Учебное пособие Москва 2007
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
Глава муниципального образования В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ- 156 ления в Российской Федерации» глава муниципального образова- ния является высшим должностным лицом муниципального обра- зования и наделяется уставом муниципального образования в со- ответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления гла- вы муниципального образования является обязательным. Ранее в соответствии со ст. 14, 16 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должность главы му- ниципального образования могла быть предусмотрена Уставом муниципального образования. В ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. преду- смотрена возможность использования в уставах муниципальных образований следующих способов избрания главы муниципаль- ного образования: 1) избрание на муниципальных выборах; 2) избрание представительным органом муниципального образования из своего состава. Действовавшее ранее федеральное законодательство преду- сматривало аналогичные способы избрания главы муниципаль- ного образования 1 Глава муниципального образования: – в случае избрания на муниципальных выборах либо вхо- дит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; – в случае избрания представительным органом муници- пального образования является председателем представи- тельного органа муниципального образования; – в случае формирования представительного органа муни- ципального района на косвенных выборах является пред- седателем представительного органа муниципального рай- она. 1 Законы субъектов РФ, регулирующие выборы главы муниципального образо- вания, как правило, устанавливают избрание главы муниципального образования ис- ключительно поселением на муниципальных выборах. 157 При этом глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муници- пального образования и главой местной администрации. Указанные ограничения не распространяются на органы ме- стного самоуправления поселений с численностью населения ме- нее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой ме- стной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юри- дического лица. В соответствии со ст. 36 вышеназванного Федерального за- кона глава муниципального образования: 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных обра- зований, органами государственной власти, гражданами и орга- низациями, без доверенности действует от имени муниципально- го образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном ус- тавом муниципального образования, нормативные правовые ак- ты, принятые представительным органом муниципального обра- зования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания пред- ставительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования подконтролен и подот- четен населению и представительному органу муниципального образования. Полномочия главы муниципального образования прекра- щаются досрочно в случае: 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) отрешения от должности в порядке процедуры привлече- нии к ответственности перед государством; 4) признания судом недееспособным или ограниченно дее- способным; 5) признания судом безвестно отсутствующим или объявле- ния умершим; 158 6) вступления в отношении его в законную силу обвини- тельного приговора суда; 7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 8) прекращения гражданства Российской Федерации, пре- кращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответст- вии с которым иностранный гражданин имеет право быть из- бранным в органы местного самоуправления; 9) отзыва избирателями; 10) установленной в судебном порядке стойкой неспособно- сти по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы му- ниципального образования; 11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа. Местная администрация Исполнительно-распорядительным органом муниципально- го образования является местная администрация, которая наделя- ется уставом муниципального образования полномочиями по ре- шению вопросов местного значения и полномочиями для осуще- ствления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и за- конами субъектов Российской Федерации. В соответствии с Фе- деральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие местной администрации обязательно (ст. 34). На основании ст. 37 названного Федерального закона мест- ной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципаль- ного образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по резуль- татам конкурса на замещение указанной должности на срок пол- номочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации посе- ления утверждаются: 159 – представительным органом муниципального образования в части, касающейся осуществления полномочий по решению во- просов местного значения; – законом субъекта РФ в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В случае, если лицо назначается на должность главы мест- ной администрации по контракту, уставом муниципального обра- зования и законом субъекта РФ могут быть установлены допол- нительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещение должности гла- вы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципаль- ном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются пред- ставительным органом поселения. При формировании конкурс- ной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 – законодательным (представи- тельным) органом государственной власти субъекта РФ по пред- ставлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководи- теля высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Лицо назначается на должность главы местной администра- ции представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по ре- зультатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педа- гогической, научной и другой творческой деятельности. 160 Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается предста- вительным органом муниципального образования по представле- нию главы местной администрации. Под структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные и территориальные органы, которые могут носить различные на- именования – отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются поря- док назначения и полномочия руководителей таких подразделе- ний. Наиболее развитая структура администрации имеется в крупных муниципальных образованиях, где существует необхо- димая финансовая база для решения вопросов местного значения. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдель- ными отраслями муниципального хозяйства, например здраво- охранением, образованием и т.д. Под функциональными подраз- делениями подразумевают подразделения, отвечающие за опре- деленные направления муниципальной деятельности, например за управление финансовыми средствами, муниципальной собст- венностью, решение экологических проблем. В то же время деле- ние подразделений на отраслевые и функциональные достаточно условно, в отдельных сферах управления также осуществляются такие функции, как планирование, учет ресурсов и т.п. Террито- риальные органы создаются для более эффективного решения вопросов местного значения в городах, имеющих районное деле- ние, или в поселениях, входящих в состав муниципального обра- зования, и могут, в свою очередь, иметь отраслевые и функцио- нальные отделы. Для организационного, правового и материально- технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура опре- деляется либо представительным органом по представлению гла- вы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муни- ципального образования. Полномочия главы местной администрации, осуществляе- мые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае: 161 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) расторжения контракта по соглашению сторон или в су- дебном порядке; 4) отрешения от должности в порядке процедуры привлече- ния к ответственности перед государством; 5) признания судом недееспособным или ограниченно дее- способным; 6) признания судом безвестно отсутствующим или объявле- ния умершим; 7) вступления в отношения его в законную силу обвини- тельного приговора суда; 8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 9) прекращения гражданства Российской Федерации, пре- кращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответст- вии с которым иностранный гражданин имеет право быть из- бранным в органы местного самоуправления. Контракт с главой местной администрации может быть рас- торгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на осно- вании заявления: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов мест- ного значения; 2) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъ- екта РФ) – в связи с нарушением условий контракта в части, ка- сающейся осуществления отдельных государственных полномо- чий, переданных органам местного самоуправления федеральны- ми законами и законами субъектов РФ; 3) главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ. Сторонами контракта о выполнении полномочий главы ме- стной администрации выступают лицо, занимающее эту долж- ность, и представительный орган муниципального образования. 162 Одной из особенностей такого контракта является то, что опреде- ленные его условия, касающиеся выполнения отдельных госу- дарственных полномочий, передаваемых органам местного само- управления, утверждаются законом субъекта РФ и органы госу- дарственной власти субъекта РФ выступают в качестве третьей стороны. Если контракт расторгается по соглашению сторон, его расторжение в качестве одной из сторон, по-видимому, должен подтвердить глава муниципального образования, ранее заклю- чивший этот контракт. В случае нарушения условий контракта, имевшего место, по мнению одной из сторон, последняя вправе обратиться в суд для расторжения контракта. В ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации» впервые предусмотрено, что в структуру орга- нов местного самоуправления могут входить и контрольный ор- ган муниципального образования, иные органы местного само- управления, предусмотренные уставом муниципального образо- вания и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 38 названного Федерального закона контрольный орган муниципального образования (контрольно- счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением уста- новленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местно- го бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряже- ния имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Наименование контрольного органа определяется на мест- ном уровне. Хотя наличие таких органов не является обязатель- ным, целесообразность их создания, особенно в крупных муни- ципальных образованьях, не вызывает сомнений. Поэтому в на- стоящее время такие органы во многих муниципальных образо- ваниях уже созданы. Контрольный орган муниципального образования формиру- ется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Органы местного самоуправления и должностные лица ме- стного самоуправления обязаны представлять в контрольный ор- 163 ган муниципального образования по его требованию необходи- мую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контроль- ный органом муниципального образования, подлежат опублико- ванию (обнародованию). Порядок и сроки опубликования (обнародования) результа- тов проверок контрольного органа должны определяться на ме- стном уровне представительным органом муниципального обра- зования. Очевидно, что такой срок не может быть менее одного года. Обязанность представлять в контрольный орган муници- пального образования по его требованию необходимую инфор- мацию и документы по вопросам, относящимся к компетенции данного органа, должна быть возложена не только на органы ме- стного самоуправления и их должностных лиц, но и на организа- ции, учреждения, предприятия независимо от форм собственно- сти. Кроме того, такая обязанность должна быть подкреплена ме- рами ответственности за ее неисполнение, поэтому целесообраз- но принятие на федеральном или региональном уровнях норма- тивных правовых актов, устанавливающих такую ответствен- ность. Субъекты Российской Федерации вправе установить ад- министративную ответственность за отказ или непредставление в установленные сроки информации или документов по запросу контрольных органов муниципальных образований. Уставом муниципального образования может быть преду- смотрено создание избирательной комиссии муниципального об- разования. Статья 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что избирательная ко- миссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, го- лосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного само- управления, голосования по вопросам изменения границ муници- пального образования, преобразования муниципального образо- вания. Статус избирательных комиссий муниципальных образова- ний, их полномочия устанавливаются Федеральным законом «Об 164 основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законом субъек- та РФ. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправле- ния нового созыва. Полномочия выборного должностного лица местного само- управления начинаются со дня его вступления в должность и пре- кращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Срок полномочий депутата, члена выборного органа мест- ного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального обра- зования и не может быть менее двух и более пяти лет. Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного ли- ца местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения. Депутату, члену выборного органа местного самоуправле- ния, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Речь идет об установлении для депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления определенных га- рантий – правовых, организационных, социальных и других – с целью обеспечить реальную независимость данных лиц. В своей деятельности депутаты и выборные должностные лица должны руководствоваться в первую очередь интересами населения му- ниципального образования. Их независимость определяет и само- стоятельность органов местного самоуправления в целом. Депутаты представительного органа муниципального обра- зования осуществляют свои полномочия, как правило, на непо- стоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность пред- 165 ставительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек – один депутат. Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и дру- гой творческой деятельности. Формами депутатской деятельности депутата представи- тельного органа местного самоуправления являются: участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления; участие в работе комитетов, комиссий, рабочих групп, создавае- мых представительным органом местного самоуправления; уча- стие в выполнении поручений представительного органа местно- го самоуправления; обращение с депутатским запросом; работа с избирателями. Депутатская деятельность может осуществляться также в иных формах, предусмотренных действующим законода- тельством, уставом муниципального образования и регламентом представительного органа местного самоуправления 1 В целях эффективного осуществления своих полномочий депутат имеет право: – участвовать при рассмотрении в органах местного само- управления, на предприятиях, в учреждениях и организа- циях, находящихся на территории муниципального обра- зования, любых вопросов, затрагивающих интересы изби- рателей; – осуществлять по поручению представительного органа местного самоуправления контроль за исполнением реше- ний, принятых представительным органом местного само- управления; 1 На федеральном уровне отсутствует специальный закон, регулирующий осо- бенности их правового статуса. Проект Федерального закона «Об основах статуса вы- борного лица местного самоуправления в Российской Федерации» был отклонен Пре- зидентом РФ еще в 2000 г. и с тех пор находится в согласительной комиссии, создан- ной совместно Советом Федерации и Государственной Думой ФС РФ. В 73 субъектах РФ есть законы о статусе выборных должностных лиц местного самоуправления, хотя, как правило, это законы о статусе депутатов представительных органов местного само- управления. 166 – проверять по поручению представительного органа мест- ного самоуправления, а также по собственной инициативе с привлечением соответствующих должностных лиц мест- ного самоуправления, общественных объединений сведе- ния о нарушении прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций; – осуществлять контроль за рассмотрением направленных им предложений, заявлений и жалоб в органы местного самоуправления предприятий, учреждений и организаций, принимать личное участие в их рассмотрении; – проводить собрания избирателей округа, встречи с трудо- выми коллективами и местными общественными органи- зациями; – участвовать в работе различных объединений избирателей, органов общественного территориального управления, трудовых коллективов, граждан по месту жительства и во- еннослужащих по воинским частям. Депутат, группа депутатов представительного органа мест- ного самоуправления имеют право на внесение депутатского за- проса в любой орган власти или организацию, к их должностным лицам по вопросам, входящим в их компетенцию. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами за- конодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной служ- бы и муниципальные должности муниципальной службы. Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местно- го самоуправления, выборных должностных лиц местного само- управления при привлечении их к уголовной или административ- ной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, со- вершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и ад- министративно-процессуальных действий, а также при проведе- нии оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных 167 должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. Особенности производства по уголовным делам в отноше- нии депутатов, членов выборных органов местного самоуправле- ния, выборных должностных лиц органов местного самоуправле- ния установлены гл. 52 Уголовно-процессуального кодекса Рос- сийской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с изм. и доп. от 28 декабря 2004 г.) (далее – УПК РФ). Так, в частности, реше- ние о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должно- стного лица органа местного самоуправления либо о привлече- нии его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было воз- буждено в отношении других лиц или по факту совершения дея- ния, содержащего признаки преступления, принимается прокуро- ром субъекта РФ (ст. 448 УПК РФ). Действующее законодательство не содержит каких-либо особенностей привлечения депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности. В то же время такие особенности имеются в отношении кандида- тов в депутаты представительных органов местного самоуправ- ления, кандидатов на должности выборных должностных лиц ме- стного самоуправления. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Рос- сийской Федерации избирать и быть избранными в органы мест- ного самоуправления» (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.) устанав- ливает, что зарегистрированный кандидат не может быть на тер- ритории муниципального образования привлечен к уголовной от- ветственности, задержан, арестован или подвергнут мерам адми- нистративного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ (ст. 24). Одной из наиболее важных гарантий является неприкосно- венность. Депутат, член выборного органа местного самоуправ- ления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной от- 168 ветственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, вы- борного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбле- ния, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена Федеральным законом. В соответствии со ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации» полномочия депутата, члена вы- борного органа местного самоуправления, выборного должност- ного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае: 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) признания судом недееспособным или ограниченно дее- способным; 4) признания судом безвестно отсутствующим или объявле- ния умершим; 5) вступления в отношении его в законную силу обвини- тельного приговора суда; 6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 7) прекращения гражданства Российской Федерации, пре- кращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответст- вии с которым иностранный гражданин имеет право быть из- бранным в органы местного самоуправления; 8) отзыва избирателями; 9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления; 10) иных случаях, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации». |