лоллраге. Юридические документы. Чему не учат студентов. Как правильно понять и подготовить Т. В. Кашанина Предисловие
 Скачать 1.06 Mb.
|
|
Рис. 2.3. Система органов государственного управления и делопроизводства в приказной период Однако и в этот период управление строилось на системе поручений - какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. В это время пока еще не прослеживался принцип отраслевого управления. Во главе отдельного приказа стоял приказной судья. В некоторых приказах судей было по два и более, и поэтому они назывались товарищами главного судьи. В его ведении состояли дьяки. В ведении дьяков находились подьячие (рис. 2.4).  Организационно-распорядительную власть всецело принадлежала приказным судьям, дьяки и подьячие исполняли подсобную роль: вели делопроизводство, т.е. принимали челобитные, доношения местных правителей, хранили дела и вели письмоводство. Управлявшие территориями (воеводы) имели свою канцелярию - приказную избу, где хранилась городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба делилась на столы (своего рода отделы): денежный, судебный, сыскной, поместный и др. Документы (теперь они уже были не пергаментные, а бумажные) обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные в сундуках-ларях в тех же помещениях, где велась текущая работа и прием посетителей. Классификация документов пока не отличалась разнообразием: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, челобитные и др. Однако продвижением вперед в делопроизводстве можно считать появление формуляров, т.е. совокупность устойчивых элементов документа: реквизиты, устойчивые словосочетания и др. Хотя их было так мало (автор документа, адресат, дата, место написания), что документ пока представлял собой сплошной текст. Пописывал документ дьяк, который отвечал за делопроизводство. Таким образом, в приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, развивается специализация чиновников, среди которых особо выделяются те, кто отвечал за делопроизводство, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако нельзя констатировать, что государство навело порядок в сфере делопроизводства. Коллежское делопроизводство (XVIII в.) В связи с этим возникла необходимость создать новые организационные формы для делопроизводства. И такие органы появились. Первым новым органом стал Сенат - первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями. В нем появилась канцелярия. Хотя кадровый состав и сохранился, стали приглашать и иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей. В результате Петровских реформ в области управления сложилась следующая система государственных органов: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы - на местах. Всего вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий. Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал Генеральный регламент (рис. 2.5), который ввел коллежскую систему делопроизводства по названию учреждений нового типа - коллегий.  С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением - канцелярией. Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы деятельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны сидеть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неявки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье. И несмотря на это, сенатское и коллежское делопроизводство отличалось редкой медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора. В коллежском делопроизводстве возникло большое число новых документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, что явилось результатом массированного проникновения в русский язык заимствованных слов, отразившего западнический характер всех петровских преобразований. Так, теперь появляются администратор, аудитор, бухгалтер, губернатор, инспектор, министр и др. Прежние думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др. Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регламентами, инструкциями, резолюциями; челобитные - прошениями, рапортами, доношениями. Для многих видов документов разрабатываются генеральные формуляры - образцы, по которым следовало составлять документы. Так, в указе 1723 г. "О форме суда" содержание челобитной следовало излагать по пунктам, т.е. была предпринята попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения. Увеличивается и количество обязательных реквизитов документов. В целом делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей. Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките. Реформа Петра I затронула только центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издав 7 ноября 1775 г. "Учреждения для управления губерний всероссийской Империи" - важнейший законодательный акт реформы местного управления, заложивший основы административно-территориального управления России на длительный полуторавековой период имперского развития. Реформа затронула и центральные учреждения, уничтожив большинство коллегий. Таким образом, как видим, XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех его сторон и усилением бюрократического начала в целом. Министерское делопроизводство (XIX - начало XX в.) Новая реформа (начало XIX в.) государственного управления и делопроизводства затронула главным образом верхний уровень управления - высшие и центральные учреждения. В начале XIX в. (1801-1811 гг.) Александр I проводит реформы и заменяет коллегии на министерства. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: коллегии ввели в состав вновь созданных министерств, но позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как исполнительное. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917 г.) получила название "министерская". Ее также называют "исполнительная", поскольку принцип единоначалия подразумевает личную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей. Автором реформ был выдающийся государственный деятель XIX в. советник Александра I М.М. Сперанский - основатель российской юридической науки и теоретического правоведения (рис. 2.6).  В этот период уже достаточно четко стали различать два аспекта: процесс принятия решений (производство дел) и собственно делопроизводство (порядок течения дел), т.е. порядок поступления дел, их движение, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах. Документы, создававшиеся в процессе производства дела можно разделить на две группы: внутренние документы (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы и др.) и внешние документы, поступавшие в учреждение из разных других учреждений и отправлявшиеся в иные учреждения. Серьезные изменения претерпела форма документов: появляются бланки с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом (допускалось писать и от руки). Существенно расширился и перечень обязательных реквизитов (наименование учреждения, наименования структурных подразделений, дата документа, регистрационный индекс, заголовок к тексту документа, ссылка на поступивший документ, адресат с указанием должности лица, подпись, включая наименование должности подписавшего лица, его личная подпись). При подготовке текстов рекомендовалось придерживаться строгих языковых правил. Эти рекомендации легли в основу формирования канцелярского (служебного) стиля речи, что в наше время называют унификацией деловой переписки. На протяжении всего XIX и начала XX в. осуществляется интенсивное законотворчество. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 гг. и последующие годы. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г. Предназначались такие сборники самому широкому кругу лиц (чиновникам, частным лицам), которым приходилось обращаться в государственные учреждения. Буквально революция произошла в средствах фиксации документов. Начинают использоваться пишущие машинки. Это ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов. Появился телеграф и соответственно новый вид переписки - телеграммы. Изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения. В конце XIX - начале XX в. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в "Общем учреждении министерств"*(6), в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении. Все эти нововведения в области делопроизводства, как это у нас в стране водится, осваивали прежде всего военные учреждения. Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была, к сожалению, заимствована гражданскими министерствами царской России, а произошедшие в 1917 г. сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который хотя и усвоил многие старые традиции в делопроизводстве, но был уже другим. Советское делопроизводство (1917-1990 гг.) В 1917 г. кардинально изменился государственный аппарат. Для работы в советских органах управления были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документирования. И это было сделано: определен порядок утверждения и опубликования законов, закреплены правила оформления документов, утверждены новые бланки некоторых документов и перечень их обязательных реквизитов и др. Конечно, при этом использовался предшествующий опыт, и это хорошо - преемственность позволяет не утерять наработанное и обеспечивает ускоренное движение. Продвижением вперед в делопроизводстве следует считать создание позднее целой сети организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами научной организации труда (НОТ) и делопроизводства (например, Оргстрой, Государственный институт техники управления (ИТУ)). Последний (ИТУ) работал по следующим основным направлениям: - документооборот учреждений и методы его оптимизации; - способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации; - контроль исполнения документов; - хранение документов. В итоге выкристаллизовались такие принципы работы с документами, как: - организация делопроизводства должна быть единой для всей организации; - регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; - контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, а не носить формальный характер; - наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенных лиц. Однако разнообразие видов и форм документов было велико, и потоки документации продолжали оставаться неупорядоченными. Во весь рост встала проблема их унификации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уровне - Кабинет стандартизации. Им были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. В 1930-е гг. формируется и укрепляется жесткая, централизованная административная система управления. Она-то и обрушила все, сделанное в области делопроизводства. Учреждения, занимавшиеся организацией делопроизводства, были ликвидированы, а многие их руководители репрессированы. Значительное сокращение масштабов исследований в области управления и делопроизводства не означает, что сделанные усилия были напрасны. После войны разработка правил делопроизводства стала возобновляться, но по-настоящему она началась лишь в начале 1960-х гг. В 1966 г. был создан специализированный институт - Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства. Он и создал Единую государственную систему документооборота (ЕГСД), которую одобрил Госкомитет СМ СССР по науке и технике и рекомендовал их министерствам, ведомствам и организациям для использования. Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию документирования. Реализация ее положений повысила общую культуру управления и качество принимаемых решений, позволила оптимизировать структуру и штатную численность управленческого аппарата. Важным событием можно назвать 1970 г., когда было создано специальное ведомство по стандартизации Госстандарт СССР (сейчас оно называется Росстандарт). С тех лет название "Госстандарт" стало именем нарицательным: кроме самой организации это имя, "госстандарт", было дано всем нормативным документам, в том числе и тем, которые касались правил составления и работы с документами. Заметным явлением в истории делопроизводства 1970-1980-х гг. стало издание ГОСТов на управленческие и другие документы. В 1993 г. издан Общероссийский классификатор управленческой документации, в который были включены наименования форм документов. Внедрение указанных нормативных и методических материалов в практику значительно улучшило оформление документации, рационализировало процедуры поиска, учета и хранения разнообразной информации, подготовило почву для автоматизации управленческих функций. |