Технико. Технико-юридический анализ правотворческой реальности современно. Доклады на международных форумах Юртехнетика
 Скачать 1.8 Mb.
|
|
Законотворческие ошибки понятие и типология 1 Проблема законотворческих ошибок, сравнительно недавно введенная в научный оборот, имеет важное научное и практическое значение. С ее решением связано правильное определение совокупности изъянов, недочетов в законах, которые могут быть отнесены насчет деятельности правотворческих органов. Ибо далеко не всякий недостаток действующих законов является результатом упущений законотворческого органа. Немаловажную роль в принятии качественных законов играет состояние научных исследований, уровень развития науки. В нормативно-познавательной деятельности належит различать две органически взаимосвязанные, но все-таки различные по своим целями результатам стадии процесс познания объективных закономерностей и подготовку проекта нормативно-правового акта, закрепляющего соответствующий вид поведения граждан, иных субъектов права в качестве общеобязательного. Первая стадия лежит за пределами правотворческого процесса исоставляет лишь один из важнейших этапов процесса формирования права. Законодатель, безусловно, должен стремиться к тому, чтобы его норматив- но-правовые установления максимально полно соответствовали объективным закономерностям. Ибо в этом видится одна из надежных гарантий эффективного действия проектируемых новелл. Известно, что законодатель непосредственно не проводит научных исследований по выявлению необходимых закономерностей. Он оперирует лишь имеющимися теоретическими знаниями, а также сведениями о результатах действия норм права и о законотворческой практике зарубежных стран. Сводя такие сведения в единое целое — концепцию законопроекта, законотворческий орган в лучшем случае может верно понять, усвоить и выразить в проектируемых новеллах теоретические знания об объективных закономерностях. Словом, уровень закона не может быть выше имеющихся в данный момент теоретических знаний. И если последующее развитие правоведения получит убедительные свидетельства недостаточности прежних собственных воззрений, выявит новые закономерности, требующие совершенствования тех или иных норм права, вряд ли можно будет говорить о таких нормах, как правотворческие ошибки. Иначе это было бы нечто иное, как объективное вменение. Законодатель брал бы надушу грех другого ведомства — науки, отвечал бы за недостаточно высокий уровень теоретического освоения правовой и социальной действительности. Неэффективное правовое регулирование в этом случае являлось бы следствием концептуальной ошибки, вызванной пробельностью или дискуссионностью научных знаний, а не законотворческой ошибкой. Возможна и иная ситуация. Правоведение и другие науки содержат необходимый уровень теоретических знаний, а законотворческий орган не сумел усвоить 1 Законотворческая техника современной России состояние, проблемы, совершенствование сборник статей. Вт под ред. д-ра юрид. наук, проф, акад. РАЕН и ПАНИ, засл. деятеля науки В. М. Ба- ранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 384–395. 2 См Баранов В. М Истинность норм советского права. Саратов, 1989. С. 355–364. 122 II Международный форум «Юртехнетика» их и верно отразить в концепции. В качестве отправных моментов нормативно- правового регулирования он избрал принципы и идеи, которые не в полной мере соответствуют объективным закономерностям, достаточно полно и аргументированно описанным в науке. Подготовленная на такой базе концепция может быть ошибочной полностью или частично, но это будут опять-таки концептуальные, а не законотворческие ошибки, хотя и допущенные непосредственно законодателем. Законотворческие ошибки лежат виной сфере познавательной деятельности это недостатки и упущения, возникшие на стадии проектирования норм права, перевода имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно-правовых установлений. Как сложный познавательный процесс проектирование правовых норм является творческим процессом. Но его результаты в виде нормативно-правового акта должны удовлетворять строго определенными достаточно формализованным критериям — требованиям законодательной техники, логики и грамматики, а также положениям Конституции РФ и общепризнанным нормам международного права. Не останавливаясь на природе и содержании законодательной техники, обстоятельно рассмотренной в данной работе, отметим, что соблюдение ее правил, требований является необходимым условием подготовки качественно совершенных законов. Качественно подготовленный закон — это акт, безупречный не только по содержанию, но и форме, те. способу изложения нормативных предписаний в тексте закона. Последний должен быть ясени понятен максимально большому числу должностных лиц и граждан независимо от их образования и профессии. Этим определяются и требования к стилю законов как разновидности официальных документов. Ясно, что выполнить эту задачу можно лишь при условии неукоснительного соблюдения грамматических правил современного русского языка. Существенным критерием оценки качества законов является соблюдение принципов формальной логики, что обеспечивает последовательное развитие мысли законодателя как внутри отдельного акта, таки в процессе его согласования с действующими нормативно-правовыми регуляторами, позволяет избегать логических ошибок в легальных определениях, правильно оперировать научными понятиями и терминами. Многолетней правотворческой практикой доказано, что какие-либо отступления отправил законодательной техники, грамматики и логики дают основания квалифицировать их как законотворческие ошибки, которые ухудшают качество принятого закона, ибо в результате возникают пробелы или противоречия, нечеткие или неясные положения, отсутствует действенный механизм реализации субъективных прав либо установленные санкции не соответствуют степени общественной опасности правонарушений, и т. д. Негативные последствия наступают и случае несоответствия законодательных положений действующей Конституции РФ или общепризнанным нормам международного права, закрепляющим права и свободы личности. Такие коллизии возникают с момента приятия закона, который при этом не может выступать в качестве регулятора общественных отношений. Законотворческие ошибки понятие и типология 123 Процесс доказывания законодательной ошибки строится по правилам формальной логики и не требует сложных теоретических и эмпирических обоснований достаточно установить факт несоблюдения общепризнанного правила законодательной техники, логики или грамматики. Выявленные ошибки, как правило, воспринимаются однозначно сомнения в их наличии могут возникать разве что у отдельных авторов проекта, твердо уверовавших в собственную не- погрешимость. Иное дело гноснеологические ошибки, те. ситуации, когда закон не соответствует объективным закономерностям. В этом случае недостатки закона обусловливаются обстоятельствами, лежащими за пределами стадии проектирования пробелами в научном познании, недостаточно глубоким уровнем изучения соответствующих проблем правоведения, некачественной подготовкой концепции проекта. Соответственно, и критерии концептуальных ошибок — объективные социальные и юридические закономерности — не могут механически использоваться для выявления и оценки законотворческих ошибок. Последние возникают в сфере нормативно-познава тельной деятельности (на стадии проектирования законов) и имеют весьма надежную систему оценок и требований. Признание тех или иных положений законопроекта (равно как и критериев их выявления) гносеологически ошибочными имеет относительный и не столь очевидный характер. Здесь сохраняется значительное поле для дискуссий, существования разных подходов, теорий, оценок. Сложный, диалектически противоречивый процесс развития реальности и ее познания не позволяет имеющимся теоретическим знаниям превратиться в истину в последней инстанции. Немного можно найти в теории права (да и во всем правоведении) положений, которые серьезно претендовали бы на роль исходного общепризнанного постулата научного знания. Значительно больше понятий, категорий и закономерностей, которые понимаются и интерпретируются по-разному. Еще больше простор для полемики и дискуссий создается там, где пытаются применить общие теоретические положения для оценки действующего законодательства. Одна и та же объективная закономерность в различных конкретно- исторических условиях проявляет себя по-разному. И доказать с помощью теоретических знаний преимущество какого-либо одного из вариантов над другим, опираясь на объективные закономерности, не представляется возможным. Показательна полемика по поводу отмены смертной казни, о законодательном разрешении частной собственности на землю, о введении в Российской Федерации платного высшего профессионального образования и по другим кардинальными частным вопросам законодательной политики Российской Федерации. Если рассматривать гносеологические ошибки как законотворческие, это мало что даст для совершенствования нормативно-правовых установлений, но может превратить правотворческую деятельность в полигон для бесконечных диспутов и дискуссий. Проблема правотворческих ошибок ограничивается лишь анализом качества принятого и действующего закона, иного нормативно-правового акта, те. результатов правотворчества. Познающему субъекту важно установить, насколько качественно подготовлен соответствующий закон, какие он имеет недостатки, изъяны. При этом форма вины законотворческого органа не имеет решающего значения. Более того, располагая лишь текстом нормативно-правового акта, не II Международный форум «Юртехнетика» возможно установить вину. Соответственно, приходится воспринимать все его недостатки как законотворческие ошибки. Социальные и юридические последствия являются необходимым признаком правотворческих ошибок. Не всякое отступление от общепризнанных правил в законопроектной работе является ошибкой. Совершенствованию, развитию подлежит не только законодательство, но и система его оценок. Поэтому там, где нарушение устоявшихся канонов не влияет на качество закона или даже улучшает его, нет и никаких оснований для признания такого отхода законотворческой ошибкой. Наоборот, такие действия надлежит рассматривать как передовой опыт, который содержит нечто новое, благотворно влияющее на законотворческий процесс и регулирование общественных отношений. Таким образом, законотворческой ошибкой может быть признано лишь такое отступление от требований законодательной техники, логики или грамматики, которое снижает качество закона, вызывает затруднения в толковании содержания его нормативных установлений, препятствует их реализации в конкретных отношениях. Уяснение общего понятия законотворческих ошибок является одним из этапов полного и всестороннего познания причини конкретных видов нарушений, допускаемых законодателем. Дальнейшее развитие и обогащение исследуемого понятия может быть осуществлено за счет типологии законотворческих ошибок и выявления специфических признаков, характеризующих отдельные наиболее устойчивые виды таких ошибок. В юридической литературе имеется ряд заслуживающих внимания классификаций законотворческих ошибок. Значительный и научный интерес представляет классификация законодательных ошибок по видам нарушенных правил, требований. Сообразно названному основанию типологии представляется возможным выделить три больших типа (класса) ошибок юридические, логические и грамматические. Каждый из этих классов, в свою очередь, может быть дифференцирован на отдельные виды. Юридические ошибки являются следствием несоблюдения каких-либо требований законодательной техники. Этими требованиями охватываются все стадии законотворческого процесса, а также наиболее важные аспекты содержания и формы проектируемого закона. Поэтому юридические ошибки, безусловно, доминируют в системе законотворческих ошибок и их максимально полное описание составляет важнейшую задачу российских правоведов. Анализ законов Российской Федерации дает основание говорить о следующих видах юридических ошибок 1) ошибки в проектировании механизма правового регулирования 2) пробелы 3) избыточная нормативность 4) нарушения стиля 5) коллизии между отдельными законами 6) фактографические ошибки. Неукоснительная реализация правовых норм в конкретных отношениях обеспечивается с помощью специальных правовых средств дозволений, запретов, управомочения, стимулов, санкций, мер по совершенствованию деятельности 1 См Поленина СВ Качество закона и эффективность законодательства. М, 1993; Лашков A. C. Пра- вотворческие ошибки. Проблемы теории и практики автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999; Пишина С. Г Правоинтерпретационные ошибки. Проблемы теории и практики автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, Законотворческие ошибки понятие и типология 125 правоохранительных органов и др. Искусство законодателя в томи состоит, чтобы в конкретных исторических условиях выбрать именно те юридические средства, которые позволяли бы нейтрализовать негативные факторы, ив частности, недостаточно высокий уровень правовой культуры, юридический нигилизм, кризисные явления в экономике и политике, недостаточно активную деятельность правоохранительных органов и др. Иначе эти факторы будут действовать более интенсивно, чем правовые средства. Соответственно, и результаты действия закона будут менее значимы, чем планировал законодатель. Законодательная техника содержит достаточно развитую систему требований, ориентирующих на правильный выбор юридических средств в процессе проектирования законов. Однако не всегда эти требования находят творческое применение и обеспечивают подготовку эффективно действующих законов. Недостаточно высокий престиж федеральных законов в современный период обусловливается не только кризисным состоянием экономики и политики. Существенную роль здесь играет и декларативность многих законодательных новелл, не имеющих надлежащих средств их перевода в конкретные правоотношения. В частности, встречаются нормы, в которых субъективным правам не корреспон- дирует соответствующая юридическая обязанность, отсутствуют сколько-нибудь значимые стимулы правомерного поведения, устанавливаются малоэффективные санкции. Декларативная норма, неспособная воплотиться в конкретных отношениях, является весьма распространенной юридической ошибкой. Законодательная техника требует полного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм, необходимых по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи между правовыми нормами и создаются ситуации, когда субъективное право, предоставленное законом, не может быть реализовано в конкретных отношениях. Наиболее яркой иллюстрацией этому может служить ст. 25 ныне отмененного Закона РФСР О собственности в РСФСР, которая предоставляла право каждому потерпевшему от преступления взыскать причиненный ущерб с государства. Несколько лет существовало право, но его реализовать никому не удалось, поскольку в законодательстве отсутствовал порядок реализации этого права. Закон действовала одна из его норм была не более чем мифом. В российском законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как девальвация норм права, на которую впервые обратил внимание Ю. А. Тихомиров, описав ее следующим образом законодательные нормы механически воспроизводятся в других актах, произвольно истолковываются, применяются с отступлениями от смысла, остаются без внимания или не реализуются вообще» 1 Неоправданным дублированием нормативных предписаний нарушается один из важнейших принципов законодательной техники, требующий максимальной экономии при изложении норм права, недопущения каких-либо повторов. Нарушение этого принципа приводит к увеличению объема действующего законодательства, затрудняет поиск оригинальных норм, дезориентирует правопри- 1 Тихомиров Ю. А Юридическая коллизия. МС Международный форум «Юртехнетика» менителя, создавая впечатление о наличии в законодательстве лишних норм, которые можно не учитывать в конкретных правоотношениях. Будучи разновидностью официальных, исходящих от государства документов, законы характеризуются своеобразием стиля, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли законодателя в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Основу законодательного текста и закрепленных им нормативных предписаний составляет такое свойство, как нормативность, которая выражается в таких формулировках, как разрешено требуется, запрещено. Побудительное триединство нормативно-право- вых модусов, их общий логико-семантический уровень взаимной соразмерности непреложное условие правильного, нормального функционирования всей системы законодательства» 1 К сожалению, как раньше, таки в настоящее время стиль законов не в полной мере соответствует требованиям законодательной техники. До сих пор встречаются предписания, содержащие либо только информацию о тех или иных событиях, либо стилистически нейтральные положения типа установить, предусмотреть, принять предложение, согласиться. Немало и предписаний, призывающих субъектов принимать меры, заслушивать, содействовать, «учитывать». Необходимым условием эффективного действия норм права является согласованность проектируемых новелл с системой действующего законодательства и устранение всех неоправданных нежелательных противоречий между новыми действующим законодательством, между федеральными законами и законами субъектов РФ. К сожалению, это требование не всегда учитывается должным образом, в связи с чем действующее законодательство оказалось разбалансиро- ванным, содержащим противоречивые, порой взаимоисключающие нормы. Законодательство, нормы которого недостаточно органично согласованы между собой, порождает разнобой в правоприменительной практике, создает дополнительные трудности для реализации субъективных прав в конкретных отношениях, усиливает негативное отношение правоприменителей и граждан к действующим законам. Достаточно распространенной законотворческой ошибкой являются фактографические ошибки. Во-первых, неточно приводятся реквизиты других законов и иных нормативно-правовых актов, названия и наименования органов государственной власти и иных лиц, даются отсылки к несуществующим законам либо законам, иным нормативно-правовым актам, которые не содержат необходимой для данной ситуации правовой информации. Во-вторых, законодатель нередко упускает отдельные реальные жизненные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания проектируемой нормы права. В результате норма получает более широкое действие, чем хотел законодатель, либо, наоборот, не охватывает всех общественных отношений, которые по логике вещей должны были подпадать под действие данной нормы. Например, Закон РФ О реабилитации жертв политических репрессий первоначально распространял свое действие на всех граждан РСФСР и граждан других бывших республик СССР, подвергшихся политическим репрессиям на 1 Чернобель Г. Т Структура норм права и механизм их действия (логические аспекты) // Правоведение. С. Законотворческие ошибки понятие и типология 127 территории РСФСР. Получалось, что этот Закон не распространяется на граждан РСФСР, подвергшихся репрессиям на территории других республик СССР. Вряд ли законодатель сознательно хотел обойти эту категорию граждан он просто упустил ее из виду при подготовке и принятии акта. Впоследствии этот недостаток Закона был исправлен. Логические ошибки представляют собой негативный результат несоблюдения принципов и законов формальной логики при подготовке и принятии норматив- но-правовых актов. Логика предмета в целом определяет логику мысли. Специалист может мыслить достаточно верно, и не зная формальной логики. Но, когда требуется подготовить законопроект, интуитивного логического мышления оказывается недостаточно, особенно там, где логические приемы, правила играют решающую роль и остаются единственным критерием оценки правильности мышления. Речь идет прежде всего о правилах оперирования понятиями, употребления научных терминов, формулирования определений, логически последовательного расположения материала по отдельным частям законопроекта и др. Даже при самом поверхностном анализе законодательства Российской Федерации обнаруживаются значительные отступления от элементарных правил формальной логики. К наиболее характерным логическим ошибкам, допускаемым в тексте законов Российской Федерации, относятся следующие. Логические противоречия Суть их выражается в том, что один итот же предмет (явление, субъект, взятый водном и том же отношении, в один и тот же период времени, интерпретируется различным образом. Вследствие этого нор- мативно-правовое предписание становится расплывчатым, двусмысленным, неопределенным. Так, в Основах лесного законодательства РФ в преамбуле давалось специальное определение леса как совокупности земли, древесной, кустарной и травянистой растительности и животного мира. Однако уже в следующей статье Основ лес понимался только как древесная растительность. Использование понятий не в соответствии сих общепринятым значением В Основах законодательства РФ о культуре понятие достоинство культур народов и национальных групп трактуется как признание их ценности и проявление уважения к ним. Однако в этом случае понятие достоинство интерпретируется не в его общепринятом значении, не как осознание самим субъектом своей ценности и уважение к себе, а как честь, те. отношение общества к субъекту. Нарушение соразмерности определения понятий Согласно этому принципу определяемое и определяющее понятия должны быть тождественны. Пропуск какого-либо существенного признака в дефиниции приводит к тому, что им охватывается более широкий круг предметов, чем в определяемом понятии. Указанный недостаток присущ, например, определению коллективного договора как правового акта, регулирующего трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии, в учреждении и организации (Закон РФ О коллективных договорах и соглашениях. Руководствуясь такой формулировкой, можно признать коллективным договором все нормативно-правовые акты, действующие в сфере трудовых отношений, в том числе и КЗоТ. В определении отсутствует существенный признак коллективного договора — указание на то, что он заключается между работодателем и работниками предприятия II Международный форум «Юртехнетика» Тавтология Это ошибочный прием, при котором определяемое повторяется в определяющем. Например, определение базы данных как объективной формы представления и организации совокупности данных, систематизированных таким образом, чтобы они могли быть найдены и обработаны с помощью ЭВМ Закон РФ О правовой охране программ для электронных вычислительных машин ибаз данных. Термин база данных синонимичен термину совокупность данных, поскольку база — это всегда совокупность каких-либо предметов, ценностей. Разновидностью тавтологии являются и случаи образования терминов по принципу масло масляное. Неправильно, например, образован термин живые животные в Таможенном кодексе РФ. Животное может быть только живым, его иные состояния охватываются другими терминами. Определение неизвестного через неизвестное Например, согласно ст. 14 Закона Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации эта деятельность определяется через вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно. путем проведения оперативно-розыскных мероприятий. Человек, который не имеет представления об оперативно-розыск ной деятельности, еще меньше знает что-либо об оперативно-розыскных мероприятиях. Поскольку названные логические ошибки давно известны, постольку для их исправления не требуется каких-либо специальных «юридико-логических» исследований вполне достаточно творческого и компетентного применения в за- конопроектной работе того инструментария, которым располагает формальная логика. Не менее важно соблюдение при подготовке текста нормативно-правовых грамматических правил. Текст закона должен быть максимально ясными понятным для самых широких слоев общества. Как показывает законотворческая практика, отсутствие в составе разработчиков законопроектов высококвалифицированных лингвистов приводит порой к значительным отступлениям от достаточно простых и общеизвестных лексических, орфографических и синтаксических норм современного русского языка. В частности, можно назвать следующие допускаемые грамматические ошибки употребление слов не в их нормативном написании, например «найм» вместо наем, транспортировка вместо транспортирование образование новых слов путем добавления приставки не к существительным, с которыми эта приставка обычно не употребляется, например «невывоз», «неостановка», «недоставление», «недекларирование», непредставление составление фраз из слов, не сочетаемых по смыслу или грамматически, например вскрыть места, причинение повреждений запорам, помещение под режим, товары, необходимые при стихийных бедствиях, ведению районов подлежит участие, не могут быть выданы на основании установленного порядка употребление конструкций, в которых управляемое слово не соотносится с разными однородными членами, например, выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также лиц, их подготавливающих и совершающих. Однако пресечь ираскрыть» лицо нельзя; Законотворческие ошибки понятие и типология 129 S громоздкость фраз, перегруженность их однородными членами предложения, дополнениями, причастными и деепричастными оборотами, смысл которых удается установить с большим трудом. Приведенный перечень законотворческих ошибок не исчерпывает, конечно, всего их многообразия. Для всестороннего и обстоятельного анализа требуется специальное исследование с участием представителей различных отраслей законодательства, а также лингвистов и специалистов в области формальной логики. Однако и приведенные факты убедительно свидетельствуют о том, что повышение качества законов — насущная задача правовой науки и законотворческой практики, решить которую в рамках традиционных процедур затруднительно II Международный форум «Юртехнетика» |