Федеральный университет
 Скачать 2.96 Mb.
|
|
§ 9. Иностранные граждане 9. Иностранные граждане Иностранными гражданами являются лица, не имеющие гражданства страны пребывания и обладающие гражданством другого государства. Тем самым в отношении иностранного гражданина применяются конкурирующие юрисдикции персональная и территориальная. Преимущественно к иностранному гражданину применяется территориальная юрисдикция в силу того, что это лицо находится на территории другого государства. Персональная юрисдикция государства, гражданином которого является лицо, как правило, осуществляется посредством дипломатической и консульской защиты. Термин иностранные граждане используется главным образом во внутреннем законодательстве государства также в международном публичном и частном праве при определении личного статуса иностранного гражданина, а также при определении режима обращения с иностранными гражданами. Единственным договорным актом, регулирующим общий статус иностранных граждан, является Конвенция о статусе иностранцев, подписанная американскими государствами 20 февраля 1928 г 1 Конвенция о статусе апатридов (принята 28 сентября 1954 г. Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией ЭКОСОС 526 А (XVII) от 26 апреля 1954 г) // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/apatride.shtml. 2 Convention on the Status of Aliens, Signed 20 February 1928 // The American Journal of International Law. 1928. Vol. 22. No. 3. Supplement: Official Documents. P. 136–138 // http://www.jstor.org/stable/2213101. Глава XI. Население в международном праве 214 В рамках Совета Европы недопустимости высылки иностранцев посвящены ст. 4 Протокола № 4 (запрет коллективной высылки) ист Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобода также в 1992 г. была заключена Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне. На универсальном уровне государства ограничились Декларацией 1985 го правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, упомянутой ранее. Кроме того, специальные положения, касающиеся иностранных граждан в условиях вооруженных конфликтов, закреплены в ч. II Иностранцы натер- ритории находящейся в конфликте стороны разд. III Женевской конвенции го защите гражданского населения вовремя войны. Правовой режим иностранных граждан представляет собой объем прав и обязанностей иностранных граждан, установленный внутренним законодательством государства и международными договорами. Обычно выделяются три режима иностранных граждан национальный, наибольшего благоприятствования и специальный. Общепризнанным режимом является национальный, уравнивающий иностранных граждан в правах с собственными гражданами. Впрочем, национальный режим не исключает установления ограничений для иностранных граждан в некоторых областях, например в сфере публичных интересов государства. Стандарт национального режима обращения с иностранными гражданами лежит в основе Конвенции о статусе иностранцев 1928 г, отражая подход латиноамериканских государств к концепции минимального стандарта обращения с иностранцами в международном праве. Режим наибольшего благоприятствования или наиболее благоприят- ствуемой нации имеет договорный характер и связан с предоставлением иностранным гражданам договаривающегося государства прав и установлением обязанностей, которые предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на территории данного государства в наиболее выгодном в правовом отношении положении. Указанный режим часто использовался в торговых и инвестиционных договорах в виде клаузулы (оговорки) о наиболее благоприятствуемой нации (most favoured nation clause ). Начало этому режиму, как принято считать, положено в Османской империи, которая дала особые привилегии (капитуляции) сначала французскими венецианским купцам в 1535 га затем в 1675–1680 гг. в аналогичном объеме даровала их Англии и Голландии. Специальный режим имеет по общему правилу договорный характер и закрепляет отклонения от национального режима в лучшую или худшую сторону. Благоприятный специальный режим устанавлива- § 9. Иностранные граждане 215 ется в рамках региональных интеграционных объединений, в частности такой режим существует в СНГ применительно к свободному передвижению граждан государств-участников с некоторыми изъятия- ми. Специальный режим в отношении граждан государств – членов ЕАЭС формируется в области трудовой миграции. Предоставление некоторых прав в рамках режимов может быть поставлено под условие взаимности. Международное публичное право имеет дело с режимами иностранных граждан в сфере экономического сотрудничества торговли, налогов, таможни, инвестиций и др. В XIX – первой трети XX в. доктрина международного права и практика международных экономических отношений сформировали концепцию минимального стандарта обращения с иностранцами в международном праве, суть которого состоит в наличии общего стандартизированного минимума прав и гарантий, на который могут рассчитывать иностранные граждане, находясь на территории любого государства, независимо от наличия таких праву собственных граждан данного государства. Основным предназначением данного стандарта выступала потребность в защите имущественных интересов граждан цивилизованных наций, прежде всего европейских государства также отдельных государств Америки, Азии, Африки, отвечающих так называемому стандарту цивилизованности 2 Минимальный стандарт обращения получил отражение в ряде двусторонних соглашений первой трети XX в. (ст. 2, 17 Конвенции относительно учреждения и компетенции судебных органов – Приложение к Лозаннскому мирному договору с Турцией 1923 г, ст. 1 Договора о торговле между США и Германией 1923 г, ст. 4 Договора об установлении отношений между Персией и Египтом 1928 гидр, однако рассматривался в качестве международно-правового обычая в договорах ив ряде дел международных судебных и арбитражных органов, например в деле относительно некоторых интересов Германии в польской Верхней Силезии, ставшем предметом решения № 7 Постоянной пала Verdross A. Les règles internationales concernant le traitements des étrangers // Collected Courses of the Hague Academy of International Law. Vol. 37. Leiden; Boston, 1931. P. 323– 412 (http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k61375717.image.langEN.r=Verdross%20A%20 Les%20r%C3%A8gles%20internationales%20concernant%20le%20traitements%20des%20 %C3%A9trangers); Roth A.H. The International Minimum Standard. Leiden: Sijthoff, 1949. 2 Tarazona L.O. The Civilized and the Uncivilized // The Oxford Handbook of the History of International Law / Ed. by B. Fassbender, A. Peters. Oxford Handbooks Online, 2012 // http://www.oxfordhandbooks.com/view/10.1093/law/9780199599752.001.0001/ law-9780199599752-e-39. Глава XI. Население в международном праве 216 ты международного правосудия, в деле «Ниир против Мексики, рассмотренном Американо-мексиканской комиссией поискам в 1926 г. 2 В проекте Конвенции об ответственности государств за ущерб, причиненный на их территории иностранцами их собственности, представленном на Гаагской конференции по кодификации международного права в 1929 г, основными элементами минимального стандарта обращения назывались требование компенсации за причинение ущерба, соразмерной выплачиваемой собственным гражданам (ст. 5); ответственность за отказ в правосудии (ст. 9); требование должной процедуры предотвращения и расследования причинения ущерба иностранцам (ст. После Второй мировой войны минимальный стандарт обращения с иностранцами был использован при формулировании правовых норм в области прав человека, а также перенесен в сферу инвестиционных отношений и получил название режима равноправного отношения к иностранным инвестициям. В современном международном праве минимальный стандарт обращения с иностранными гражданами, вытекающий из международных соглашений по правам человека, включает в себя признание правосубъектности и правоспособности, стандарты гуманного обращения, надлежащую правовую процедуру в случаях задержания, право беспрепятственного доступа к судам, защиту жизни и свободы от преступных действий и запрещение конфискации и т.д. Также к иностранным гражданам применимы защитные механизмы в отношении произвольной индивидуальной и коллективной высылки, ограничения на выдачу (экстрадицию). Не в полной мере относится к минимальному стандарту свобода передвижения (если речь идет о передвижении между государствами, могут быть ограничены политические права и участие иностранных граждан в политической жизни государства пребывания, однако такие 1 Judgment No 7 of the Permanent Court of International Justice, Case Concerning Certain German Interests in Polish Upper Silesia, 25 May 1926. Serie A07. Leiden: A.W.Sijthoff’s Publishing Company, 1926. P. 20–21 (http://www.icj-cij.org/pcij/series-a.php?p1=9&p2=1). 2 L.F.H. Neer & Pauline Neer (U.S.A.) v. United Mexican States, 4 UNRIAA 60 (1926) // http://legal.un.org/riaa/cases/vol_IV/60-66.pdf. 3 The Law of Responsibility of States for Damage Done in Their Territory to the Person or Property of Foreigners // The American Journal of International Law. 1929. Vol. 23. No. 2. Supplement: Codification of International Law. P. 131–239 (http://www.jstor.org/ stable/2212862). 4 Research Handbook on International Law and Migration / Ed. by V. Chetail, C. Bauloz. Edward Elgar Publishing Ltd., 2014. P. 64. § 11. Беженцы 217 права, как права на свободу слова, собраний, право на объединение, как правило, рассматриваются как часть минимального стандарта 1 В Российской Федерации правовое положение иностранных граждан в целом основано на национальном режиме, закрепленном в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. § 10. Мигранты Среди неграждан особенно выделяются международные мигранты лица, по разным причинам выехавшие из страны своего постоянного проживания на временной или постоянной основе. В основе понятия мигрант лежит динамический признак латинского термина переселение, тем самым речь идет о движении людей на другое место жизни. По данным Департамента ООН по экономическими социальным вопросам наг, численность мигрантов в мире составила млн человек, или 3,2% населения Земли. Вторым после США по численности мигрантов государством является Российская Федерация с 11,2 млн человек. Правовое положение мигрантов в международном праве неоднородно, не существует единой системы международно-правового регулирования миграции и прав мигрантов. Существуют достаточно обособленные правовые механизмы защиты прав беженцев, лиц, ищущих убежище, трудящихся-мигрантов. § 11. Беженцы 11. Беженцы Международно-правовой режим защиты беженцев начал формироваться после Первой мировой войны, когда более 1,5 млн человек вынуждены были выехать из своих государств и фактически остались без гражданства, поскольку их государств больше не существовало. Основные потоки беженцев сформировались из бывшей Российской 1 Hailbronner K., Godolin J. Aliens // Max Planck Encyclopedia of Public International Law [MPEPIL]. Oxforf Public International Law. Last updated in July 2013 // http://opil.ouplaw. com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e744#. Глава XI. Население в международном праве 218 империи и Османской империи. В рамках Лиги Наций в 1921 г. был учрежден пост Верховного комиссара по делам русских беженцев, на который был назначен известный норвежский исследователь Фритьоф Нансен. Позднее в 1922 г. было заключено первое соглашение о выдаче удостоверений личности русским беженцам, в 1924 г. аналогичное соглашение касалось армянских беженцев, а в 1926 г. объединяющее соглашение впервые дало определение понятия беженец, имеющее конкретную этническую привязку под русским беженцем понималось любое лицо русского происхождения, которое не пользуется или более не пользуется защитой Правительства СССР и которое не приобрело иного гражданства (п. Этими соглашениями Лига Наций учредила специальное международное удостоверение личности, получившее название «Нансеновский паспорт, которое давало право перемещаться в странах – участницах соглашений без ограничений, предусмотренных для лиц, лишенных гражданства. За время существования Паспорта Нансена было выдано около 450 тыс. таких документов. Обладателями паспортов Нансена были наши выдающиеся соотечественники Владимир Набоков, Анна Павлова, Сергей Рахманинов, Илья Репин и многие другие. Современное понятие беженец было сформулировано после Второй мировой войны в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 гс учетом изменений, сделанных Протоколом 1967 г Под беженцем понимается лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных собы- 1 Соглашение о выдаче удостоверений личности русскими армянским беженцам, о дополнении и внесении изменений в Соглашения от 5 июля 1922 г. и 31 мая 1924 г. (подписано в Женеве 12 мая 1926 г. Документ содержится в электронной библиотеке Белорусского государственного университета http://elib.bsu.by/bitstre am/123456789/29857/1/2000_1_JILIR_refugees_r.pdf. 2 Конвенция о статусе беженцев (принята 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 429 (V) от 14 декабря 1950 г) // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/refugees.shtml. Россия участвует в конвенции с 1992 г. 3 Протокол, касающийся статуса беженцев (принят 31 января 1967 г) // http://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/refugees_prot.shtml. § 11. Беженцы 219 тий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений (подп. 2 п. А ст. Ядром правового режима в отношении беженцев является запрет высылки и принудительного возвращения лиц, имеющих соответствующий статус (ст. 33 Конвенции о статусе беженцев). В целом правовой режим беженцев близок к режиму апатридов, рассмотренному ранее. По общему правилу беженцы имеют право на такое обращение, как и другие иностранцы, за исключением тех случаев, когда Конвенцией предусмотрено более льготное положение. Ряд прав должен предоставляться беженцам на своей территории на тех же условиях, что и собственным гражданам (например, в области авторских и промышленных прав, доступа к правосудию, начального образования, правительственной помощи, системы пайков, трудовых прав, налогообложения). Проект статей о дипломатической защите 2006 г. указывает навоз- можность осуществления дипломатической защиты в отношении лиц, признанных беженцами в соответствии с международно принятыми стандартами, при условии обычного проживания на законном основании в государстве (п. 2 ст. 8), также как ив отношении лиц без гражданства. Однако дипломатическая защита беженца не допускается от государства гражданства этого лица (п. 3 ст. 8) как нарушающая основной подход о преобладании гражданства как основы для осуществления дипломатической защиты и потенциально открывающая дверь для огромного числа судебных споров 1 Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-I О беженцах беженцам предоставлен национальный режим. На региональном уровне в Африке и Латинской Америке применяется более широкий круг оснований для предоставления статуса беженца, чем в Конвенции 1951 г Африканская конвенция, регулирующая специальные аспекты проблем беженцев, 1969 г. включает сюда внешнюю агрессию, оккупацию, иностранное господство или события, серьезно нарушающие общественный порядок, а Картахенская декларация о беженцах 1984 г. рассматривает в качестве оснований всеобщее насилие, иностранную агрессию, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, серьезно нарушающие общественный порядок 1 Тексты проектов статей с комментариями к ним // Док. A/61/10, Доклад Комиссии международного права о работе ее й сессии. С. 40. 2 Киселева Е.В. Международно-правовое регулирование миграции Учебное пособие. М РУДН, 2012. С. 141. Глава XI. Население в международном праве 220 Выделяется три основных категории беженцев 1) конвенционные беженцы, получающие статус беженца на основании Конвенции 1951 г) гуманитарные беженцы, получающие статус беженца от государства, если лицо не отвечает всем требованиям Конвенции 1951 г, но тем не менее, по мнению государства, нуждается в защите) мандатные беженцы, получающие статус беженца, если лицо отвечает критериям Устава Управления Верховного комиссара ООН поде- лам беженцев и имеет право на защиту ООН в силу принятых решений Генеральной Ассамблеей ООН и Советом Безопасности ООН 12. Лица, ищущие убежище 12. Лица, ищущие убежище Право на убежище закреплено в ст. 14 Всеобщей декларации прав человека Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целями принципам Организации Объединенных Наций. Лицо, ищущее убежище, может быть определено как лицо, которое преследуется в государстве его гражданства или постоянного проживания за политические, религиозные и иные убеждения, научные взгляды, общественную деятельность и ищет защиты (убежища) от другого государства. Такие лица могут претендовать на получение статуса беженца. В международном праве сложилось две модели убежища 1) территориальное убежище, когда защита преследуемому лицу предоставляется на территории государства убежища, и 2) дипломатическое убежище, когда защита предоставляется натер- ритории дипломатического представительства государства, предоставившего защиту, на борту военного судна или на территории военной базы этого государства. Территориальное убежище признано на универсальном уровне Декларацией о территориальном убежище 1967 г, на региональном уровне Латинской Америки – в Каракасской конвенции о территориальном убежище 1954 г. Также детальное регулирование реализации права на убежище сформировано в ЕС. 1 Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции Монография. М Проспект, 2014. С. 9–10. § 12. Лица, ищущие убежище 221 Право на убежище закреплено в ст. 18 Хартии ЕС об основных правах, а политика в области убежища отнесена к совместной компетенции Союза и государств-членов. Пункт 1 ст. 78 Договора о функционировании ЕС закрепляет за институтами ЕС полномочия по развитию общей политики по вопросам предоставления убежища, дополнительной защиты и временной защиты, которая стремится предоставить адекватный статус любому гражданину третьей страны, нуждающемуся в международной защите, и обеспечить соблюдение принципа невысылки. Главными целями нормотворчества институтов ЕС в этой сфере являются (п. 2 ст. 78 упомянутого Договора – установление единообразного статуса убежища и дополнительной защиты для граждан третьих стран, включая апатридов; – введение общих процедур предоставления и изъятия такого единообразного статуса определение критериев и механизмов определения государства- члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища или дополнительной защиты осуществление партнерства и сотрудничества с третьими странами в целях управления потоками лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, дополнительной или временной защиты. Дипломатическое убежище получило закрепление только в регионе Латинской Америки, в Гаванской конвенции о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища, 1928 г, в Конвенции Монтевидео о политическом убежище 1933 г, Договоре Монтевидео о политическом убежище и беженцах, в Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г. Международный суд ООН в деле об убежище 1950 г. указал на то, что дипломатическое убежище является серьезным отступлением от принципа территориального суверенитета и может признаваться только при наличии правовой базы в каждом конкретном случае ив случае ссылки на обычное международное право защищающее государство должно доказать, что оно имеет право предоставлять дипломатическое убежище, а государство местонахождения имеет обязательство уважать дипломатическое убежище 1 Кстати, главный редактор сайта WikiLeaks Джулиан Ассанж начиная с 19 июня 2012 г. находится на территории посольства Эквадора в Великобритании и с 19 августа того же года пользуется правом дипломатического убежища, скрываясь от европейского ордера на арест, 1 Colombian-Peruvian asylum case, Judgment of 20 November 1950 // I.C.J. Reports. 1950. P. 275–276. Глава XI. Население в международном праве 222 выданного для его экстрадиции в Швецию, где он обвиняется в уголовных преступлениях 13. Трудящиеся-мигранты § 13. Трудящиеся-мигранты Первое международное соглашение о трудовой миграции было заключено в 1904 г. между Францией и Италией. В последующем ме- ждународно-правовое регулирование трудовой миграции и прав тру- дящихся-мигрантов получило существенное развитие как на двустороннем, таки на универсальном и региональном уровнях. Существенное влияние на выделение данной категории мигрантов и установление режима защиты их прав оказала МОТ ее конвенции о трудящихся-мигрантах 1949 г и № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г создали базовый стандарт обращения с трудящимися-мигрантами. Термин «трудящийся-мигрант» по Конвенции № 143 означает лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения любой работы, кроме как не по найму, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве работни- ка-мигранта (п. 1 ст. Большинство международных актов, принятых на универсальном и региональном уровнях, исходит из позиции изъятия из сферы конвенционной защиты тех трудящихся-мигрантов, которые не имеют законных оснований пребывания на территории государства въезда. Единственный документ, охватывающий максимально широкий круг лиц, включая и трудящихся-мигрантов без документов и постоянного статуса, – Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигран- тов и членов их семей был принят в рамках ООН в 1990 г. 3 По Конвенции 1990 г. термин «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является (п. 1 ст. 2). 1 http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/ normativeinstrument/wcms_c097_ru.htm 2 http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/ normativeinstrument/wcms_c143_ru.htm 3 Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 45/158 от 18 декабря 1990 г) // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/migrant1.shtml. § 13. Трудящиеся-мигранты 223 По состоянию на 17 августа 2015 г. участниками упомянутой Конвенции являлись 48 государств, являющихся посылающими государствами. Ни одного крупного принимающего государства среди участников нет. В рамках отдельных региональных интеграционных образований создается специальный правовой режим для обеспечения свободного передвижения и осуществления трудовой деятельности граждан государств, участвующих в таком образовании. Российская Федерация участвует в соглашениях, касающихся тру- дящихся-мигрантов, только на региональном и двустороннем уровнях. Особое значение придается Договору о Евразийском экономическом союзе 2014 г, в котором предусмотрено формирование единого экономического пространства, включающего общий рынок труда ЕАЭС. |