учебной дисциплины «Советское строительство». Возрождение местного самоуправления на новом витке об- щественного развития России связано с коренной перестройкой государственно-властных структур, проходившей в период кон- ституционно-правовых реформ 1989–1993 гг. 39 Местное самоуправление в Российской Федерации начала 90-х гг. XX столетия Новый этап развития местного самоуправления относится к началу 90-х гг. Правовой основой для утверждения новых начал организации местной власти стали Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Российский закон определял местное (территориальное) са- моуправление в РСФСР как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) реше- ния вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР. В Законе отмечалось, что население осуществляет местное самоуправление через представительные органы власти – мест- ные Советы, соответствующие органы управления – местную ад- министрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения. Закон определял границы, в которых осуществляется местное самоуправление – районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Гражданам гарантирова- лась вся полнота прав на участие в местном самоуправлении. Глава 10. Муниципальное право как учебная дисциплина Муниципальное право как учебная дисциплина преподается в юридических высших учебных заведениях с начала 90-х г. XX в. Задачей данного учебного курса является изучение и ос- мысление предмета муниципального права как отрасли права и науки, обобщение практики становления системы и структуры местного самоуправления в Российской Федерации. Изучение курса связано с усвоением муниципально-правовых норм, кото- рые содержатся в различных законах и других нормативных пра- 40 вовых актах, регулирующих отношения на уровне местного са- моуправления. Муниципальное право как учебная дисциплина состоит из следующих основных разделов: 1. Введение в муниципальное право. 2. Муниципальное право как отрасль права, наука и учебный курс. 3. Местное самоуправление в системе народовластия. 4. Основы местного самоуправления. 5. Предметы ведения и полномочия органов местного само- управления. 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью. Контрольные вопросы: 1. Что является предметом муниципального права как от- расли права? 2. Что такое муниципально-правовые нормы и в чем их осо- бенности? 3. Какие виды муниципально-правовых норм Вы знаете? 4. Какие отношения образует предмет муниципального пра- ва и кто является их субъектами? 5. Охарактеризуйте источники муниципального права. 6. Раскройте положение муниципального права в правовой системе Российской Федерации. 7. Дайте характеристику муниципального права как науки. 8. Изложите основные теории местного самоуправления. 9. Какие реформы местного самоуправления в дореволюци- онной России Вы знаете? 10. Назовите основные виды местного самоуправления за рубежом. |