мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Р. Т. Мухаев Система государственного и муниципального управления Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» (080504), «Юриспруденция» (030501) и «Политология» (030201) X 1- юнити Москва • 2007 УДК 351/354(075.8) ББК67.401(0)я73-1+63.3(2)64-ЗЗя73-1 М92 Рецензенты: доктор политических наук, профессор А. И. Соловьев; доктор юридических наук, профессор И.Г. Шаблинский; Главный редактор издательства кандидат юридических наук, доктор экономических наук И.Д. Эриашвили Мухаев, Рашид Тазитдинович. М92 Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственные и муниципальные финансы» (080504), «Юриспруденция» (030501), «Политология» (030201) / Р.Т. Мухаев. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 575 с. ISBN 5-238-01117-2 Агентство CIP РГБ Учебник, написанный в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта, раскрывает основные категории и проблемные комплексы курса. Излагаются теория и практика государственного управления в США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Японии, Китая и России, выявлены специфика и механизмы функционирования административной системы различных стран в контексте сравнительного анализа. Государственное и муниципальное управление интерпретируется как система принятия и реализации властных решений на разных уровнях, приобретающая структурную, организационную и процедурную специфику, обусловленную страновыми различиями культурных принципов и стереотипов организационного поведения. Для студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», «Политология* и «Международные отношения», аспирантов и преподавателей в области управления и государственной службы, а также управленцев-практиков, политических и государственных деятелей. ББК67.401(0)я73-1+63.3(2)64-ЗЗя73-1 ISBN 5-238-01117-2 © Р.Т. Мухаев, 2007 © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2007 Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства. ПРЕДИСЛОВИЕ Курс «Система государственного и муниципального управления» занимает важное место в структуре подготовки государственных служащих высшей квалификации. Он призван познакомить студентов с мировым опытом публичного администрирования, раскрыть специфику научных школ и многообразие национальных практик государственного управления в различных странах, выявить тенденции их эволюции в принципиально новых условиях функционирования современного государства. Раскрывая содержание новой идеологии и технологии администрирования, эта научная и учебная дисциплина формирует как основы управленческой культуры и мышления будущих менеджеров, так и навыки публичного администрирования. Процессы, происходящие в сфере государственного управления в начале XXI в., закономерно привлекают пристальное внимание как ученых-теоретиков, так и управленцев-практиков. Они нуждаются в глубоком осмыслении, поскольку их нерешенность порождает негативные последствия как для мирового сообщества, так и для отдельных стран. Произошло осознание того непреложного факта, как справедливо замечают авторы одного из докладов Римского клуба, что «устойчивое общество никогда не возникает в рамках мировой экономики, которая опирается на действие только рыночных сил, далеко не всемогущих, несмотря на всю их важность для осуществления инновационного процесса... Рыночный механизм крайне восприимчив к самым незначительным явлениям сегодняшнего дня, но вряд ли может быть надежным компасом для решения долгосрочных задач... Управление является попыткой привнести хотя бы подобие целесообразности в субъективное, иррациональное и порой противоречивое поведение политических деятелей, экономистов и всех остальных членов нашего общества». Для России поиск новой управленческой парадигмы, способной адекватно интерпретировать новые реалии, органично связан с практической реализацией задачи поддержания социальной системы в состоянии динамического равновесия в условиях радикальной трансформации. Данная проблема является актуальной для России последние четверть века Административные реформы 1998 г. и 2001 г. в России, опиравшиеся на мировой опыт, были призваны преодолеть несостоятельность организационного механизма в управлении делами общества и государства в условиях системного кризиса. Практика реформ показала, что попытки решения кризисных проблем только через смену лозунгов, политические перестановки или ситуационное управление без концептуального осмысления коренных вопросов управления делами общества только углубляют кризис и ведут к распаду общества. Не менее опасно некритическое заимствование западного опыта, которое преимущественно свелось к перенятию внешних атрибутов и формальных процедур системы демократического государственного управления. Дело в том, что западная институциональная структура натолкнулась на инородную культурную среду, которая отторгала и препятствовала эффективному функционированию формирующихся институтов управления Стало очевидным, что поиск механизма адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государственного управления, к условиям рефомируемого российского общества становится ключевой теоретической и прикладной проблемой государственного администрирования. В условиях неопределенности переходного периода в России настоятельным требованием времени стала подготовка современных управленцев. Нарастающая динамика угроз и вызовов на рубеже веков востребовала от профессиональных государственных служащих и руководителей принципиально новых качеств и навыков, В первую очередь они должны быть вооружены фундаментальными знаниями в области политики, управления, конфликтологии, политического анализа, теории принятия решений, социального прогнозирования; кроме того, в совершенстве владеть современными методами и средствами государственного администрирования, обладать креативным мышлением и способностями к инновациям, позволяющим преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Решению сформулированных выше задач призван способствовать настоящий учебник Методология и логика учебника опираются на ряд теоретических положений, позволяющих проанализировать доктринальные и организационные основы государственного управления в различных странах в их сравнительной перспективе В качестве основополагающих принципов анализа систем государственного и муниципального управления следует рассматривать следующие утверждения"
Американский социолог И Воллерстайн справедливо заметил Мы живем в несовершенном мире, он всегда будет несовершенен, и поэтому в нем всегда будет несправедливость. Но перед этой реальностью мы вовсе не беспомощны. Мы можем сделать мир менее несправедливым, мы можем сделать его более прекрасным; мы можем углубить наше познание его. Нам нужно всего лишь строить его, а для того, чтобы его строить, нам нужно всего лишь разговаривать друг с другом и стремиться получить друг от друга то особое знание, которое каждый сумел преобрести1. Предлагаемый вниманию читателя учебник представляет собой разговор об актуальных проблемах государственного управления, который позволит углубить представления о современном мире, а следовательно, сделать его лучше и справедливее. Раздел 1 ВВЕДЕНИЕ В ТЕОРИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Тема 1. Предмет и метод теории государственного управления Тема 2. Предыстория теории государственного управления Тема 3. Основные парадигмы теории государственного управления I Введение в теорию государственного управления Термин «теория» происходит от греческого «theorem», что означает «рассматривать, созерцать, размышлять». В соответствии с ним теория государственного управления как наука содержит основные интерпретации процесса принятия и реализации управленческих решений, позволяющих логически правильно отражать 1лубинные основания и природу управляющего воздействия государства и его органов. Содержание процессов, происходящих в сфере публичного администрирования, теория государственного управления раскрывает посредством осмысления и выявления значении ключевых понятии, проблемных комплексов, призванных дать концептуальное и нормативное обоснование эффективности государственной политики и организационных механизмов ее реализации на общенациональном и местном уровнях. В качестве самостоятельной отрасли знания административно-государственное управление (public administrative management) возникло в Западной Европе и США на рубеже XIX—XX вв. Термин «public administrative management» впервые был использован в 1886 г. в программе Республиканской партии США для обозначения деятельности компетентного правительства, владеющего научными методами управления и способного осуществлять эффективное регулирующее воздействие в условиях нарастающей нестабильности1 Позднее этот термин дал название одноименной научной дисциплине, возникновение которой было обусловлено необходимостью государственного вмешательства в экономическую и социальную сферу перед лицом растущего могущества монополии. Динамика социальных и экономических изменении потребовала переосмысления либерального представления о государстве как «ночном стороже» и осознания необходимости государственного регулирования, а вместе с ней и учреждения самостоятельной административной власти, которая не зависела бы от политической коньюнктуры В результате возник новый подход к управлению, в основе которого лежала идея разделения политических и управленческих функций, некогда сосредоточенных в представительных учреждениях и политическом руководстве. Уяснение важности оперативного разрешения возникающих социальных конфликтов потребовало четкого понимания не только растущего значения функции государственного регулирования, которую должна осуществлять публичная администрация (бюрократия), но и знания того, как и при каких условиях она может эффективно функционировать В условиях новой реальности, сложившейся в результате противоречивого взаимодействия глобальных и региональных факторов в начале XXI в , потребность в переосмыслении традиционных подходов к организации государственного администрирования и формировании новой модели администрирования существенно возрастает «Разнонаправленные действия многих преобразующих факторов, — как справедливо отмечали А. Кинг и Б. Шнайдер, — приводят к тому, что будущее устройство мира для нас пока еще покрыто туманом неопределенности»1 Однако контуры новой социальной реальности уже просматриваются. Ее основу составляет формирующееся информационное общество и глобальное экономическое пространство, разрывающее принципы государственного суверенитета как основы государственности в условиях индустриального общества. В этой ситуации все национальные системы государственности и современного права начинают ощущать признаки кризиса разных институтов власти Прежде всего потому, что радикально изменился объект управления — им стало информационное общество, в котором «информация становится важнее самой вещи». Институт собственности, который некогда цементировал экономику индустриального общества, его социальную структуру и всю систему управления, уступает место интеллектуальной собственности. В условиях нового информационного общества именно обладание информацией и контроль за ней становятся важнейшим административным ресурсом, основанием соцального неравенства и деления общества на страты (слои) Это требует нового взгляда на государство, переосмысления основных принципов и методов организации государственного управления в рамках современной информационной реальности Еще более актуальной данная проблема оказывается для России, осуществляющей глобальную модернизацию Интеграция России в мировую экономику происходит в условиях стремительно нарастающей динамики глобальных угроз, которые дополняются процессами внутренней трансформации экономической сферы, формирования институтов политической демократии и новой социальной структуры. Решение задач, доставшихся от разных исторических этапов, предполагает конструирование модели управления, обладающей значительным мобилизационным потенциалом и высокими адаптивными возможностями В этих условиях задача государственного управления состоит в том, чтобы быть динамичной системой, способной адаптировать институты государственной власти, и прежде всего исполнительной, к потребностям общества, которые стремительно изменяются в процессе структурных реформ Поиск новой теории ор1анизации государственной власти, обьясняющей изменения природы публичного администрирования, оказывает влияние на формирование системы государственного управления в постиндустриальных условиях В этой связи задача адаптации системы государственного управления к состоянию общества начала XXI в приобретает жизненно важное значение и не может быть решена без опоры на теорию государственного управления как науку. ТЕМА 1 ПРЕДМЕТ И МЕТОД ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Теория государственного управления представляет собой самостоятельный комплекс знаний, формулирующий законы функционирования и развития системы публичного администрирования. Несмотря на существенные трансформации природы и методов публичного властвовования и управления в XXI в., государство и его институты по-прежнему остаются самым универсальным механизмом организации и регуляции совместной деятельности людей и основным фактором социального прогресса. Согласовывая разнородные интересы индивидов, групп и социальных общностей (народностей, этносов), государство призвано выражать общезначимые потребности своих граждан. Свои функции государство осуществляет через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Как процесс практической реализации целей и воли государства в деятельности органов и должностных лиц, публичное администрирование выступает тем властным механизмом, который обеспечивает функционирование общественной системы, ее безопасность и процветание. Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Она возможна в том случае, если система государственного управления опирается на науку публичного администрирования, которая позволяет механизму государственного властвования ориентироваться в меняющейся социальной реальности, формулировать и осуществлять актуальные потребности общества. Как -самостоятельный комплекс знаний теория государственного управления обладает рядом свойств, которые отличают ее от других дисциплин об управлении:
1. Предмет и метод теории государственного управления 1.1. Понятия «руководство» и «управление». Соотношение теории государственного управления и политической науки На рубеже XX—XXI вв. феномен управления как упорядочивающей деятельности представлялся достаточно научно разработанным, а сам термин «управление» имел более сотни определений. Однако при всей своей кажущейся очевидности понятие «управление» отно сится к сущностно оспариваемым явлениям, вызывающим неодно значные интерпретации. Это обусловлено диверсификацией форм управляющих воздействий как по субъектам, так и с точки зрения , динамично меняющихся содержания, целей, средств и способов/ управленческой деятельности, адекватных состоянию общества нЛ различных этапах его развития. Понятие «руководство» в нашем случае используется в смысле общего политического управления, который включает многие значения других толкований термина. Следует отметить, что понятие «руководство» в современной политической науке и науке государственного и публичного управления приобретает концептуальное значение. Не случайно XVIII конгресс Международной ассоциации политической науки, который проходил в августе 2000 г, в Канаде, избрал тему «World Capitalism, Governance and Community: Toward a Corporate Millennium» («Мировой капитализм, власть и общество на пороге нового тысячелетия»). Однако перспектива использования понятия «руководство» для описания новой (постиндустриальной) ситуации в государственном управлении делает теорию государственного администрирования непосредственно связанной с политической наукой. Концепция руководства является главным образом политологической концепцией и в определенной мере восстанавливает значение теории государственного управления в политической науке. Государственное управление предстает здесь не столько исполнительской функцией государства, очень отдаленно связанной с непосредственным общественным влиянием, сколько одним из субъектов политического процесса по выработке согласованного политического решения совместно со структурами гражданского общества. Понятие «руководство», которое описывает политическое влияние, осуществляемое через диффузные сети производителей решений, заменяет собой понятие «правительство» как осуществление институциональной власти. Однако единства мнений относительно интерпретации содержания руководства отсутствует. Некоторые исследователи рассматривают «руководство» в качестве самостоятельной концепции наряду с государственным менеджментом, институциональной концепцией управления и концепцией политических сетей, хотя и подчеркивают ее несомненную связь с двумя последними теоретическими движениями. Другие ученые используют понятие «руководство» для характеристики процесса налаживания отношений между участниками политических сетей и принятия политических решений. Как отмечает Гай Питере: Спор о руководстве имеет более положительный взгляд на государственную службу Здесь перспектива состоит не столько в том, чтобы государственная служба стремилась принять философию и идеи общественного сектора; преобладающий взгляд состоит скорее в том, чтобы общественные институты в качестве выразителей общественного интереса могли и должны были играть лидирующую роль в межсекторальной мобилизации ресурсов и в совместном определении ставок. Роль политических институтов в различных типах управления может сильно различаться, поскольку имеется определенная значительная вовлеченность в руководство, постольку в (политическом) процессе представлены также коллективные цели1. Термин «руководство» подразумевает конфигурацию отдельных, но взаимосвязанных элементов (статутов, политических мандатов, организационных, финансовых и программных структур, административных правил и директив, институциональных правил и норм), которые в комбинации определяют цели и средства государственно -управленческой деятельности. Любая специфическая конфигурация элементов политического руководства, осуществляемая в определенной сфере политики (например, защиты экологии), в отношении типа государственно-управленческой деятельности (например, регуляция), внутри особой юрисдикции (например, земля, штат или город), в особой организации (например, отдел социальной защиты) или в организационной отрасли (например, департамент образования), является результатом динамического процесса, который мы определяем как «логику руководства». Этот процесс связывает ценности и интересы граждан, законодательный выбор, исполнительные и организационные структуры и роли, а также юридический надзор способом, который предполагает взаимоотношения, значительно влияющие на эффективность деятельности. По содержанию руководство отличается и от простого администрирования, когда источником политических решений выступает политическая верхушка иерархической лестницы государственной власти и управления, а общественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на торговой сделке, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый интерес. Руководство осуществляется способом организации общих переговоров между государственными и негосударственными структурами по осуществлению взаимного интереса совместными усилиями, а следовательно, для принятия политического решения, удовлетворяющего все стороны соглашения. Руководство не только отличается от рыночных и иерархических моделей управления, оно более эффективно, как считается, для удовлетворения общественных потребностей, т.е. выработки решения по общим вопросам. |