Учебное пособие Москва 2007
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
Территориальное общественное самоуправление Территориальное общественное самоуправление является одной из форм народовластия, посредством которого осуществ- ляется местное самоуправление. В соответствии со ст. 27 Феде- рального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации», под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части тер- ритории поселения для самостоятельного и под свою ответствен- ность осуществления собственных инициатив по вопросам мест- ного значения. Организация и деятельность территориального обществен- ного самоуправления регулируется такими нормативно- правовыми актами, как Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации», Конституции (Уставы) и законы субъектов РФ, муниципально-правовые акты местного самоуправления. В ряде субъектов РФ вопросы организации территориально- го общественного самоуправления решаются специальными за- конами, а также законами о местном самоуправлении. Так, в ст. 1 Закона города Москвы 1 определено, что терри- ториальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно или через террито- риальную общину и создаваемые ею органы. Территориальное общественное самоуправление является формой участия населе- ния в местном самоуправлении на данной территории. Аналогич- ные подходы закрепляются и в других субъектах РФ. Таким об- разом, территориальное общественное самоуправление рассмат- ривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма участия населения в местном самоуправлении. 1 Закон города Москвы от 10 июля 1996 г. № 26-77 «О территориальном общест- венном самоуправлении в городе Москве» // Ведомости Московской Думы. 1996. № 7. 130 Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установле- но, что границы территории, на которой осуществляется террито- риальное общественное самоуправление, устанавливаются пред- ставительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общест- венное самоуправление может осуществляться в пределах сле- дующих территорий проживания граждан: подъезд многоквар- тирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жи- лых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Территории устанавливаются представительным органом с учетом предложений граждан в интересах управляемости терри- торий исходя из исторических, культурных, социально- экономических и иных признаков целостности территорий. В за- коне закрепляется, что органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Терри- ториальное общественное самоуправление считается учрежден- ным с момента регистрации устава территориального обществен- ного самоуправления уполномоченным органом местного само- управления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления опре- деляется уставом муниципального образования и (или) норма- тивными правовыми актами представительного органа муници- пального образования. В Законе установлено, что «территориаль- ное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государствен- ной регистрации в организационно-правовой форме некоммерче- ской организации». В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся требования, предъявляемые к содержанию устава территориаль- ного общественного самоуправления. Дополнительные требова- ния к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут. В соответствии с Законом в уставе территориального общественно- го самоуправления устанавливаются: 131 1) территория, на которой оно осуществляется; 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельно- сти территориального общественного самоуправления; 3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального об- щественного самоуправления; 4) порядок принятия решений; 5) порядок приобретения имущества, а также порядок поль- зования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления. Другими элементами системы территориального общест- венного самоуправления являются собрания и конференции. На основании ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается пра- вомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигшие 16-летнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осу- ществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, дос- тигших 16-летнего возраста. К исключительным правомочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное само- управление, относятся: 1) установление структуры органов территориального обще- ственного самоуправления; 2) принятие устава территориального общественного само- управления, внесение в него изменений и дополнений; 3) избрание органов территориального общественного само- управления; 4) определение основных направлений деятельности терри- ториального общественного самоуправления; 132 5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; 6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности ор- ганов территориального общественного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года впервые обо- значены функции органов территориального общественного са- моуправления. Органы территориального общественного само- управления: 1) представляют интересы населения, проживающего на со- ответствующей территории; 2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собра- ниях и конференциях граждан; 3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по со- держанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на со- ответствующей территории, как за счет средств указанных граж- дан, так и на основании договора между органами территориаль- ного общественного самоуправления и органами местного само- управления с использованием средств местного бюджета; 4) вправе вносить в органы местного самоуправления проек- ты муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие ука- занных актов. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уста- вом муниципального образования и (или) нормативными право- выми актами представительного органа муниципального образо- вания. Публичные слушания Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации» закрепляет такую форму прямого волеизъявления насе- ления, используемую на местном уровне, как публичные слуша- ния. Эта форма не является абсолютно новой, так как публичные 133 слушания ранее уже проводились на уровне муниципальных об- разований в соответствии с их уставами. Однако на федеральном уровне проведения публичных слушаний на уровне местного са- моуправления закрепляется впервые. В соответствии со ст. 28 упомянутого Закона для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жите- лей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образова- ния могут проводиться публичные слушания. Публичные слуша- ния проводятся по инициативе населения, представительного ор- гана муниципального образования или главы муниципального образования. Депутатские публичные слушания организуются в целях: – доведения до населения муниципального образования пол- ной и точной информации о рассматриваемых проектах Совета депутатов; – оценки отношения населения муниципального образова- ния к рассматриваемым проектам решений Совета депута- тов; – инициирования правотворческой инициативы; – для выявления предложений и рекомендаций со стороны населения по важнейшим действиям органов местного са- моуправления, затрагивающих интересы всего населения муниципального образования; – перед рассмотрением вопросов об установлении любых местных налогов, штрафов, утверждением расценок на ус- луги, тарифы и нормативы потребления соответствующих услуг; – в иных случаях, не противоречащих существующему за- конодательству. Публичные слушания, проводимые по инициативе населе- ния или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального обра- зования, а по инициативе главы муниципального образования – главой муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься: 134 1) проект устава муниципального образования, а также про- ект муниципального правового акта о внесении изменений и до- полнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нор- мативными правовыми актами представительного органа муни- ципального образования и должен предусматривать заблаговре- менное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговре- менное ознакомление с проектом муниципального правового ак- та, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слуша- ниях жителей муниципального образования, опубликование (об- народование) результатов публичных слушаний. Демократический характер публичных слушаний обеспечи- вается максимально широким учетом в их ходе мнения жителей муниципального образования. В связи с этим Закон определяет ряд мер, направленных на привлечение жителей к участию в пуб- личных слушаниях и доведению до них результатов публичных слушаний, которые должны быть закреплены в уставах муници- пальных образований. Собрание граждан Собрание граждан представляет собой форму непосредст- венного народовластия, реализуемого на уровне местного само- управления. Как форма местного самоуправления оно проводится в це- лях обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления тер- риториального общественного управления. Согласно ст. 29 Федерального закона от 6 октября 2003 г. для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления тер- 135 риториального общественного самоуправления на части террито- рии муниципального образования могут проводиться собрания граждан. Инициаторами проведения собрания граждан выступают: – население муниципального образования – соответственно, собрание граждан назначается представительным органом местного самоуправления в порядке, установленном уста- вом муниципального образования; – представительный орган муниципального образования – собрание назначается представительным органом муници- пального образования; – глава муниципального образования – назначается главой муниципального образования; – в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления, порядок назначения и проведения определяется уставом территориального обще- ственного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по инициативе представи- тельного органа муниципального образования или главы муни- ципального образования, назначается соответственно представи- тельным органом муниципального образования или главой муни- ципального образования. Собрание граждан, проводимое по ини- циативе населения, назначается представительным органом мест- ного самоуправления в порядке, установленном уставом муници- пального образования Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправле- ния определяется уставом территориального общественного са- моуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного само- управления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного са- моуправления и должностными лицами местного самоуправле- ния. Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправле- ния, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компе- 136 тенции уставом территориального общественного самоуправле- ния. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обяза- тельному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопро- сов, с направлением письменного ответа. Порядок назначения и проведения собрания граждан, а так- же полномочия собрания граждан определяются настоящим Фе- деральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного орга- на муниципального образования, уставом территориального об- щественного самоуправления. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубли- кованию (обнародованию). Порядок опубликования итогов собраний граждан регла- ментируется законами субъектов РФ, нормативно-правовыми ак- тами органов местного самоуправления. Конференция граждан (собрание делегатов) Конференция граждан – это также форма непосредственного участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросов местного значения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного са- моуправления в Российской Федерации» в ст. 30 устанавливает, что в случаях, предусмотренных уставом муниципального обра- зования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан. Порядок созыва и проведения конференций, избрания деле- гатов, принятия и изменения решений по вопросам, входящим в непосредственную компетенцию местных органов власти, регу- лируется вышеназванным Федеральным законом, законами субъ- ектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального 137 образования, уставом территориального общественного само- управления. В ряде субъектов РФ приняты законы, регулирующие осно- вания и условия проведения конференций граждан. Инициаторами проведения конференций могут выступать граждане, глава администрации, депутаты представительного ор- гана местного самоуправления. Предусмотрено создание инициа- тивной группы. Установлена норма представительства. Так, согласно Закону г. Москвы от 4 июня 1997 г. «О собра- ниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве» по решению инициатора проведения конференции вы- движение и выборы делегатов могут проходить в форме сбора подписей жителей под петиционными листами, составленными по форме. По инициативе жителей, от которых выдвигается деле- гат на конференцию, и согласованно установленной нормой представительства в петиционный лист вносится предлагаемая кандидатура. Жители, поддерживающие эту кандидатуру, распи- сываются в петиционном листе. Если возникает альтернативная кандидатура, то заполняется другой петиционный лист. Выборы считаются состоявшимися, если в голосовании приняли участие жители большинства квартир подъезда, дома или группы домов, или более половины жителей территории, на которой проводится конференция, и большинство из них под- держало выдвинутую кандидатуру. Если выдвинуто несколько кандидатов в делегаты, то избранным считается кандидат, на- бравший наибольшее число голосов от числа принявших участие в голосовании. Конференция является правомочной, если в ней приняло участие более половины избранных делегатов. Конфе- ренция проводится в соответствии с регламентом работы, утвер- ждаемым ее делегатами. Решение конференции принимается большинством голосов от списочного состава делегатов. Конференция может принять по рассматриваемому вопросу (вопросам) решение, обращение к органам власти или жителям, заключение на решение (проект решения) органа власти. Предъявляются требования к решению, принятому на кон- ференции. Оно не может нарушать имущественных и иных прав граждан, объединений собственников жилья и других организа- ций. 138 Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Решение конференции доводится до соответствующих орга- нов власти и должностных лиц, которые обязаны в месячный срок рассмотреть его и направить председателю конференции или другому лицу, уполномоченному конференцией (собранием делегатов), мотивированный ответ по существу решения в пись- менной форме. Орган власти вправе принять правовой или распорядитель- ный акт на основании решения конференции, о чем незамедли- тельно сообщается председателю конференции или другому ли- цу, уполномоченному конференцией. Опрос граждан Опрос – самостоятельный институт непосредственной де- мократии. В ст. 31 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» впервые введен термин «опрос». В Законе предусмотрено, что опрос граждан проводится на всей террито- рии муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии реше- ний органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Опрос жителей муниципального образования проводится с целью выявления мнения жителей соответствующих территорий и его учета при принятии решений по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения этой территории. Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Опрос граж- дан проводится по инициативе: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов РФ – для уче- та мнения граждан при принятии решений об изменении целево- 139 го назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Порядок назначения и проведения опроса граждан опреде- ляется уставом муниципального образования и (или) норматив- ными правовыми актами представительного органа муниципаль- ного образования. Решение о назначении опроса граждан принимается пред- ставительным органом муниципального образования. В норма- тивном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются: 1) дата и сроки проведения опроса; 2) формулировка одного или нескольких вопросов, предла- гаемых при проведении опроса; 3) методика проведения опроса; 4) форма опросного листа; 5) минимальная численность жителей муниципального об- разования, участвующих в опросе. Жители муниципального образования должны быть проин- формированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Финансирование мероприятий, свя- занных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществ- ляется за счет средств: 1) местного бюджета – при проведении опроса по инициати- ве органов местного самоуправления; 2) бюджета субъекта РФ – при проведении опроса по ини- циативе органов государственной власти субъекта РФ. Обращения граждан в органы местного самоуправления В соответствии с конституционным правом граждане Рос- сии имеют право обращаться лично, а также направлять индиви- дуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (см. ст. 33 Конституции РФ). Федеральный закон «Об общих принципах организации ме- стного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам мест- ного самоуправления (ст. 32). 140 Органы местного самоуправления должны создавать граж- данам необходимые условия для осуществления провозглашен- ных и гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу письменных обращений граждан в течение 30 дней со дня их регистрации Федеральными и региональными законами может быть предусмотрена административная ответст- венность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения. Право на обращение включает в себя два аспекта. Во- первых, обращения граждан представляют собой одну из форм участия граждан в управлении, в решении государственных и общественных дел, возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Во-вторых, это способ восстановления нару- шенного права. В настоящее время работа с обращениями урегу- лирована федеральным законом от 2 мая 2006 г., «О порядке рас- смотрения обращений граждан Российской Федерации» 1 , кото- рый использует термины: 1) обращение гражданина – направленные в государствен- ный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления; 2) предложение – рекомендация гражданина по совершенст- вованию законов и иных нормативных актов, деятельности госу- дарственных органов и органов местного самоуправления, разви- тию общественных отношений, улучшению социально- экономической и иных сфер деятельности государства и общества; 3) заявление – просьба гражданина о содействии в реализа- ции его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе госу- дарственных органов, органов местного самоуправления и долж- ностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; 1 СЗ РФ 2006 № 19 ст. 2060 141 4) жалоба – просьба гражданина о восстановлении или за- щите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Право на обращение имеют не только граждане России, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные ор- ганизации, например учреждения, предприятия и их должност- ные лица в целях защиты своих прав и интересов, прав и интере- сов своих членов. Граждане имеют право направлять коллектив- ные обращения в тех случаях, когда затрагиваются права и за- конные интересы группы людей. Право на обращение может быть реализовано как в пись- менной, так и в устной форме. Независимо от формы, поступив- шее обращение должно быть зарегистрировано, так как с этого момента начинает течь процессуальный срок, в течение которого обращение должно быть рассмотрено. Обращения рассматрива- ются теми органами и должностными лицами местного само- управления, к непосредственному ведению которых относятся затрагиваемые в них вопросы. Решение выносится на основе всех материалов и доказа- тельств в их совокупности и должно содержать логическое и пра- вовое обоснование. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в орга- ны местного самоуправления устанавливаются законами субъек- тов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. За нарушение должностным лицом местного само- управления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении Формы участия населения в осуществлении местного само- управления могут быть различными. В ст. 33 Федерального закона от 6 октября 2003 г. имеется в виду то, что на местном уровне могут существовать и не преду- смотренные данным Законом формы осуществления местного самоуправления. Существование такой нормы свидетельствует, 142 что российский законодатель поощряет эти формы. Вместе с тем они не должны вступать в противоречие с Конституцией РФ, фе- деральными законами, включая данный Федеральный закон, и за- конами субъектов РФ. В качестве таких форм могут выступать, например, митин- ги, шествия, демонстрации, пикеты, марши и др. Право граждан на участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пи- кетировании закреплено в ст. 31 Конституции РФ. Оно является одной из гарантий свободы мысли и слова, выражения мнений и убеждений, права на создание обществен- ных объединений и др. Реальное осуществление этого права рас- сматривается как залог народовластия, непосредственной демо- кратии, поскольку публичное выражение требований, мыслей, убеждений имеет цель воздействовать на органы государствен- ной власти или институты гражданского общества для решения определенных проблем. Право граждан на проведение публичных мероприятий при- надлежит только гражданам России. Оно регламентируется Фе- деральным законом от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании». Непосредственное осуществление населением местного са- моуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основывается на принципах законности и добро- вольности. Принцип законности непосредственного осуществления на- селением местного самоуправления и участия населения в осу- ществлении местного самоуправления означает, что все формы непосредственного волеизъявления населения на местном уровне должны проводиться в рамках, установленных законом. Принцип добровольности означает, что только сами жители муниципального образования вправе принимать решение об объ- еме их участия в осуществлении местного самоуправления. Ни- какое принуждение здесь недопустимо. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного само- управления обязаны содействовать населению в непосредствен- ном осуществлении населением местного самоуправления и уча- стии населения в осуществлении местного самоуправления. 143 Контрольные вопросы 1. Назовите формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении. 2. Что такое местный референдум, как он организуется и проводится? 3. Раскройте порядок организации и проведения муници- пальных (местных) выборов. 4. Что такое собрание и сход жителей муниципального об- разования? 5. В чем суть правотворческой инициативы? 6. Что такое обращение граждан в органы местного само- управления и какие их виды Вы знаете? 7. Что такое территориальное общественное самоуправление и какие его формы Вы знаете? 3.2. Выборные и иные органы местного самоуправления Местное самоуправление в Российской Федерации в соот- ветствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации осуще- ствляется гражданами не только путем форм прямого волеизъяв- ления, но и через выборные и другие органы местного само- управления. Согласно ст. 132 Конституции РФ: 1. Органы местного самоуправления самостоятельно управ- ляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. 2. Органы местного самоуправления могут наделяться зако- ном отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна го- сударству. Конституционное понятие органов местного самоуправле- ния раскрывает Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации»: «Органы местного самоуправления – выбор- 144 ные и другие органы, наделенные полномочиями на решение во- просов местного значения и не входящие в систему органов госу- дарственной власти». При этом наличие выборных органов, наряду с муниципаль- ной собственностью и местным бюджетом, является обязатель- ным для признания городского, сельского поселения и иной на- селенной территории муниципальным образованием. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. с аналогичным на- званием уточняет в ст. 2 данное понятие и устанавливает, что: «органы местного самоуправления – избираемые непосредствен- но населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». В ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации» заложены несколько иные, по сравнению с пре- дыдущими редакциями Закона, подходы к формированию систе- мы органов местного самоуправления. В названной статье установлено, что структуру органов ме- стного самоуправления составляют представительный орган му- ниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципаль- ного образования, иные органы местного самоуправления, преду- смотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа му- ниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного ор- гана муниципального образования). Исключения составляют, на- пример, небольшие поселения, в которых функции представи- тельного органа выполняет сход граждан. Порядок формирования, полномочий, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправ- ления, а также иные вопросы организации и деятельности ука- занных органов определяются уставом муниципального образо- вания. 145 В новой редакции Закона предусматривается, что наимено- вания представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального об- разования) устанавливаются законом субъекта Российской Феде- рации с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее это регулировалось уставами муниципальных образований. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. предусмотрено, что структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме или представительным ор- ганом муниципального образования и закрепляется в уставе му- ниципального образования. В муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек этот вопрос решается на сходе граждан. Такая необходимость возникает, например, в случае образования на межселенных территориях вновь образо- ванного муниципального образования или в случае преобразова- ния существующего муниципального образования. Назначение и обеспечение проведения местного референду- ма или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляется органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. С такой инициативой может выступить группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от об- щей численности избирателей муниципального образования в те- чение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования. При отсутствии вышеописанной инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура ор- ганов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном рефе- рендуме (сходе граждан), устанавливаются: 146 1) структура (перечень) и наименование органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» от 6 октября 2003 г. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального обра- зования об изменении структуры органов местного самоуправле- ния вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, при- нявшего указанное решение. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собст- венных доходов бюджетов соответствующих муниципальных об- разований. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в главе 4 преду- сматривает наделение органов местного самоуправления отдель- ными государственными полномочиями. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными и региональными законами. Наделение органов местного само- управления отдельными государственными полномочиями ины- ми нормативными правовыми актами не допускается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ве- дения Российской Федерации и ее субъектов законом субъекта РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам. При делегировании государственными органами своих пол- номочий органам местного самоуправления сами вопросы оста- ются в ведении государства. Государство сохраняет за собой пра- во не только определить порядок реализации этих полномочий, осуществлять контроль, но и в любой момент отозвать эти пол- номочия обратно. Вместе с тем государство при передаче полно- мочий утрачивает возможность воздействия на соответствующие сферы управления (за исключением случаев, связанных с нару- 147 шением законов). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» предусмотрел, что осуществляют отдельные государственные полномочия органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако допуска- ется также иное решение этого вопроса (ч. 3 ст. 19). В соответствии с Законом наделение отдельными государ- ственными полномочиями может осуществляться на неограни- ченный срок либо на срок действия этих полномочий. Законом установлен достаточно строгий порядок финансо- вого обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, – они осуществляются только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В случаях и порядке, предусмотренных уставом муници- пального образования, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. В Федеральном за- коне «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации» установлены достаточно разверну- тые требования к содержанию законов, на основе которых пере- даются отдельные государственные полномочия. Названный Закон предусматривает случаи, при которых от- дельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно: – если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муни- ципального образования и местная администрация отсут- ствуют и (или) не могут быть сформированы; – если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задол- женность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превы- шающая 30% собственных доходов бюджетов муници- пальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований 148 по исполнению своих бюджетных обязательств, превы- шающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финан- совом году (при условии выполнения бюджетных обяза- тельств федерального бюджета и бюджетов субъектов Рос- сийской Федерации в отношении бюджетов указанных му- ниципальных образований). Однако не все полномочия органов местного самоуправле- ния могут осуществляться органами государственной власти. Так, органы государственной власти не могут принимать устав муниципального образования и вносить в него изменения, уста- навливать структуру органов местного самоуправления, осущест- влять изменение границ и преобразование муниципального обра- зования. В случае возникновения задолженности муниципального образования, превышающей установленный законом предел, по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ или пред- ставительного органа муниципального образования, главы муни- ципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации может быть введена временная финансо- вая администрация на срок до одного года, которая должна при- нять необходимые меры по реструктуризации просроченной за- долженности муниципального образования и восстановить пла- тежеспособность муниципального образования. Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ в тече- ние одного года со дня вступления в полномочия представитель- ного органа муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации» определяет: «представительный орган местного само- управления как выборный орган местного самоуправления, обла- дающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципаль- ного образования». В названном Pаконе предусмотрен только один способ фор- мирования представительного органа местного самоуправления – 149 избрание непосредственно населением на муниципальных выбо- рах. В новой редакции Закона определение представительного органа отсутствует и дается лишь понятие депутата (ст. 2): «Де- путат – член представительного органа поселения, муниципаль- ного района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения». Это объясняется различными способами формирования представительных органов муниципальных образований, уста- новленных новым Федеральным законом. В соответствии со ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации» представительный орган город- ского, сельского поселения, городского округа, внутригородской территории города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. При формировании представительных органов муниципаль- ных районов могут быть использованы прямые или косвенные выборы. 1. Представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего рав- ного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представи- тельного органа муниципального района. 2. Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных по- селений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительст- ва, которая не зависит от численности населения поселения. Этот способ используется, если такое решение поддержано представи- тельными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в со- став муниципального района, в течение одного года со дня вы- 150 движения соответствующей инициативы. Инициатива о форми- ровании представительного органа муниципального района в вышеописанном порядке оформляется решением представитель- ного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма предста- вительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным по- рядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истече- ния срока полномочий представительного органа муниципально- го района, сформированного на основании выборов непосредст- венно населением. Численность представительного органа зависит от размеров муниципального образования, исторических, религиозных, на- циональных и иных традиций. На основании ст. 15 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В соответствии со ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: – 7 человек – при численности населения менее 1000 чело- век; – 10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек; – 15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; – 20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; – 25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; – 35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек. 151 Численность депутатов представительного органа муници- пального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов пред- ставительного органа внутригородской территории города феде- рального значения определяется уставом муниципального обра- зования и не может быть менее 10 человек. Срок полномочий депутата устанавливается уставом муни- ципального образования и не может быть менее двух и более пя- ти лет. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Депутаты представительного органа муниципального обра- зования осуществляют свои полномочия, как правило, на непо- стоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность пред- ставительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек – 1 депутат. Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе заниматься предпри- нимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за ис- ключением педагогической, научной и другой творческой дея- тельности. На основании ч. 2 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае из- брания не менее 2/3 от установленной численности депутатов. Представительный орган муниципального образования об- ладает правами юридического лица. Наименование представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ с учетом ис- торических и иных местных традиций. Поэтому конкретные на- именования представительного органа местного самоуправления могут быть различные: думы, муниципальные советы, советы, 152 собрания, собрания представителей, представительные органы, земские собрания и др. В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» в исключительном ведении представитель- ных органов местного самоуправления находилось: 1) принятие общеобязательных правил по предметам веде- ния муниципального образования, предусмотренных уставом му- ниципального образования; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполне- нии; 3) принятие планов и программ развития муниципального образования и утверждение отчетов об их исполнении; 4) установление местных налогов и сборов; 5) установление порядка управления и распоряжения муни- ципальной собственностью; 6) контроль за действием органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. В соответствии со ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполне- нии; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сбо- рах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуще- ством, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятие решений о создании, ре- организации и ликвидации муниципальных предприятий и учре- ждений, а также об установлении тарифов на услуги муници- пальных предприятий и учреждений; 153 7) определение порядка участия муниципального образова- ния в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и орга- низационного обеспечения деятельности органов местного само- управления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправ- ления и их должностными лицами полномочий по решению во- просов местного значения. Ранее предусматривалось, что полномочия представитель- ных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В соответствии с новым Федеральным законом иные пол- номочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соот- ветствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Нормативные право- вые акты представительного органа муниципального образова- ния, предусматривающие установление, изменение и отмену ме- стных налогов и сборов, осуществление расходов из средств ме- стного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представи- тельного органа муниципального образования только по инициа- тиве главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муни- ципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной ад- министрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образова- ния. В этом случае указанный нормативный правовой акт в тече- ние десяти дней возвращается в представительный орган муни- ципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представи- тельным органом муниципального образования. Если при по- вторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт бу- дет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 154 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обна- родованию. Организацию деятельности представительного органа му- ниципального образования в соответствии с уставом муници- пального образования осуществляет глава муниципального обра- зования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Как правило, представительный орган формирует для своей работы комитеты и комиссии. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в мест- ном бюджете. Полномочия представительного органа муниципального об- разования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска при наступлении от- ветственности перед государством в порядке, установленном ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с данной статьей «в случае, если соответст- вующим судом установлено, что представительным органом му- ниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федераль- ным конституционным законам, федеральным законам, консти- туции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муни- ципального образования в течение трех месяцев со дня вступле- ния в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соот- ветствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Рос- сийской Федерации) в течение одного месяца после вступления в 155 силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представи- тельного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального об- разования прекращаются со дня вступления в силу закона субъ- екта Российской Федерации о его роспуске». Полномочия представительного органа муниципального об- разования могут быть также прекращены: 1) в случае принятия указанным органом решения о само- роспуске; при этом решение о самороспуске принимается в по- рядке, определенном уставом муниципального образования; 2) в случае вступления в силу решения соответственно вер- ховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправо- мочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; 3) в случае преобразования муниципального образования. Досрочное прекращение полномочий представительного ор- гана муниципального образования влечет досрочное прекраще- ние полномочий его депутатов. В случае досрочного прекраще- ния полномочий представительного органа муниципального об- разования, состоящего из депутатов, избранных населением не- посредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступле- ния в силу решения о досрочном прекращении полномочий ука- занного органа проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного на основании косвен- ных выборов, представительные органы соответствующих посе- лений обязаны в течение одного месяца избрать в состав предста- вительного органа муниципального района других депутатов. |