бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
Министерство образования и науки Российской Федерации ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ И РАДИОЭЛЕКТРОНИКИ (ТУСУР) ФАКУЛЬТЕТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБУЧЕНИЯ (ФДО) Л. В. Кудряшова ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Часть I. Основы государственного управления Учебное пособие Томск 2015 2 УДК 352(075.8) ББК 67.401.0я73 К 889 Рецензенты: Тарасенко В. Ф., докт. техн. наук, профессор кафедры теоретической кибернетики Национального исследовательского Томского государственного университета; Перемитина Т. О., канд. техн. наук, доцент кафедры автоматизации обработки информации ТУСУР, научный сотрудник Научно-исследовательского информационного центра Института химии нефти СО РАН. Кудряшова Л. В. К 889 Основы государственного и муниципального управления : учеб- ное пособие. В 2-х частях / Л. В. Кудряшова. – Томск : ФДО, ТУСУР, 2015. – Ч. I: Основы государственного управления – 137 с. В учебном пособии рассмотрены принципы построения, функции, основ- ные тенденции и перспективы развития государственного и муниципального управления, зарубежный опыт; выделены особенности территориального управления на уровне поселений и районов; рассмотрено актуальное законода- тельство, регулирующее полномочия государственных и муниципальных орга- нов власти в России. Для студентов менеджерских специальностей вузов, а также всех интере- сующихся проблемами государственного и муниципального управления. © Кудряшова Л. В., 2015 © Оформление. ФДО, ТУСУР, 2015 3 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение ...................................................................................................................... 4 1 Принципы, цели и функции государственного и муниципального управления .................................................................................................................. 7 1.1 Государственное управление как общественный институт ................... 7 1.2 Многогранность государственного управления .................................... 10 1.3 Принципы государственного управления .............................................. 12 1.4 Специфика государственного управления, прямые и обратные связи ............................................................................... 25 1.5 Методы государственного управления ................................................... 27 1.6 Теории государственного управления .................................................... 35 1.7 Развитие мысли о государстве, государственном управлении и местном самоуправлении ............................................................................... 44 1.8 Цели и функции, целеполагание в государственном управлении ....... 70 2 Система государственного управления и государственная политика ...... 78 2.1 Система государственного управления зарубежных стран .................. 78 2.2 Система государственного управления России ..................................... 96 2.3 Административно-территориальное устройство ................................. 106 2.4 Государственная политика ..................................................................... 113 2.5 Государственное регулирование экономики ........................................ 116 2.6 Государственное управление социальной сферой ............................... 119 2.7 Социальная защита населения ............................................................... 126 2.8 Государственная политика в области труда и занятости .................... 127 2.9 Государственное управление различными отраслями социальной сферы .............................................................................................................. 129 4 Введение Дисциплина «Основы государственного и муниципального управления» входит в профессиональный цикл основной образовательной программы (ООП) направления «Государственное и муниципальное управление». Изучение дисциплины базируется на материалах таких курсов, как «Вве- дение в специальность», «История», «История мировых цивилизаций», «Исто- рия государственного управления», «Конституционное право», «Муниципаль- ное право». Учебное пособие состоит из двух частей. Задачи данного учебного пособия следующие: • сформировать целостное представление о роли государственного и муниципального управления в системе разнообразных общественных отношений; • представить функции государства и местного самоуправления с раз- ных позиций; • раскрыть принципы построения системы органов государственного и муниципального управления, используя разные подходы и др. В 1 главе раскрываются основные принципы и функции государственного и муниципального управления, определяются цели данного вида управления с различных позиций. Во 2 главе рассматриваются система государственного управления и от- дельные ее элементы, более подробно раскрывается деятельность государства в основных сферах государственного регулирования. В 3 главе раскрывается роль местного самоуправления в системе обще- ственных отношений, основные принципы, функции, правовые основы местно- го самоуправления. В 4 главе рассматривается муниципальное образование как социально- экономическая система, то есть структура населения, роль и структура муници- пального хозяйства, проблемы установление границ данного территориального образования. В 5 главе обозначены специфика муниципального управления, особенно- сти управления различными сферами хозяйства города. 5 Соглашения, принятые в книге Для улучшения восприятия материала в данной книге используются пик- тограммы и специальное выделение важной информации. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Эта пиктограмма означает определение или новое понятие. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Эта пиктограмма означает «Внимание». Здесь выделена важ- ная информация, требующая акцента на ней. Автор может поде- литься с читателем опытом, чтобы помочь избежать некоторых ошибок. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Эта пиктограмма означает цитату. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В блоке «На заметку» автор может указать дополнительные сведения или другой взгляд на изучаемый предмет, чтобы помочь читателю лучше понять основные идеи. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Эта пиктограмма означает совет. В данном блоке можно ука- зать более простые или иные способы выполнения определенной задачи. Совет может касаться практического применения только что изученного, или содержать указания на то, как немного повы- сить эффективность и значительно упростить выполнение некото- рых задач. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Пример · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Эта пиктограмма означает пример. В данном блоке автор может привести практический пример для пояснения и разбора основных моментов, отражен- ных в теоретическом материале. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 6 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Выводы · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Эта пиктограмма означает выводы. Здесь автор подводит итоги, обобщает изложенный материал или проводит анализ. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Контрольные вопросы по главе · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 7 1 Принципы, цели и функции государственного и муниципального управления 1.1 Государственное управление как общественный институт · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Социальный (общественный) институт – форма организа- ции совместной жизнедеятельности людей, существование кото- рой диктуется необходимостью удовлетворения социальных, эко- номических, политических, культурных или иных потребностей общества в целом или его части. Институты характеризуются своими возможностями влиять на поведение людей посредством установленных правил [1]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Пример · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Примерами институтов являются следующие: • потребность в воспроизводстве рода (институт семьи); • потребность в безопасности и порядке (государство); • потребность в добывании средств существования (производство); • потребность в передаче знаний, социализации подрастающего поко- ления (институты народного образования); • потребности в решении духовных проблем (институт религии). · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Государственное управление как общественный (социаль- ный) институт – исторически сложившаяся форма организации совместной жизнедеятельности людей, существование которой диктуется необходимостью удовлетворения потребности в без- опасности и порядке, а также социальных, экономических, поли- тических, культурных или иных потребностей общества [1]. Государственный институт – организации специальных групп людей, наделенные необходимыми для управленческих дей- ствий властными полномочиями и действующие от имени обще- 8 ства и каждого гражданина на основе установленных правовых норм [1]. Государственное управление (1) – это сознательное воздей- ствие всех государственных институтов на деятельность обще- ства, его отдельные группы, в котором реализуются обществен- ные потребности и интересы, общезначимые цели и воля обще- ства [3]. Государственное управление (2) – это процесс регулирова- ния отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти [3]. Государственное управление (3) – деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса. Деятельность по государственному управле- нию традиционно противопоставляется, с одной стороны, поли- тической деятельности, а с другой стороны, – деятельности по формулированию политического курса [4]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Субъектом государственного и муниципального управления являются государственные институты и граждане государства, обладающие определен- ными правами. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая конституцией страны самостоятельная и под свою ответствен- ность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значе- ния исходя из интересов населения, его исторических и иных мест- ных традиций. Можно выделить две сферы общественных отно- шений, называемых местным самоуправлением, это [5]: а) область гражданской самостоятельности и обществен- ной активности населения; б) специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муни- ципального образования самостоятельно на основе феде- 9 рального законодательства, законодательства субъектов РФ. Гражданское общество представляет собой систему само- стоятельных и независимых от государства связей и институтов, в рамках которой реализуются частные интересы как индивидов, так и целых коллективов [6]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Частью гражданского общества является Территориальное общественное самоуправление – «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального обра- зования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопро- сах местного значения непосредственно населением или через со- здаваемые им органы территориального общественного само- управления» [7]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Основы государственного и муниципального управления – научная и учебная дисциплина в сфере управленческих знаний, изучающая следующее: • общие закономерности развития государства и местного самоуправ- ления; • характерные признаки, формы, функции государства и местного са- моуправления; • принципы построения системы государственного управления и мест- ного самоуправления; • место и роль государства и местного самоуправления в жизни обще- ства и его политической системы; • взаимодействие государственной власти и местного самоуправления с гражданским обществом; • законодательный процесс и его отдельные стадии; • особенности систем управления различными типами территориальных образований; • обобщенный опыт государственного строительства. 10 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Государство – это властно-политическая организация обще- ства, обладающая государственным суверенитетом, специальным аппаратом управления и принуждения, и устанавливающая особый правовой порядок на определенной территории. Государство – со- вокупность политических институтов, главной целью которых яв- ляется защита интересов и прав, как общества в целом, так и от- дельных граждан [1]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Дисциплина «Основы государственного и муниципального управления» является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла. Особенностью этой дисциплины является анализ и обобщение практики государственного строительства в развитых демократических странах, опирающегося на институ- ты гражданского общества. Объектом государственного и муниципального управления является территориальное образование вместе с проживающим там населением, природно-географическими и другими ресурсами. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Территориальное образование может выступать в роли гос- ударства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося со- ставной частью региона, а также наделенного формальной способ- ностью к самоуправлению. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Основу системы управления территориальными образованиями состав- ляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждо- го образования структуры управления. Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных обра- зований на уровни власти, тогда как горизонтальные – на ветви власти. 1.2 Многогранность государственного управления Государственное управление многогранно. В теории государственного управления сложились три основных подхода к формулированию основных ценностей государственного управления [1, 4, 8]: • правовой подход; • политический подход; 11 • управленческий подход. Согласно правовому подходу ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права (наличия справедливых за- конов, подчиненность власти только праву, действенная защита прав человека), защиты прав граждан (равенства и недискриминации – равного подхода ко всем гражданам). Согласно политическому подходу в качестве ценности государственного управления выступает максимально лучшее воплощение воли народа, а именно: участие, оперативность, ориентация на консенсус. Под ценностью «участие» понимается участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственно, так и через общественные институты, включая институты гражданского общества. Под ценностью «оперативность» понимается быстрота реагирования власти на запросы общества. Под ценностью «ориентация на кон- сенсус» понимается использование механизмов посредничества и иные спосо- бы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества. Согласно управленческому подходу основными ценностями государствен- ного управления являются эффективность, экономичность и результативность. Под ценностями «результативность и эффективность» понимается следующее: органы государственной власти производят результаты, которые удовлетворя- ют общественные ожидания, наилучшим способом используя при этом имею- щиеся ресурсы. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · |