Учебное пособие Москва 2007
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
Глава 4. Источники муниципального права Источниками муниципального права являются нормативно- правовые акты, содержащие нормы муниципального права. 13 Источники муниципального права можно разделить на три уровня: нормативные правовые акты Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов РФ; нормативные право- вые акты муниципальных образований. На федеральном уровне главным источником муниципаль- ного права служит Конституция РФ. В ней впервые в российском конституционном законодательстве закрепляется местное само- управление как самостоятельный институт гражданского общест- ва, относящийся к основам конституционного строя, устанавли- вается принципиальное положение о невхождении органов мест- ного самоуправления в систему органов государственной власти, исходные начала и принципы местного самоуправления, гаран- тии его прав. Кроме того, конституционные права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение зако- нов, деятельность не только государственной власти, но и мест- ного самоуправления (ст. 18); что граждане Российской Федера- ции имеют право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ст. 32); что они имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33). Конституция РФ (ч. 2 ст. 24) обязывает органы местного са- моуправления и их должностных лиц обеспечить каждому воз- можность ознакомления с документами и материалами, непо- средственно затрагивающими его права и свободы. Важным источником муниципального права выступают фе- деральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности: 1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе – «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граж- дан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., «Об основах муниципальной службы в Рос- сийской Федерации» от 3 марта 2007 г. 14 2) федеральные законы, составляющие законодательную ос- нову других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопро- сы местного самоуправления. Например, Бюджетный кодекс РФ 1998 г., Гражданский кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ 2004 г., Земельный кодекс РФ 2001 г., Налоговый кодекс РФ 1998 г. К этой же разновидности относятся Федеральный закон «Об основ- ных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе- рендуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. 1 , Федеральный закон «О приватизации государственного и муни- ципального имущества» от 21 декабря 2001 г. 2 , Федеральный за- кон «О государственных и муниципальных унитарных предпри- ятиях» от 14 ноября 2002 г. 3 К источникам муниципального права относится Европей- ская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ра- тифицированная Федеральным законом 11 апреля 1998 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы, положенные в основе орга- низации местного самоуправления, а также гарантии прав мест- ного самоуправления. К источникам муниципального права относятся и федераль- ные подзаконные акты. В их числе: Указы Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Феде- рации» от 15 октября 1999 г. 4 ; «О мерах по развитию федератив- ных отношений и местного самоуправления в Российской Феде- рации» от 27 ноября 2003 г. 5 и Постановления Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муни- ципальных образований и создания условий для реализации кон- ституционных полномочий местного самоуправления» от 15 де- кабря 1999 г. в ред. от 8 апреля 2003 г.) 6 , постановление Прави- тельства РФ «Об утверждении Правил ведения государственного 1 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 2 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251. 3 СЗ РФ. 2002. № 48. Ст.4746. 4 СЗ РФ. 1999. № 5. Ст.652. 5 СЗ РФ. 2003. № 48. Ст.4660. 6 СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6359. 15 реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 1 июня 2005 г. 1 Нормы муниципального права содержатся также в поста- новлениях Конституционного суда Российской Федерации, на- пример Постановление Конституционного суда РФ от 29 ноября 2004г. «По делу о проверке конституционности абзаца 1 пункта 4 статьи 64 закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Ленин- градской области» от 24 августа 2000 г. 2 На уровне субъектов РФ источниками муниципального пра- ва являются конституции и уставы субъектов Федерации, их за- коны и иные нормативно-правовые акты органов государствен- ной власти субъектов РФ. В конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся главы и отдельные статьи, закрепляющие особенности организации местного самоуправления в субъекте. Например, в Уставе г. Москвы 1995 г. с изменениями от 13 июля 2001 г. в ст. 54 установлено, что в городе Москве местное само- управление осуществляется в границах районов (включая район г. Зеленограда) – внутригородских муниципальных образований. Уставом Московской области от 11 декабря 1996 г. 3 предусмот- рено, что местное самоуправление в муниципальном образовании осуществляется местным сообществом как непосредственно, так и через органы и должностных лиц местного самоуправления. На основе и в развитие конституций и уставов субъектов РФ приняты законы об организации местного самоуправления (на- пример, закон г. Москвы «Об организации местного самоуправ- ления в г. Москве» от 6 ноября 2002 г.), о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления (например, Избира- тельный кодекс г. Москвы от 11 июня 2003 г. 4 ), о местном рефе- рендуме (например, закон г. Москвы «О местном референдуме в г. Москве» от 25 июня 1997 г. 5 , о территориальном общественном самоуправлении (например, закон Московской области «Об ос- новах территориального общественного самоуправления в Мос- 1 СЗ РФ. 2005. № 24. Ст. 2370. 2 СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4948. 3 Вестник Московской областной Думы. 1997. № 1. 4 Вестник мэра и Правительства Москвы. 2003. № .41. 5 Вестник мэрии Москвы. 1997. № 25; 2003. № 4. 16 ковской области» от 25 декабря 1998 г. с изменениями от 23 сен- тября 2003 г.) 1 и другие. На уровне муниципальных образований источниками муни- ципального права являются нормативные муниципальные право- вые акты. В их числе: – уставы муниципальных образований; – решения, принятые на местных референдумах и сходах гра- ждан; – нормативно-правовые акты представительных органов му- ниципальных образований; – нормативно-правовые акты глав муниципальных образова- ний, глав местных администраций, иных органов и должно- стных лиц местного самоуправления. Глава 5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации Муниципального право не относится к числу основных от- раслей права РФ. Его место в правовой системе определяется тем, что муниципальное право возникло на основе других отраслей права в связи с признанием и развитием местного самоуправле- ния, его организационно-юридическим обособлением от органов государственной власти, а также принятием законодательства о местном самоуправлении. Поэтому муниципальное право являет- ся комплексной отраслью права РФ. Комплексный характер муниципального права обусловлен, с одной стороны, значительным количеством самостоятельных му- ниципально-правовых норм, содержащихся в федеральном зако- нодательстве и законодательстве субъектов РФ, специально по- священном правовому регулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления, а с другой – еще большим числом муниципально-правовых норм, являющихся вторичными, производными от норм, содержащихся в других от- раслях права. Такова двойственная природа муниципального права, кото- рая и обусловливает особенности его места и роли в правовой системе Российской Федерации. 1 Вестник Московской областной Думы. 1999. № 2. 17 Наиболее тесно муниципальное право взаимодействует с та- кими отраслями, как: – конституционное право. Данная отрасль определяет основ- ные начала и принципы организации местного самоуправле- ния, гарантии и формы осуществления местного самоуправ- ления, его место в системе народовластия; – административное право. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью (возмож- ностью вступать в административные правоотношения, при- обретать права и нести соответствующие обязанности). На- пример, нормами административного права регулируется статус должностных лиц местного самоуправления и порядок прохождения муниципальной службы; – гражданское право. Нормы этой отрасли являются основны- ми при совершении сделок органами местного самоуправле- ния, распоряжении муниципальной собственностью, т.е. в тех случаях, когда органы и должностные лица местного само- управления вступают в гражданско-правовые отношения от имени муниципального образования; – финансовое, налоговое право. На нормы этих отраслей орга- ны местного самоуправления опираются при установлении и взимании местных налогов и сборов, формировании, утвер- ждении и исполнении местного бюджета; – земельное, экологическое право. Взаимодействие с этими от- раслями проявляется при использовании муниципальных зе- мель, осуществлении контроля за состоянием окружающей среды и т.д. Глава 6. Муниципальное право как наука Под наукой муниципального права понимается система науч- ных взглядов, идей и концепций о сущности и закономерностях местного самоуправления как самостоятельной формы народовла- стия. Ее задачей является раскрытие особенностей организации ме- стного самоуправления, способов, форм и методов деятельности его органов по решению вопросов местного самоуправления, реа- лизации отдельных государственных полномочий. 18 Местное самоуправление является единственным объектом изучения науки муниципального права, что определяет ее целост- ный характер. Только наука муниципального права исследует ме- стное самоуправление и его органы в целом, рассматривает органи- зацию, способы, формы и методы их деятельности. В предмет науки включается изучение муниципального права как отрасли права, ее норм, отношений и институтов; истории его развития, а также практики осуществления местного самоуправле- ния и его правового регулирования. Большое внимание наука муниципального права уделяет за- рубежному опыту местного самоуправления и системам его право- вого регулирования. Источниками науки муниципального права являются труды отечественных и зарубежных ученых, законы и другие норматив- ные правовые акты, практика реализации муниципально-правовых норм в деятельности органов местного самоуправления. Важным источником науки является опыт становления и развития земского и городского самоуправления, накопленный в дореволюционной России, а также наука советского строительства, основным содер- жанием которой было изучение организации и деятельности мест- ных советских органов государственной власти. К числу источников относятся современные научные труды и публикации по вопросам местного самоуправления, в которых разрабатываются актуальные проблемы организации местного самоуправления в нашей стране, обобщается и анализируется практика деятельности муниципальных образований. Наука муниципального права изучает нормы и регулируе- мые ими общественные отношения, используя различные методы научного исследования: исторический, системный, сравнитель- ный, статистический, социологический и др. Исторический метод исследования местного самоуправле- ния способствует научному осмыслению понятия «местное само- управление», лучшему пониманию его сущности и содержания. Использование зарубежного опыта, опыта земского и городского самоуправления в дореволюционной России, а также советской организации власти на местах является обязательным условием формирования современной системы местного самоуправления в Российской Федерации. 19 Метод системного анализа позволяет рассматривать мест- ное самоуправление как целостную систему организации власти населения в городах, сельских поселениях и на других террито- риях, взаимодействующую с другими элементами политической системы российского общества, – с государством, общественны- ми объединениями и др. В науке муниципального права широко используется и ме- тод сравнительно-правового анализа. Большое значение для раз- вития муниципального права в Российской Федерации имеет изучение и использование опыта местного самоуправления в наиболее развитых, демократических государствах. Его осмысле- ние и творческое применение необходимы для решения совре- менных проблем местного самоуправления в Российской Феде- рации. Задачи науки муниципального права состоят в разработке проблем повышения эффективности деятельности местного само- управления и его органов по решению вопросов местного значе- ния. Наука муниципального права призвана тщательно собирать, изучать, обобщать и распространять практику применения пере- довых, наиболее эффективных форм и методов работы органов местного самоуправления. Она должна также прогнозировать раз- витие организации и деятельности местного самоуправления по мере дальнейшего развития демократических процессов в нашем обществе. Глава 7. Теории местного самоуправления Местное самоуправление как самостоятельное явление об- щественной жизни и институт гражданского общества зароди- лось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общин- ного самоуправления еще до государственно-организованного общества. С конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное само- управление становится постоянным объектом теоретического на- учного осмысления и активно используется при проведении по- литических, административных и правовых реформ. В современной научной литературе выделяется пять основ- ных теорий местного самоуправления. 20 Теория свободной общины. Впервые эта теория возникла в середине XIX в. во Франции и Бельгии. Ее создатели – Турэ, Ток- виль, Гербер, Арене и др. Основные положения данной теории сводятся к следующему: – община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем госу- дарство не создает общину, а лишь признает ее. Обосновывая свободу и независимость общины, создатели теории исполь- зовали историю борьбы за независимость против феодально- го государства средневековых вольных городов; – право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, ибо община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного са- моуправления; – избираемость органов местного самоуправления членами общины; – разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством; – местное самоуправление – это управление собственными де- лами общин, отличными по своей природе от дел государст- венных; – органы местного самоуправления – органы общин, а не госу- дарства; – государственные органы не вправе вмешиваться в собствен- ную компетенцию общин. Суть теории в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее ес- тественного права, исходила из признания общины как естест- венно сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законода- тельстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями призна- валась особая, «общинная» власть. Теория общественного самоуправления, пришедшая на сме- ну теории свободной общины, также исходила из противопостав- ления государства и общества, из признания свободы осуществ- 21 ления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвига- ла в качестве признаков самоуправления негосударственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного само- управления, усматривала сущность самоуправления в предостав- лении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государ- ства. При этом на первый план выдвигались не естественные пра- ва общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправле- ния. Эта теория исходит из следующих исходных положений противопоставления государства и общины: – общественные и политические интересы не совпадают, по- этому за государством и обществом следует признать право ведать только собственными делами; – государство и самоуправление рассматривались как два непересекающихся круга, имеющих принципиально раз- ное содержание: общенациональные интересы, с одной стороны, и местные – с другой. В противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов мест- ного самоуправления. Местное самоуправление рассмат- ривалось прежде всего как выражение свободы в общест- ве, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соот- ветствии со своими собственными приоритетами; – суть теории – в отстаивании права местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства; – одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат обществен- ной свободы, а потому нравственно необходимо. Дру- гие – Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков – не толь- ко признали самоуправляющиеся общины в качестве са- мостоятельного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер комму- нальной деятельности. Общественная теория самоуправления получила распро- странение в 60-х г. XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений 22 самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общест- венными делами, из независимости местного самоуправления от государства. Теория государственного самоуправления разработана не- мецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассмат- ривается как одна из форм организации местного государствен- ного управления. Все полномочия местного самоуправления да- ны государством. Однако местное самоуправление осуществля- ется не правительственными лицами, а самими местными жите- лями, которые заинтересованы в результатах местного управле- ния. В теории подчеркивался именно государственный характер местного самоуправления. Согласно данной теории: – местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах и является частью общей государственной системы. Как отмечал В.П. Безобразов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим ор- ганизмом всего государственного управления, в состав кото- рого оно входит как часть единого целого»; – местные органы наделяются полномочиями, делегирован- ными государством; – категорическое противопоставление государства и местного самоуправления лишено смысла; – местное самоуправление – часть государства, одна из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера есть дело государствен- ное. «Государственная теория самоуправления, – пишет Н.М. Коркунов, – видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на мест- ное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привле- каются на службу государственными интересами и целями». 23 В рамках этой теории принято выделять два основных на- правления – политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном. Сторонники политического направления связывали само- стоятельность органов самоуправления с порядком их формиро- вания. Гнейст полагал, что местное управление должно осущест- вляться почетными людьми из местного населения на безвоз- мездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц местного самоуправления, ко- торые осуществляют свои функции местного управления бес- платно. Сторонники юридического направления видели самостоя- тельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный кол- лектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством. Государственная теория самоуправления получила свое рас- пространение в России в 70-х г. XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что само- управление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей и что предмет ведения местного само- управления входит в задачи государственного управления, по- этому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления. Идея самоуправления была сформулирована также К. Мар- ксом, объяснявшим социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Он сделал вывод о том, что в обществе, которое основано на началах коллективизма и пред- ставляет собой «ассоциацию производителей», утвердится «управление народа посредством самого народа». Влияние на местное самоуправление оказывали и другие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую популярность в свое время. Это, например, идея муниципального социализма (Англия, середина XIX в.), направленная на обеспечение возмож- но более полной демократизации местной жизни (требования на- 24 деления городской и сельской общин правами более широкой ав- тономии, увеличения представительства населения в органах ме- стного самоуправления). Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности – само- стоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муни- ципальные органы, осуществляя управленческие функции, выхо- дят за пределы местных вопросов и должны действовать как ин- струмент государственного управления. Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населе- нию, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей. Названные теории, в особенности общественная и государ- ственная теории самоуправления, используются и в современный период при разработке различных концепций становления и раз- вития местного самоуправления в Российской Федерации. |