Учебное пособие Москва 2007
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ IV. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В отличие от Федерального законы от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации», который содержал специальную главу VI «Гарантии местного самоуправления» (ст. 43 – 46) одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. не содержит подобной главы или статей. Тем не менее анализ действующего законода- тельства о местном самоуправлении позволяет выделить сле- дующие гарантии: 1) гарантии организационной самостоятельности; 2) гарантии финансово-экономической самостоятельности; 3) судебная защита права на местное самоуправление. К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоя- тельность местного самоуправления, относятся закрепляемые за- конодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компе- тенции органов местного самоуправления 1 1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 2004. С. 393. 235 Местное самоуправление как форма народовластия упоми- нается в ст. 3, 12 Конституции РФ, которые относятся к главе 1 – «Основы конституционного строя». Будучи одной из основ кон- ституционного строя Российской Федерации, местное само- управление является неприкосновенным как правовой, демокра- тический институт. Это положение более подробно развернуто в последующих статьях Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации». Так, в ст. 3 названного Закона закрепляется, что права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов дру- гих лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государст- ва. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что организационно местное самоуправле- ние отделено от государственной власти. В ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации» устанавливается, что участие ор- ганов государственной власти и их должностных лиц в формиро- вании органов местного самоуправления, назначении на долж- ность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, уста- новленных частями 5 и 11 ст. 37 Федерального закона. На основании ст. 131 Конституции РФ структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно. Ранее в ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1996 г. «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации» было указание на обязательное наличие только выборных органов местного самоуправления; иные органы мест- ного самоуправления могли образовываться только в соответст- вии с уставом муниципального образования. В ст. 34 Федераль- ного закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организа- ции местного самоуправления в Российской Федерации» содер- жится иная формулировка, предоставляющая населению право определять в уставе муниципального образования порядок фор- 236 мирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, под- контрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Пе- речень вопросов местного значения определяется уставом муни- ципального образования в соответствии с Конституцией, феде- ральным законодательством, законами субъектов Федерации. В соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые органами местного самоуправ- ления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должност- ные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соот- ветствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Таким образом, решения органов местного самоуправления, при- нятые в пределах их компетенции, являются обязательными для исполнения всеми расположенными на соответствующей терри- тории субъектами права; в случае неисполнения этих решений применяются меры юридической ответственности. Ответственность за неисполнение или ненадлежащее испол- нение решений, принятых путем прямого волеизъявления, а так- же решений органов местного самоуправления и их должностных лиц регулируется нормами уголовного, административного, гра- жданского, трудового законодательства. На основании ст. 48 Федерального закона «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправле- ния, принявшими (издавшими) соответствующий муниципаль- ный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществле- ние органами местного самоуправления отдельных государствен- ных полномочий, переданных им федеральными законами и за- 237 конами субъектов РФ, уполномоченным органом государствен- ной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ). В некоторых субъектах РФ дополнительно закрепляется воз- можность отмены решений, принятых на референдуме. Решения, принятые на референдуме, могут быть отменены последующим референдумом либо признаны незаконными в судебном порядке. Органы местного самоуправления могут обжаловать ка- сающиеся их решения органов государственной власти по моти- вам противоречия данных решений законодательству в судебные органы в соответствии с правилами подсудности, установленны- ми законами Российской Федерации. Официальные предложения органов местного самоуправле- ния подлежат обязательному рассмотрению органами государст- венной власти, которым эти предложения направлены. О резуль- татах рассмотрения соответствующему органу местного само- управления должен быть дан мотивированный ответ. Кроме того, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (пред- ставительном) органе субъекта РФ. При решении вопросов, связанных с изменением границы муниципального образования, преобразования, упразднения му- ниципального образования, необходимо учитывать мнение насе- ления соответствующей территории. Об этом более подробно уже говорилось ранее. В ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации» закре- пляется право муниципального образования иметь свою симво- лику – герб, эмблему, флаг и другую символику, отражающую исторические, культурные, социально-экономические, нацио- нальные и иные местные традиции. Важнейшей гарантией местного самоуправления является финансово-экономическая база местного самоуправления. Ранее в соответствии со ст. 4, 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению федеральных органов госу- дарственной власти и органов государственной власти субъектов 238 Федерации относилось обеспечение гарантий финансовой само- стоятельности местного самоуправления. Действующее законодательство закрепляет следующие га- рантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. В соответствии со ст. 8 Конституции РФ в России призна- ются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. На основании ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы ме- стного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муници- пальным имуществом. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или посто- янное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам госу- дарственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправ- ления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества по- ступают в местные бюджеты. В ст. 51 названного Закона закрепляется, что органы мест- ного самоуправления могут создавать муниципальные предпри- ятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных об- ществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осу- ществления полномочий по решению вопросов местного значе- ния. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учрежде- ний, утверждают их уставы, назначают на должность и освобож- дают от должности руководителей данных предприятий и учреж- дений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, преду- смотренном уставом муниципального образования. В соответствии со ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование, утверждение и исполнение местных 239 бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органа- ми местного самоуправления самостоятельно в соответствии с бюджетным законодательством. Это означает, в частности, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют основные направления расходования средств местного бюджета, принимают меры по пополнению бюджета. Органы местного са- моуправления самостоятельно распоряжаются средствами мест- ных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами мест- ных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъя- тию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было введено понятие «минимальный местный бюджет». В статье 37 названного Закона закрепляется, что феде- ральные органы государственной власти, органы государствен- ной власти субъектов РФ в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия мини- мально необходимых расходов местных бюджетов. Сейчас в ч. 5 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного са- моуправления в Российской Федерации» говорится о размере ми- нимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закреп- ляемых за муниципальными образованиями на постоянной осно- ве. На основании ст. 9 Федерального закона «О финансовых ос- новах местного самоуправления в Российской Федерации» фак- тическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово- хозяйственной деятельности на территории муниципального об- разования, не может служить основанием для снижения на сле- дующий финансовый год органами государственной власти субъ- екта РФ нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. В ст. 132 Конституции РФ предусматривается, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными 240 государственно-властными полномочиями с передачей необхо- димых для их осуществления материальных и финансовых средств. Ранее в соответствии со ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» увеличение расходов или уменьшение до- ходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, ком- пенсировалось органами, принявшими решения. Размер компен- сации определялся одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реа- лизовывались органами местного самоуправления в пределах пе- реданных им в качестве компенсации средств. В ч. 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что финансовое обеспечение отдельных госу- дарственных полномочий, переданных органам местного само- управления, осуществляется только за счет предоставляемых ме- стным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Ор- ганы местного самоуправления имеют право дополнительно ис- пользовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государ- ственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных ус- тавом муниципального образования. На основании ч. 7 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного само- управления отдельными государственными полномочиями, вво- дятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финан- совый год предусмотрено предоставление субвенций на осущест- вление указанных полномочий. 241 В ст. 57 Федерального закона «Об общих принципах орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается право органов местного самоуправления ус- танавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы, уста- новленные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и му- ниципальных районов. Кроме того, муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном пред- ставительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных пра- вовых актов федеральных органов государственной власти. Статья 133 Конституции РФ устанавливает, что «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту». В ст. 12 ГК РФ дается перечень способов защиты прав. За- щита прав может осуществляться путем признания права; восста- новления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признания оспариваемой сделки недействитель- ной и применения последствий ее недействительности, примене- ния последствий недействительности ничтожной сделки; призна- ния недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащиты права; присуждения к ис- полнению обязанности в натуре; возмещения убытков; взыскания неустойки; компенсации морального вреда; прекращения или из- менения правоотношения; неприменения судом акта государст- венного органа или органа местного самоуправления, противоре- чащего закону; иными способами, предусмотренными законом. Все вышеназванные способы активно используются. Наибо- лее значимыми и эффективными способами судебной защиты яв- ляются 1 : – оспаривание гражданами решений и действий различных органов государственной власти и должностных лиц, на- рушающих их право на местное самоуправление; 1 См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции / Под ред. В.М. Жуйкова. Т. 2. – М., 2002. С. 5, 6. 242 – оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти; – разрешение споров о компетенции органов местного само- управления между собой, а также между органами местно- го самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ. Следует особо подчеркнуть, что правом на судебную защи- ту обладают не только органы местного самоуправления, но и граждане, проживающие на территории муниципального образо- вания, а также должностные лица органов местного самоуправ- ления. Значительное место среди судебных решений занимают ре- шения Конституционного Суда Российской Федерации 1 Ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный за- кон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не назы- вают муниципальные образования, органы местного самоуправ- ления, их должностных лиц в качестве субъектов обращения в Конституционный Суд РФ. Этот вопрос несколько раз был пред- метом рассмотрения в Конституционном Суде. При этом было признано, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве может быть использовано выборным должностным лицом, органами местного самоуправ- ления, а также самими избирателями. Обращение в Конституци- онный Суд РФ органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляется в целом по той же процедуре, что и обращения граждан. Контрольные вопросы 1. В чем суть политических гарантий местного самоуправ- ления? 2. В чем выражены экономические гарантии? 3. Какие юридические гарантии закреплены в Конституции РФ? 1 Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. Т. 1. – М., 2003. |