Марченко, Правоведение. I. Правопонимание и право Проблемы правопонимания на разных этапах развития
 Скачать 3.18 Mb.
|
|
Глава IX. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И МЕХАНИЗМ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ § 1. Правительство РФ — высший орган исполнительной власти: правовая основа, состав, структура Исполнительная власть представляет собой способность и возмож- ность государства в лице его наделенных соответствующими полномочия- ми органов повседневно выполнять в масштабе всей страны оперативные управленческие функции. В соответствии с Конституцией РФ «исполнительную власть Россий- ской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. ПО). Правовую основу его организации и деятельности составляет Конституция РФ, и прежде всего ее гл. 6 под названием «Правительство Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 17 де- кабря 1998 г. «О Правительстве Российской Федерации» и некоторые дру- гие законы и указы Президента РФ. Порядок работы Правительства РФ регулируется его Регламентом, принятым в 1998 г. и скорректированным в 2000 г. Деятельность органов исполнительной власти на уровне субъек- тов Федерации опосредуется их конституциями, уставами, законами и иными правовыми актами. 196 Раздел Особенная часть Структура федеральных органов исполнительной власти и состав Пра- вительства РФ определяется Президентом РФ по предложению Председа- теля Правительства. Председатель Правительства РФ после назначения на этот пост Президентом РФ по согласованию с Государственной Думой представляет не позднее недельного срока Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Он также пред- лагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председа- теля Правительства РФ и федеральных министров. Правительство РФ состоит из его Председателя, заместителей Предсе- дателя и федеральных министров. Иногда выделяются должности первого заместителя или первых заместителей Председателя Правительства РФ. Из состава членов Правительства РФ формируются постоянные и вре- менные комиссии по ряду вопросов, создаются советы. На постоянной ос- нове в рамках Правительства функционирует его президиум. Конкретный состав определяется специальным постановлением Правительства РФ. По общему правилу в него входят Председатель его заместите- ли, некоторые ведущие министры и руководитель аппарата. По отдельным вопросам президиум уполномочен принимать решения от имени Прави- тельства РФ. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнитель- ной власти на всей территории Российской Федерации. Она складывается из федеральных органов исполнительной власти и органов исполнитель- ной власти субъектов Федерации. Последние входят в единую систему вла- сти и централизованного управления лишь в части осуществления ими полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Что же касается осуществления полномочий по предметам ис- ключительного ведения субъектов Федерации, то в данной сфере органы исполнительной власти субъектов Федерации, находясь в постоянной организационно-правовой связи с соответствующими федеральными орга- нами, тем не менее обладают значительной самостоятельностью в реше- нии широкого круга местных управленческих вопросов. § 2. Полномочия Правительства Российской Федерации Правительство РФ как орган повседневного и в значительной степени централизованного управления страной обладает широкими и разнообразны- ми полномочиями. В обобщенном виде наиболее важные из них закреплены в Конституции РФ. В более развернутом виде полномочия Правительства РФ представлены в Федеральном конституционном законе о Правительст- ве РФ. Они касаются фактически всех сфер жизни общества, направлений деятельности государства и самого Правительства. Согласно Конституции РФ основные направления деятельности Правительства РФ определяются Председателем Правительства РФ. который также организует всю его ра- боту. Конституционно закрепленные полномочия Правительства РФ заклю- чаются в следующем: а) в разработке и представлении Государственной Думе федерального бюджета и обеспечении его исполнения; б) в представ- лении нижней палате парламента России отчета об исполнении ного бюджета; в) в обеспечении проведения в Российской Федерации еди- ной финансовой, кредитной и денежной политики; г) в осуществлении Глава IX. Исполнительная власть и механизм ее реализации в России 197 управления федеральной собственностью; обеспечении проведения в Рос- сии единой государственной политики в области культуры, науки, образо- вания, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; д) в осуще- ствлении мер по обеспечению обороны страны, государственной безопас- ности, а также реализации внешней политики России; е) в осуществлении мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собствен- ности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Кроме того, в Конституции РФ предусматривается, что Правительство РФ осуществляет иные полномочия», возложенные на него Конститу- цией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ (п. 1 ст. Большинство полномочий, возложенных на Правительство РФ, осу- ществляется им непосредственно как коллегиальным органом. Однако это не исключает возможности передачи делегирования им отдельных своих полномочий или их отдельных частей отраслевым федеральным органам исполнительной власти — министерствам и ведомствам, а также органам исполнительной власти субъектов Федерации. Делегирование полномочий Правительства РФ носит, как правило, временный характер и не касается его исключительных полномочий. Оно не должно противоречить Конституции России и другим законодательным актам. Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ действует в тесной связи с другими государственными органами: с Федеральным Собранием, в палатах которого оно имеет свое представительство; с Президентом РФ, указы которого являются обязательными для него; с судебными органами, в частности с Конституционным Судом РФ, где имеется представитель Правительства РФ. Деятельность Правительства РФ осуществляется в самых различных формах: в форме реализации права законодательной инициативы; дачи от- зывов и официальных заключений на различные законопроекты и в осо- бенности на те, которые имеют финансовый характер; в форме обсужде- ния и принятия решений по различным вопросам; в форме непосредст- венного руководства, координации и контроля за деятельностью министерств и ведомств и др. Все наиболее важные вопросы государственной и общественной жиз- ни, относящиеся к компетенции Правительства РФ, обсуждаются и реша- ются коллегиально, на его заседаниях. Это, в частности, вопросы, касаю- щиеся федерального бюджета; создания и упразднения свободных эконо- мических зон; программ приватизации федеральной государственной собственности; заключения международных договоров России, подлежа- щих ратификации, и многие другие. § 3. Акты Правительства. перед Федеральным Собранием По всем рассматриваемым вопросам Правительство РФ принимает имеющие юридический характер решения. Они оформляются чаще всего в такие акты, как постановления и распоряжения. Все акты Правительства РФ издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. В случае противоречия правительственных постановлений и распоря- 198 Раздел III. Особенная часть жений Конституции РФ, федеральным законам или нормативным указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ. По своему характеру постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть как нормативными актами, содержащими общие правила поведения, так и индивидуальными. Независимо от своей юридической природы и характера постановления и распоряжения Правительства дейст- вуют на всей территории Российской Федерации и являются обязательны- ми для исполнения всех, кому они адресованы и кого касаются. Обеспече- ние их исполнения возлагается в порядке на само Пра- вительство. За результаты своей деятельности Правительство РФ несет ответствен- ность перед Федеральным Собранием, а точнее - перед Государственной Думой и Президентом РФ. Ответственность Правительства перед россий- ским парламентом носит довольно ограниченный характер по сравнению с его ответственностью перед Президентом. Это проявляется, в частности, в том, что Федеральное Собрание не правомочно отправлять в отставку Правительство даже тогда, когда Государственная Дума выразит ему недо- верие. Конституция РФ что только Президент РФ «может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации» (п. 2 ст. Он же решает вопрос об отставке Правительства РФ также в слу- чае вынесения ему вотума недоверия со стороны Государственной Думы. «После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Рос- сийской Федерации, — гласит по этому поводу п. 3 ст. Конституции России, — Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы». Президент РФ решает вопрос об отставке Правительства РФ, которая им «принимается или отклоняется», и тогда, когда оно подает в отставку по своей собственной инициативе. Глава X. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И МЕХАНИЗМ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ § 1. Система судебных органов Российской Федерации: структура, конституционно-правовые принципы судопроизводства Судебная власть является третьей ветвью государственной власти в со- временной России. Согласно Конституции РФ она осуществляется «по- средством конституционного, гражданского, административного и уголов- ного судопроизводства» (п. 2 ст. Механизмом ее реализации является система судебных органов различной компетенции, сложившаяся и функ- ционирующая в стране на основе конституционного и текущего (обычно- го) законодательства. Правовую основу судебной власти и механизма ее реализации состав- ляют Конституция РФ 7 «Судебная власть», ст. и др. статьи), федеральные конституционные законы: о Конституционном Суде РФ (1994 г.), о судебной системе Российской Федерации г.), об арбит- ражном суде Российской Федерации г.); федеральные законы: о ста- Глава X. Судебная власть и механизм ее реализации в России 199 тусе судей в РФ (1992 г. с последующими изменениями), о мировых судьях РФ (1999 г.), о народных заседателях (2000 г.) и другие правовые акты. Основной задачей судебной власти и механизма ее реализации являет- ся обеспечение правосудия. «Правосудие в Российской Федерации, — гла- сит ст. Конституции РФ, — осуществляется только судом» (п. 1 ст. 118). В настоящее время на территории Российской Федерации существует и функционирует широкая система судебных органов. Это: а) Конституци- онный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов Федерации; б) суды общей юрисдикции, включая мировые суды и военные суды и в) арбитражные суды. Каждый из этих видов судов занимает свое опре- деленное место в судебной системе постсоветской России и играет в ней обусловленную его юрисдикцией строго определенную роль. Вместе они образуют единую систему судебных органов, функционирующих на терри- тории Российской Федерации. Единство судебной системы России обусловлено такими факторами, как наличие общих целей и задач, которые решают различные судебные органы страны, - осуществление правосудия; общие принципы организа- ции и деятельности различных судебных органов; единые конституцион- ные основы их образования и функционирования; единый конститу- ционно-правовой статус судей на всей территории Российской Федера- ции и Все суды Российской Федерации, независимо от их юрисдикции, осу- ществляют правосудие в стране, руководствуясь одними и теми же конституционно-правовыми принципами судопроизводства, а судьи — члены этих судов — имеют одинаковый конституционно-правовой статус. Основными конституционно-правовыми принципами правосудия яв- ляются такие, как: а) принцип законности в осуществлении правосудия, означающий строгое следование судами Конституции РФ и законам; б) осуществление правосудия только теми судами, которые установлены Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. «Создание чрезвычайных судов, - согласно Конституции РФ, - не допускается» (п. 3 ст. в) осуществление правосудия на основе равенства всех участников судебного процесса перед законом и судом; г) свободный доступ граждан к суду и обеспечение их права на судебную защиту. Действует конституци- онно закрепленное правило, согласно которому «никто не может быть ли- шен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудно- сти которых оно отнесено законом» (п. 1 ст. 47); д) открытое разбиратель- ство дел во всех российских судах. Слушание любых дел в закрытых заседаниях, также заочное разбирательство уголовных дел в судах не до- пускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Кроме названных принципов правосудие осуществляется также на ос- нове целого ряда других дополняющих их принципов. В том числе: прин- ципы состязательности сторон - участников судебного процесса; обеспе- чения компетентности и беспристрастности в ходе судебного разбиратель- ства; принципа невиновности лица в совершении преступления, пока в соответствии с Конституцией РФ «его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступив- шими в законную силу законом» (п. 1 ст. 49); принципа пользования род- ным языком в процессе судопроизводства; принципа участия граждан в отправлении правосудия и др. 200 Раздел Особенная часть Наличие общих для всех судов Российской Федерации принципов их организации и деятельности является важным фактором существования и функционирования единой судебной системы России. Другим не менее важным фактором, свидетельствующим о существо- вании и функционировании единой судебной системы как механизма реа- лизации судебной власти в России, является наличие одинакового у всех российских судей конституционно-правового статуса. Главными его составляющими выступают конституционные полномо- чия о независимости судей и подчинении их только Конституции РФ и федеральным законам; несменяемости судей; о прекращении или приос- тановлении их полномочий «не иначе как в порядке и по основаниям, ус- тановленным федеральным законом» (ст. 121); о неприкосновенности су- дей и привлечении их к уголовной ответственности только в порядке, пре- дусмотренном в отношении их федеральным законом; и др. Наряду с отмеченными факторами существуют и иные факторы, сви- детельствующие о единстве судебной власти России и механизма ее осу- ществления. § 2. Суды конституционной Важное место в судебной системе современной России занимают Кон- ституционный Суд РФ, а также конституционные и уставные суды субъек- тов Федерации. В научной литературе их называют судами конституционной юстиции. Конституционный Суд России действует на федеральном уровне, а конституционные и уставные суды — только на уровне субъектов Феде- рации. Соответственно Конституционный РФ действует на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона (1994 г.), а конституционные и уставные суды на основе Основных законов конституций и уставов субъектов Федерации. В отличие от других видов судов суды конституционной юстиции ра- ботают автономно друг от друга и единой системы судов конституционной юстиции не образуют. На федеральном уровне Конституционный Суд РФ является одним из важнейших органов, осуществляющих судебную власть. Впервые он был образован в 1991 г. и является сравнительно новым для России судебным органом. Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей. Формируется он Пре- зидентом РФ и Советом Федерации. Президент представляет Совету Феде- рации кандидатуры для назначения на должность судей, а Совет Федера- ции после обсуждения их утверждает. Судьей Конституционного Суда РФ может быть гражданин России, достигший 40 лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж ра- боты по юридической профессии не менее 15 лет. требуется безупречная репутация кандидата. Конституционный Суд РФ наделен весьма широкими полномочиями. В соответствии с Конституцией РФ и Законом о Конституционном Суде РФ он разрешает дела о соответствии Конституции России: а) федераль- ных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Го- сударственной Думы и Правительства РФ; б) конституций республик, ус- тавов, а также любых нормативных актов субъектов Федерации, изданных Глава X. Судебная власть и механизм ее реализации в России 201 по вопросам, относящимся к исключительному ведению органов власти Российской Федерации и их совместному ведению с органами государст- венной власти субъектов Федерации; в) договоров между органами власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а также договоров между различными субъектами Федерации и г) международных договоров Рос- сии, не вступивших в силу. Конституционный Суд РФ разрешает также споры о компетенции, кото- рые возникают между различными федеральными органами государствен- ной власти; между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; а также между высшими органами государственной власти субъектов Федерации. Наряду с этим Конституционный Суд РФ наделен полномочиями прове- рять конституционность закона, «примененного или подлежащего примене- нию в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом» (п. 4 ст. Проверка конституционности законов проводится по жало- бам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод или по за- просам судов, применяющих тот или иной конкретный закон. Кроме того, Конституционный Суд РФ обладает исключительным пра- вом толкования Конституции РФ. Толкование проводится по запросам Пре- зидента РФ, каждой из палат Федерального Собрания, Правительства РФ и органов законодательной власти субъектов Федерации. Наконец, Конституционный Суд РФ управомочен по запросу Совета Федерации давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвиже- ния обвинения Президента России в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Традиционной формой конституционного производства в Конститу- ционном Суде РФ являются пленарные заседания. На них могут быть рас- смотрены практически любые вопросы, относящиеся к его компетенции. Однако многие из них, кроме тех, которые должны рассматриваться со- гласно Закону о Конституционном Суде РФ (ст. 21) только на его пленар- ных заседаниях, рассматриваются также на заседаниях палат Конституци- онного Суда РФ. По каждому из рассматриваемых вопросов Конституционный Суд РФ принимает решение. Оно может быть оформлено в виде постановления, при разрешении дела о соответствии рассматриваемых актов Конституции РФ; заключения при рассмотрении вопросов о соблюдении порядка вы- движения обвинения Президента РФ в государственной измене или совер- шении иного тяжкого преступления; или определения, которое принима- ется по всем иным вопросам, относящимся к компетенции Конституцион- ного Суда РФ. Все решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей терри- тории Российской Федерации для всех органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, граж- дан, должностных лиц, общественных объединений. Нормативные и иные акты или их положения, признанные неконсти- туционными, немедленно утрачивают юридическую силу, а международ- ные договоры Российской Федерации, не соответствующие Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению. 202 Раздел III. Особенная часть § 3. Суды общей юрисдикции Значительную роль в реализации судебной власти в постсоветской России играют суды общей юрисдикции или, как их нередко называют, об- щие суды. Это наиболее многочисленные и наиболее разнообразные по характеру компетенции суды. К ним относятся: Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суд автономной области и суды ав- тономных округов, городские суды г. Москвы и г. Санкт-Петербурга, фе- деральные межмуниципальные суды в крупных городах, районные (город- ские) суды. Разновидностью судов общей юрисдикции являются военные суды. Особое положение в системе судов общей юрисдикции занимают мировые По общему, конституционно установленному правилу судьями могут быть граждане Российской достигшие 25 лет, имеющие выс- шее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. В Конституции РФ содержится оговорка о том, что кро- ме названных требований кандидатам на судейскую должность федераль- ным законом могут быть предъявлены также дополнительные требования. Судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации по пред- ставлению Президента РФ, а судьи других федеральных судов назначают- ся Президентом в порядке, федеральным законом. По- рядок занятия должности и деятельности мировых судей определяется Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. о мировых судьях и соответст- вующими законами субъектов Федерации, В соответствии с последними они могут назначаться или избираться. Суды общей в отличие от других судов, рассматривают уголовные и гражданские дела, а также дела, возникающие в сфере трудо- вых и административных отношений. Во главе всех судов общей юрисдикции находится Верховный Суд РФ. По своему статусу он является высшим судебным органом по граж- данским, уголовным, административным и иным которые подсуд- ны судам общей юрисдикции. В качестве такового Верховный Суд РФ осу- ществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных фор- мах судебный надзор за деятельностью всех судов общей юрисдикции и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Верховный Суд РФ осуществляет свои полномочия в различных фор- мах. В частности, в форме заседаний Пленума Верховного Суда РФ, в ко- торых участвует весь состав Верховного Суда РФ; в форме обсуждения и решения вопросов на Президиуме Верховного Суда РФ, в состав которо- го входят председатель, его заместители и ряд судей, утверждаемых том Федерации по представлению Президента РФ, и в форме работы су- дебных коллегий по уголовным делам, гражданским делам и военной кол- легии. Состав коллегий утверждается Пленумом Верховного Суда РФ. В системе судов общей юрисдикции особое внимание в настоящее время уделяется деятельности судов с участием присяжных заседателей. Это сравнительно новый для постсоветской России судебный институт, со ста- новлением и развитием которого в ближайшие годы связываются офици- альные надежды на дальнейшее развитие демократии в механизме реализа- ции судебной власти. Глава X. Судебная власть и механизм ее реализации в России 203 В соответствии с действующим законодательством суд присяжных за- седателей образуется при городском, районном или ином суде общей юрисдикции в составе судьи и 12 присяжных заседателей. Суды присяжных заседателей рассматривают только уголовные дела о наиболее тяжких преступлениях: терроризм, бандитизм, умышленное убийство при отягчающих обстоятельствах, государственная измена и др. Присяжные заседатели при рассмотрении уголовного дела решают вопрос о виновности или невиновности подсудимого, а также о том, заслуживает ли он снисхождения или не заслуживает. Мера наказания осужденному определяется единолично судьей. Им же решается без участия присяжных заседателей и ряд других возникающих в ходе рассмотрения уголовного дела вопросов, требующих для своего разрешения профессиональной под- готовки. Сравнительно новым для современной российской судебной системы является наряду с судом присяжных заседателей также институт мировых су- дей. Он образуется и действует на основе Федерального закона от 17 декаб- ря 1998 г. о мировых судьях, а также аналогичных законов, принятых в субъектах Федерации. Участки, в пределах которых действует мировой судья, определяются законодательством субъектов Федерации. Численность населения на каж- дом из них не должна превышать 30 тыс. человек. Минимальная числен- ность населения в них составляет 15 тыс. человек. Процедуры и порядок назначения или избрания на должность мировых судей определяется зако- нодательством субъекта Федерации. Круг вопросов, рассматриваемых мировыми судьями, довольно огра- ничен по сравнению с другими судами общей юрисдикции. Это, в частно- сти, ограниченная категория уголовных дел, за которые предусматривается наказание до двух лет лишения свободы; трудовые и имущественные спо- ры, цена иска которых составляет не более 500 минимальных размеров оп- латы труда; бракоразводные дела при отсутствии спора о детях и др. Все решения по рассматриваемым вопросам принимаются мировыми судьями единолично. § 4. суды Наряду с Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции значительную роль в осуществлении судебной власти играют арбитражные суды. В механизме реализации судебной они образуют самостоя- тельную систему судебных органов, тесно связанную с национально-госу- дарственным и административно-территориальным устройством современ- ной В эту систему входят: Высший Арбитражный Суд РФ; высшие арбит- ражные суды республик; арбитражные суды округов; краевые, областные и городские арбитражные суды; арбитражный суд автономной области; ар- битражные суды автономных округов. На районном уровне законодатель- ством не предусматривается создание арбитражных судов. Возглавляет систему арбитражных судов Высший Арбитражный Суд РФ. По отношению к ним Высший Арбитражный Суд РФ выступает как высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых этими судами. Он также осуществляет в предусмот- 204 Раздел III. Особенная часть ренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. В состав Высшего Арбитражного Суда РФ входят председатель, его за- местители, председатели коллегий и члены Высшего Арбитражного Суда РФ. Судьями Высшего Арбитражного Суда РФ могут стать граждане РФ, достигшие 35-летнего возраста, которые имеют высшее юридическое обра- зование и стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет. Для судей других арбитражных судов минимальный стаж работы по юри- дической специальности устанавливается в пять лет. Судьи Высшего Арбитражного Суда РФ согласно Конституции РФ на- значаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи арбитражных судов округов в различных субъектах Федерации назначают- ся Президентом РФ по представлению Председателя Высшего Арбитраж- ного Суда РФ с учетом мнения субъектов Федерации. В соответствии с действующим законодательством арбитражные суды участвуют в осуществлении судебной власти путем рассмотрения дел по экономическим спорам между организациями, гражданами-предприни- мателями, работающими на территории России, которые возникают в свя- зи с признанием права собственности, с изменением условий при растор- жении договоров, с истребованием собственником или законным владель- цем имущества из чужого незаконного владения, и иными основаниями. Кроме того, судебная власть осуществляется арбитражными судами также путем рассмотрения дел по спорам, возникающим из правоотноше- ний в сфере управления. Это, в частности, дела по спорам о взыскании с организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятель- ностью, штрафов и других финансовых средств государственными органа- ми; о признании недействительными актов государственных органов, ко- торые противоречат законодательству и законные права и инте- ресы граждан и организаций; и др. Наряду с этим арбитражные суды рассматривают споры, возникающие из экономических соглашений между органами исполнительной власти субъектов Федерации; аналогичные споры между государственными орга- нами России и других государств, если это предусматривается их соглаше- нием; и Вступившие в законную силу решения, определения и постановления арбитражных судов подлежат исполнению на всей территории России. Они обязательны всех государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления и граждан. Глава XI. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Понятие и правовая основа местного самоуправления Под местным самоуправлением понимается признаваемое и гарантируе- мое в законодательном порядке право, реальная возможность и способность населения непосредственно или через создаваемые им органы, под свою ответ- ственность и в интересах местного населения, учетом его исторических и иных традиций решать основные вопросы местного значения. Глава XI. Местное самоуправление в Российской Федерации 205 Подобное определение местного самоуправления содержится в евро- пейской Хартии о местном самоуправлении, принятой в 1990 г. (ст. 3), и в Федеральном законе от 28 августа 1995 «Об общих принципах орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2). В Конституции РФ декларируется, что в Российской Федерации «при- знается и гарантируется местное самоуправление», что оно самостоятельно в пределах своих полномочий и что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12). Согласно установившейся терминологии территории (места), на кото- рых осуществляется местное самоуправление, называются муниципальными образованиями, а юридическая дисциплина, которая занимается изучением системы правовых норм, действующих на территории муниципальных об- разований, называется муниципальным правом. Муниципальные образования могут быть самых различных видов, в том числе городские, районные, поселковые, сельские, волостные, ста- ничные. В соответствии с действующим законодательством муниципаль- ные образования могут создавать свои объединения - ассоциации и союзы муниципальных образований. Они создаются и действуют на доброволь- ной основе. Правительство РФ ведет учет (реестр) муниципальных образований, действующих на всей территории страны. Всего в России в настоящее вре- мя существует около 14 тысяч муниципальных образований. При Прези- денте России образован Совет по местному самоуправлению, действую- щий на совещательных началах. Каждое муниципальное образование имеет свою собственность, бюд- жет, органы местного самоуправления, устав, свои собственные, отличаю- щие его от других муниципальных образований формальные атрибуты в виде гербовых эмблем, флагов, иногда гимнов. Правовую основу местного самоуправления составляет система правовых норм, на базе которых оно образуется и осуществляется. Такие нормы содержатся в Конституции РФ, особенно в гл. 8 под на- званием «Местное самоуправление»; в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции; в специальных федеральных законах, касающихся различных сторон местного самоуправления, таких, как об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в орга- ны местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправ- ления в Российской Федерации и др. Ряд правовых норм, касающихся местного самоуправления, содержит- ся также в некоторых указах Президента РФ и постановлениях Правитель- ства РФ. Детальное регулирование отношений, возникающих в процессе становления и осуществления местного самоуправления, осуществляется в уставах муниципальных образований и в актах, принимаемых органами местного самоуправления. § 2. Основные принципы и полномочия органов местного самоуправления Местное самоуправление в Российской Федерации создается и реали- зуется на основе ряда фундаментальных принципов. Среди них следует на- 206 Раздел III. часть звать, во-первых, такие, которые непосредственно связаны с его автоном- ным, относительно самостоятельным характером. В Конституции России в связи с этим особо указывается на то, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130). Во-вторых, принцип использования многообразных форм в процессе осуществления местного самоуправления. Согласно Конституции РФ ме- стное самоуправление осуществляется как непосредственно, путем участия населения в референдумах, выборах, собраниях, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. В их числе: выборный предста- вительный орган (дума), занимающийся нормотворческой деятельностью в объеме полномочий муниципального образования, а также вопросами, касающимися местного бюджета, охраны общественного порядка, нало- гов, сборов и др.; исполнительный орган (администрация), занимающийся исполнительно-распорядительной деятельностью в пределах муниципаль- ного образования; выборные должностные лица - главы муниципальных образований, председатели представительных органов и др. В-третьих, принцип строгого учета мнения населения в процессе реа- лизации местного самоуправления, а также «исторических и иных местных традиций» (п. 1 ст. 131). Согласно законодательству мнение населения является обязательным при решении всех вопросов местного значения, включая определение структуры и порядка деятельности органов местного самоуправления, из- менения границ территорий, в рамках которых осуществляется местное са- моуправление, и других вопросов. В-четвертых, принцип невмешательства и недопустимости подмены деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Данный принцип рас- пространяется также на процесс формирования органов местного само- управления и назначения соответствующих должностных лиц. Реализация данного принципа вовсе не исключает подконтрольности некоторых аспектов деятельности органов местного самоуправления госу- дарственным органам. Это касается тех направлений деятельности органов местного самоуправления, которые непосредственно связаны с реализаци- ей передаваемых им в соответствии с законом отдельных государственных полномочий. Передача этих полномочий сопровождается одновременной передачей органам местного самоуправления от государства материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления. В-пятых, принцип материальной, правовой и иной гарантированности местного самоуправления. Этот принцип декларируется и закрепляется не только в обычных нормативно-правовых актах, касающихся местного самоуправления, но и в Конституции РФ. В частности, в ст. 133, которая гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации «гарантируется правом на судеб- ную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запре- том на ограничение прав местного самоуправления», которые были уста- новлены Конституцией РФ и федеральными законами. Кроме названных принципов в сфере местного самоуправления дейст- вуют и другие. Это, в частности, принцип законности, гласности и колле- Глава XI. Местное самоуправление в Российской Федерации 207 гиальности в деятельности органов местного самоуправления; принцип от- ветственности этих органов перед населением, государством (в части вы- полнения ими делегированных государственных полномочий), перед гражданами и создаваемыми ими юридическими лицами; принцип выбор- ности представительных органов местного самоуправления и др. Местное самоуправление, осуществляемое в пределах определенной, законодательно закрепленной территории, наделяется в лице граждан, проживающих в этих местах, и создаваемых ими органов местного само- управления значительными полномочиями. По своей природе и характеру они подразделяются на две группы. К первой относятся полномочия местного уровня и значения. Это соб- ственные полномочия муниципальных органов и граждан — субъектов му- ниципального права, установленные соответствующими законами и мест- ными уставами. Они касаются практически всех сфер жизни местного со- общества, включая проблемы содержания и рационального использования муниципального жилищного фонда, теплоснабжения, строительства мест- ных дорог, владения, пользования и распоряжения муниципальной собст- венностью и Ко второй группе полномочий относятся те из них, которые переданы муниципальным образованиям от государственных органов. Это могут быть самые разнообразные полномочия, касающиеся, в частности, некото- рых вопросов организации на местах здравоохранения, образования, соци- ального обеспечения и др. По всем рассматриваемым вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления, принимаются соответствующие решения. Виды их и наименования, порядок принятия и вступления в силу, равно как и другие аспекты нормотворческой деятельности органов местного само- управления, определяются уставами муниципальных образований. Все они действуют лишь в пределах территории соответствующего муниципального образования. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО Глава I. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И МЕТОД § 1. Понятие гражданского права и его в общей системе российского права Термин и понятие «гражданское право» происходит от латинского тер- мина и понятия jus civile. Выделение последнего из системы публичного права как единого права свободных римлян, существовавшего на ранних стадиях развития древнеримского государства, было связано с развитием на территории Рима товарного производства. Существование и широкое распространение товарно-денежных отношений в так называемый поздне- период развития римского государства, вызвавшее отпочко- вание частных интересов из всей системы существовавших общих интересов, послужило толчком и первопричиной разделения римского права на публичное, опосредующее общие интересы римских граждан, и частное (прототип современного гражданского) право, регулирующее и защищающее частные интересы. В римском гражданском праве в период его расцвета господствовал принцип: «даю, чтобы ты дал; даю, чтобы ты сделал; делаю, чтобы ты сделал; делаю, чтобы ты дал». Именно римское право, как справедливо отмечается специалистами в области цивилистики, «как наиболее разви- тая форма права, покоящаяся на частной собственности», оказала наи- большее влияние на содержание и развитие современного гражданского права 1 Деление права на публичное и частное, равно как и доминирующая роль гражданского права в системе частноправового регулирования, со- храняется во многих странах, включая постсоветскую Россию, и по сей день. При этом если конституционное право России составляет основу всей системы российского права, то гражданское право анало- гичную роль по отношению к существующей в ее рамках системе частно- го права 2 Говоря о понятии гражданского права, следует иметь в виду, что оно весьма сложно, многогранно и многозначно. В государственно-правовой форме и практике гражданское право рассматривается в следующих смы- словых значениях. Во-первых, как отрасль права, представляющая собой совокупность (систему) правовых норм, направленных главным образом на регулирова- ние имущественных отношений, возникающих в сфере товарного произ- водства. Юридическая энциклопедия / Под ред. Б. Н. Топорнина. М., С. 228. Гражданское право / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. 5-е изд. Т. М., 2000. С. 19-22. Глава I. Понятие, предмет и метод гражданского права 209 Во-вторых, как определенная область научных знаний цивилистическая наука, имеющая объектом (предметом) своего познания весь спектр суще- ствующих в той или иной стране гражданско-правовых явлений, институ- тов и учреждений. В поле зрения цивилистической науки находятся не только нормы, формы (источники) и принципы гражданского права, но и правовые отношения, правовая идеология, методы и способы обеспече- ния норм гражданского права и другие имеющие непосредственное отно- шение к гражданскому праву явления. гражданское право рассматривается как учебная дисциплина, представленная в учебных планах юридических учебных заведений (вузов, колледжей и т. п.) в виде полных или сокращенных курсов гражданского права, содержащих в себе систематизированные знания о понятии и со- держании гражданского права, выступающего во всех своих проявлениях, об объекте и предмете его исследования, о характере и содержании гражданско-правовых явлений, институтов и учреждений, о механизме гражданско-правового регулирования и др. И, гражданское право иногда рассматривается в виде гра- жданского законодательства, представляющего собой совокупность норма- тивно-правовых актов (законов и подзаконных актов), содержащих нормы гражданского права. В отечественной цивилистической литературе такого рода попытки отождествления гражданского права с гражданским законодательством не вполне оправданны и справедливо оспариваются. Основным аргу- ментом в подтверждение тезиса о недопустимости смешения граждан- ского права с гражданским законодательством служит, в частности, вполне очевидное и трудно оспоримое положение о том, что во многих законодательных актах, содержащих нормы гражданского права, имеют- ся также нормы, относящиеся одновременно и к другим отраслям пра- ва. Такие акты носят комплексный характер. Комплексный характер их содержания вполне следственен и объясним, имея в виду тот факт, как верно подмечается в литературе, что «принимающие их органы государ- ства руководствуются существом соответствующих правил, а не их юри- дической природой» 1 Комплексность тех или иных нормативно-правовых актов свидетельст- вует о том, что имея в своем содержании помимо норм гражданского пра- ва также нормы других отраслей права, они равным образом соотносятся как с гражданским правом, так и с другими отраслями права. В силу этого они, так же как и многие другие нормативно-правовые акты, не могут быть сведены, а тем более — отождествлены ни с гражданским правом, ни с любыми иными отраслями права 2 В дальнейшем при рассмотрении гражданского права как одной из важнейших составных частей общей системы постсоветского российского права, памятуя о сложности и многозначности его понятия и содержания, будем иметь в виду прежде всего гражданское право как отрасль права. Гражданское право / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд. М., 2000. Т. 1. С. 44. Толстой Ю. К. Гражданское право и гражданское законодательство // Пра- воведение. 1998. № 2. С. 128-149. 14-846 210 Гражданское право § 2, Предмет гражданского права В качестве предмета гражданского права, равно как и предмета любой иной отрасли права, выступает определенная сфера, или круг обществен- ных отношений, регулируемых с помощью норм данной отрасли права. Для предмета гражданского права характерны два вида общественных а) имущественные отношения, т. е. отношения, возникающие по поводу различного рода материальных благ услуг, выполнения деленных видов работ, вещей и пр.; и б) личные неимущественные отно- шения, непосредственно связанные по общему правилу с имущественны- ми отношениями. Характер и виды отношений, регулируемых с помощью норм граждан- ского права, или, иными словами, отношений, составляющих предмет гра- жданского права, закрепляются законодательно, в ст. 2 Гражданского ко- декса РФ. В этой статье, в частности, говорится, что гражданское законо- дательство «определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собст- венности и других вещных прав, исключительных прав на результаты ин- теллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регули- рует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения». Все отношения, составляющие предмет гражданского права, независи- мо от того, являются ли они имущественными по своему характеру или же личными неимущественными отношениями, связанными с имуществен- ными, объединены между собой, что согласно закону все они должны быть основаны «на равенстве, автономии воли и имущественной само- стоятельности их Иными словами, все они должны быть от- ношениями, возникающими между юридически равными, имущественно самостоятельными и независимыми друг от друга субъектами. В против- ном случае если имущественные и личные неимущественные отношения не отвечают данным законодательно закрепленным требованиям, то они не могут рассматриваться в качестве отношений, составляющих предмет гражданского права, и соответственно не могут регулироваться с помощью норм гражданского права. Говоря о содержании предмета гражданского права, следует отметить, что доминирующую роль в нем среди всех составляющих предмет граж- данского права отношений играют имущественные отношения. В литературе их подразделяют на: а) отношения, свя- занные с принадлежностью имущества определенным лицам и (или) с управлением им либо с переходом имущества от одних лиц к другим; и б) отношения, возникающие по поводу «материальных благ товарного характера» — физически осязаемых вещей и материальных благ аналогич- ного свойства — физически неосязаемых вещей. К последним, хорошо известным еще в римском праве, относятся, на- пример, такие «нетелесные вещи», как банковский выступающий не в виде определенной суммы а в виде требования одного субъекта гражданского права (вкладчика) к другому субъекту (банку). Имуществен- Гражданский кодекс Российской Федерации. С постатейным материалов судебной практики. 1999. Ст. 2, п. 1. Глава I. Понятие, предмет и метод гражданского права ные отношения могут возникать также в связи с оказанием разного рода далеко не всегда овеществляемых или овеществленных услуг. Имеются в виду, например, услуги образовательного, медицинского, культурно-зре- лищного и тому подобного характера 1 Независимо от своего конкретного содержания, формы проявления и других особенностей имущественные отношения, относящиеся к пред- мету гражданского права, отличаются от всех иных социальных отноше- ний тем, что они: а) по своей природе и характеру являются сугубо мате- риальными, экономическими отношениями, и регулируе- мыми с помощью норм гражданского права 2 . Они не относятся к числу правовых категорий; б) в своей основе носят возмездный и эквивалентный характер, за исключением отношений, возникающих, например, при даре- нии, предоставлении безвозмездного займа и др.; и в) характеризуются имущественной самостоятельностью субъектов и соответственно их иму- щественной обособленностью, а также их равноправием и независимостью друг от друга. Следует заметить, что в связи с характером отношений, возникающих между субъектами права, в гражданском законодательстве содержится осо- бая оговорка, согласно которой «к имущественным отношениям, основан- ным на административном или ином властном подчинении одной сторо- ны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и администра- тивным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством» 3 Наряду с данной оговоркой, акцентирующей внимание на равнопра- вии и независимости друг от друга сторон, в гражданском праве закрепля- ется также положение, указывающее на обязательный характер требований для любой предпринимательской деятельности, опосредуемой с помощью норм гражданского права, имущественной самостоятельности сторон, дея- тельности на свой риск и их имущественной ответственности. Гражданское законодательство, говорится по этому поводу в п. 1 ст. 2 ГК РФ, «регулирует отношения между лицами, осуществляющими пред- принимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск, деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или ока- зания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установлен- ном законом порядке». Важной составной частью предмета гражданского права, наряду с иму- щественными отношениями, являются личные неимущественные отношения, непосредственно связанные с имущественными. Характерной особенностью этих отношений является, во-первых, то, что они возникают по поводу неимущественных (духовных) благ, предопределя- ются нематериализованной, неовеществленной природой объектов их воз- действия. Такого рода отношения возникают, в частности, в связи с См.: Гражданское право / Отв. ред. Е. А. Суханов. С. 26—30. Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 12-35. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ст. 2, п. 3. 212 Гражданское право той чести, достоинства, доброго имени и деловой репутации лица; в связи с созданием и использованием результатов интеллектуального труда, та- ких, как художественное произведение, научное открытие, изобретение и т.д.; по поводу создания и практического использования средств иден- тификации производителей товаров и индивидуализации последних, та- ких, как наименования те или иные промышлен- ные образцы, товарные знаки и др. Во-вторых, отличительной особенностью рассматриваемых отношений является их личностный характер, неразрывная связь личных неимущест- венных отношений с конкретным лицом или лицами — создателями или носителями тех или иных художественных произведений, открытий, изо- бретений, идей и т. п. И, в-третьих, характерной особенностью личных неимущественных от- ношений является то, что в них проявляется не только обычная связь с участника этих отношений, но и ярко выраженная индивиду- альность субъектов данных отношений. К сказанному об отличительных чертах и особенностях личных неиму- щественных отношений следует добавить, что в отличие от имуществен- ных, в которых доминирует материальная, имущественная сторона, в рас- сматриваемых отношениях, как это следует уже из их названия, преобла- дает неимущественная, духовная сторона. Имущественная сторона в рассматриваемых отношениях носит если не второстепенный, то, по крайней мере, производный характер. Даже в тех случаях, когда личные неимущественные отношения опосредуются и регу- лируются с помощью норм гражданского права, они не утрачивают своей изначальной природы, своей неимущественной, духовной стороны. Более того, если некоторые из них (например, промышленные образ- цы) не могут существовать и проявлять себя вне рамок товарного оборота, то подавляющее большинство из рассматриваемых неимущественных от- ношений может существовать и функционировать вне свя- зей с имущественными, товарными отношениями. Без прямых связей с имущественными отношениями существуют, например, такие личные неимущественные отношения, как отношения, касающиеся авторства на научные труды, художественные произведения и др. Все они, как справед- ливо отмечается в научной и учебной литературе, основываются на пуб- личном, государственном признании создателей и носителей соответст- вующих нематериальных объектов их авторами или обладателями и охра- ны их интересов от всяких посягательств, т. е. «носят абсолютный характер» 1 Иное дело, когда речь идет о рассмотрении личных неимущественных отношений в качестве составных частей предмета гражданского права, об опосредовании их с помощью норм гражданского права. Согласно упо- минавшейся п. 2 ст. 2 Гражданского кодекса РФ только связь личных не- имущественных отношений с имущественными отношениями предопреде- ляет возможность их превращения в объект гражданско-правового регули- рования. Сами же они по себе в таком качестве выступать не могут. Следует заметить, что данное законодательно закрепленное положение не разделяется некоторыми отечественными цивилистами, вполне резонно Гражданское право / Отв. ред. Е. А. Суханов. С. 31-32. Глава II. Принципы гражданского права полагающими, что если личные неимущественные отношения «тяготеют к предмету гражданского права, то они должны им регулироваться незави- симо от того, связаны они с имущественными отношениями или нет» 1 § 3. Метод гражданского права Под методом гражданского права понимается совокупность закреплен- ных в законодательном порядке способов и средств воздействия гражданско- правовых норм на составляющие предмет данной отрасли права обществен- ные отношения. В отличие от понятия предмета гражданского права, отвечающего на вопрос о том, какие по своей природе и характеру общественные отноше- ния нормами гражданского права, понятие метода правового регулирования непосредственно связано с ответом на вопрос о том, как, с помощью каких способов и средств осуществляется это регулирование. Особенности метода правового регулирования в сфере гражданско- правовых, равно как и любых иных общественных, отношений самым не- посредственным образом связаны и обусловлены особенностями этих от- ношений. Каков предмет той или иной отрасли права, таков в принципе и ее метод. Предмет гражданского права, как было отмечено, отличается от пред- метов ряда других отраслей права не только имущественной самостоятель- ностью и независимостью (автономией) сторон — участников гражданс- ко-правовых отношений друг от друга, но и их юридическим равенством. Последнее означает наличие у каждой из сторон - участника граж- данско-правовых отношений равных юридических возможностей для за- щиты своих прав и свобод и отсутствие у какой-либо одной из сторон вла- стных полномочий (власти) по отношению к другой стороне. Равноправие субъектов гражданского права, их имущественная само- стоятельность и изначальная независимость друг от друга a priori обуслов- ливают соответствующие характеристики и особенности метода граж- данско-правового регулирования возникающих между ними отношений. Категорически исключая методы властвования и подчинения, методы властных предписаний и властных запретов, данные особенности и свой- ства предмета гражданского права самой логикой природы и назначения составляющих его имущественных и связанных с ними личных неимуще- ственных отношений, предопределяют собой совсем иные методы регули- рования гражданско-правовых отношений. А именно методы дозволения; методы автономии сторон в пределах, установленных гражданским зако- нодательством; методы правонаделения, обусловленные принципом рав- ноправия, имущественной самостоятельности и независимости сторон друг от друга и др. Иначе говоря, в системе гражданско-правового регулирования преоб- ладают способы и средства воздействия норм права на общественные от- ношения, наполняющие собой содержание характерного для гражданско- го, равно как и для других отраслей, частного права диспозитивного метода. Гражданское право / Под ред. А. П. Ю. К. Толстого. С. 6. |