Марченко, Правоведение. I. Правопонимание и право Проблемы правопонимания на разных этапах развития
 Скачать 3.18 Mb.
|
|
Глава VIII. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И МЕХАНИЗМ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ § 1. Законодательная власть и Федеральное Собрание Законодательная власть представляет собой способность и возмож- ность государства в лице его наделенных специальными полномочиями органов издавать обладающие высшей юридической силой нормативно- правовые акты - законы. Согласно Конституции РФ и принципу разделения властей законода- тельная власть России на федеральном уровне осуществляется Федераль- ным Собранием — парламентом России, а на уровне субъектов Федера- ции — местными парламентами с разным названием (собрание депутатов, областной совет, народный хурал и др.), но обобщенно именуемыми в на- учных исследованиях законодательными собраниями. На муниципальном уровне, в различных образованиях органы государствен- ной власти, обладающие правом издания на своих территориях законов, не существуют. По своему конституционно-правовому статусу Федеральное Собрание является не только законодательным, но и представительным органом. По природе и характеру своей деятельности оно призвано представлять и выражать интересы всех социальных слоев, всего российского общества. Федеральное Собрание является постоянно действующим государст- венным органом, состоящим из двух палат Совета Федерации и Госу- дарственной Думы. В Совет Федерации согласно Конституции РФ входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от зако- нодательного (представительного) и исполнительного органов государст- венной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. По аналогии с зарубежной практикой организации работы двухпалат- ных парламентов Государственную Думу зачастую называют нижней той, а Совет Федерации — верхней. Названия эти, равно как и некоторые другие, типа сенатор — член Совета Федерации, весьма условны и произ- вольны, так как их конституционного закрепления нет. В соответствии с теорией конституционного развития современной России что в Государственной Думе через депутатов пред- ставлены все граждане РФ, независимо от их места жительства. В то же время в Совете Федерации представляются и решаются прежде всего инте- ресы различных субъектов Федерации. Вопросы, относящиеся к исключительному ведению Совета Федера- ции и Государственной Думы, обе палаты решают самостоятельно, незави- симо друг от друга и не подменяя друг друга. Их заседания по общему конституционно закрепленному правилу проходят раздельно. Однако по ряду вопросов предусматриваются и совместные заседания палат. Палаты могут собираться совместно, в частности, заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступ- лений руководителей иностранных государств. Конституция РФ преду- сматривает также совместное осуществление полномочий Совета Федера- ции и Государственной Думы при проведении парламентских слушаний Глава VIII. Законодательная власть и механизм ее реализации в России 189 по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни и осуществлении контроля за исполнением государственного бюджета. В связи с этим ст. 101 Конституции РФ устанавливает, что «для осуще- ствления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федера- ции и Государственная Дума образуют Счетную палату», состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Все заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. Исключение составляют лишь некоторые из них, которые со- гласно регламентам палат проводятся в закрытом режиме. Занимая весьма важное место в системе государственных органов постсоветской России, Федеральное Собрание выполняет в законодатель- ном процессе ключевую роль. К его полномочиям отно- сится принятие таких важнейших юридических актов, как федеральные конституционные законы, законы о поправках к действующей Конститу- ции и обычные федеральные законы. Наряду с законодательной деятельностью, правотворческими функ- циями Федеральное Собрание выполняет одновременно целый ряд и дру- гих. В их числе: а) представительская функция парламента, находящая свое выражение не только в представительстве интересов различных слоев и социальных политических сил, но и в объединении их в масштабе всего общества, в формировании на их основе такой социальной общности, ко- торая бы представляла собой единый российский народ; б) контрольная функция парламента, осуществляемая им в отношении органов исполни- тельной власти в связи с исполнением государственного бюджета и реше- нием других вопросов государственной жизни; в) функции, связанные с непосредственным участием парламента в руководстве делами государст- ва (обсуждение и утверждение бюджета, решение вопросов, связанных с изменением статуса субъектов Федерации, объявлением войны и мира, и др.); г) функции, касающиеся формирования ряда федеральных государ- ственных органов, назначения и смещения со своих постов ряда поставленных должностных лиц (премьер-министра, Генерального проку- рора и др.); и др. § 2. Правовой статус членов российского парламента Эффективность деятельности Федерального Собрания и соответствен- но уровень реализации его функций во многом зависят от профессиональ- ной подготовки и активности его членов — депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Правовой статус их как членов парламента России, нередко именуе- мых в юридической литературе парламентариями, определяется соответст- вующими статьями Конституции РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. 1993 г.). В соответствии с действующим законодательством член Совета Феде- рации и депутат Государственной Думы, кроме основных конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина, наделяются также до- полнительными правами и обязанностями. Характер и содержание их обу- словлены исключительно принадлежностью тех или иных лиц к высшему законодательному и представительному органу страны — Федеральному f 190 Раздел Ш. Особенная часть Собранию. Полномочия этих лиц, так же как и их обязанности, имеют временный характер и прекращаются вместе с прекращением их парла- ментской деятельности. Среди парламентских полномочий, принадлежащих членам Совета Федерации и депутатам Государственной следует выделить право законодательной в соответствии с которым каждый парла- ментарий управомочен вносить по любым вопросам проект закона, кото- рый палата обязана В числе других прав парламентариев следует назвать право принимать участие в работе палат Федерального Собрания в их пленарных заседа- ниях, в работе создаваемых ими органов, различных комитетов, рабочих групп, комиссий. Каждому члену Совета Федерации и депутату Государст- венной Думы принадлежит право решающего голоса при принятии реше- ния на пленарных заседаниях своих палат, комитетов и комиссий, члена- ми которых Каждый парламентарий имеет право на получение всей необходимой для выполнения его парламентских функций официальной информации: право на парламентского запроса, направляемого от име- ни палаты различным государственным органам и органам местного само- управления; право на обращение членов Совета Федера- ции и депутатов Государственной Думы в государственные органы, обще- ственные объединения и органы местного самоуправления по вопросам, касающимся их деятельности; право на инициирование парламентских слушаний по различным социально значимым вопросам. Все члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обла- дают неприкосновенностью, или депутатским иммунитетом. Объем и ха- рактер депутатской неприкосновенности не зависят от вида и форм кон- кретной депутатской деятельности и имеют временный характер. Непри- косновенность парламентариев распространяется только на период осуществления ими парламентских полномочий и заканчивается с оконча- нием срока их пребывания в Федеральном Собрании. Неприкосновен- ность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы явля- ется весьма важной гарантией их деятельности и самостоятельности само- го парламента. Суть неприкосновенности парламентариев заключается в том, что они не могут быть задержаны, арестованы и подвергнуты обыску, кроме случа- ев задержания на преступления. Они также не могут быть подверг- нуты личному досмотру, за исключением тех случаев, когда это особо пре- дусматривается федеральным законом для обеспечения безопасности дру- гих людей. Вопрос о лишении неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы решается самими палатами по пред- ставлению Генерального прокурора. По каждому случаю лишения непри- косновенности соответствующей палатой принимается мотивированное постановление. В случае признания судом виновности члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы в совершении преступления у него дос- рочно прекращаются парламентские полномочия. Юридическим основа- нием для их досрочного прекращения является вступивший в законную силу обвинительный судебный приговор. Глава Законодательная власть и механизм ее реализации в России 191 Другими основаниями для досрочного прекращения полномочий пар- ламентария являются: смерть; признание решением суда недееспособным; признание в судебном порядке безвестно отсутствующим; утрата россий- ского гражданства; письменное заявление депутата о сложении своих пол- номочий; поступление депутата на государственную службу; вхождение де- путата в руководящие органы коммерческих организаций и др. Наряду с предоставленными для выполнения парламентских функций полномочиями члены российского парламента наделяются также дополни- тельными обязанностями. Некоторые из них фактически совпадают с их правами, точнее — являются обратной стороной парламентских прав. Это, в частности, право и одновременно обязанность принимать участие в засе- даниях соответствующей палаты, в работе создаваемых ею комитетов и ко- миссий. Другие обязанности существуют безотносительно их привязки к тем или иным конкретным правам. Это, например, обязанность парламента- риев предоставлять в свою палату декларацию о доходах наряду с ее пре- доставлением в налоговую инспекцию; обязанность соблюдать правила парламентской этики; обязанность проводить определенную работу в из- бирательных округах, поддерживать постоянную связь с избирателями и Говоря о правовом статусе членов парламента Российской Федерации в целом, нельзя не обратить внимание также на его особенности, имею- щие место в каждой из палат. Они обусловлены теми различиями, которые существуют в конституционно-правовом статусе Государственной Думы и Совета Федерации, а также реальной неодинаковой ролью, которую они играют в механизме осуществления законодательной власти в современ- ной России. Сравнивая их активность в законодательной сфере, нельзя не прийти к выводу о том, что Государственная Дума обладает большими за- конодательными полномочиями, нежели Совет Федерации. В соответст- вии с Конституцией РФ Государственная Дума может принимать ряд обычных законов самостоятельно, без участия Совета Федерации. В то же время Совет Федерации не имеет таких полномочий. § 3. Государственная Дума В рамках Федерального Собрания на Государственную Думу фактически ложатся более значительные законодательные нагрузки, чем на Совет Фе- дерации. В определенной мере это оправдано тем, что согласно Конститу- ции депутаты Государственной Думы «работают на профессиональной по- стоянной основе». Они не могут в период осуществления своих депутат- ских полномочий одновременно находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, «кроме преподаватель- ской, и иной творческой деятельности» (п. 3 ст. 97). Кроме того, депутат Государственной Думы «не может быть в одно и то же время депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления», а также членом Совета Феде- рации (п. 2 ст. 97). Наряду с законодательными функциями депутаты Государственной Думы занимаются и другими видами парламентской деятельности, решая отнесенные к исключительному ведению нижней палаты вопросы. 192 Раздел часть Среди них: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству; назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка России, председателя Счетной палаты и половины состава ее торов, а также Уполномоченного по правам человека; объявление амни- стии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от По каждому из вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, она принимает постановление большинством го- лосов от общего числа депутатов Государственной Думы, «если иной док принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Феде- рации» 2, 3 ст. 103). Подготовка и рассмотрение на заседаниях Государственной Думы во- просов, отнесенных к ее ведению, обеспечивается работой как отдельных ее депутатов, так и создаваемых ею органов (Советом Государственной Думы, комиссиями, комитетами, подкомитетами) и депутатскими объеди- нениями (фракциями и депутатскими группами). Ведение заседаний Госу- дарственной Думы и ведание ее внутренним распорядком возлагаются на Председателя Государственной Думы и его избираемых из ее состава. Согласно РФ Государственная Дума избирается сроком на 4 года. Однако возможно досрочное прекращение ее полномочий Пре- зидентом РФ. Это возможно, во-первых, после трехкратного отклонения ею представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правитель- ства РФ. В этом случае Президент РФ единолично назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. А во-вторых, в случае повторного в течение трех месяцев выра- жения недоверия Государственной Думой Правительству. В сложившейся ситуации Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу. В данном случае инициатива рассмот- рения вопроса о доверии Правительству РФ должна исходить от Государ- ственной Думы. Однако подобная инициатива может исходить и от самого Правитель- ства РФ. Председатель Правительства РФ может поставить перед нижней палатой вопрос о доверии Правительству РФ. В случае отказа Государст- венной Думой в доверии Правительству РФ Президент РФ должен в тече- ние семи дней принять решение об отставке Правительства РФ либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Дата вы- боров назначается с учетом того, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через 4 месяца после роспуска прежней Го- сударственной Думы. Государственная Дума не может быть распущена в связи с трехкрат- ным отказом в утверждении кандидатуры Председателя Правительства РФ или недоверием Правительству РФ, если после ее избрания не прошло од- ного года. Она не может быть распущена, кроме того, в период рассмотре- ния выдвинутого против Президента РФ обвинения, «до принятия соот- ветствующего решения Советом Федерации» (п. 4 ст. 109), в период дейст- вия на всей территории страны военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Прези- дента РФ. Глава VIII. Законодательная власть и механизм ее реализации в России 193 § 4. Совет Федерации Большими полномочиями в российском парламенте наряду с его ниж- ней палатой - Государственной Думой пользуется и его верхняя палата - Совет Федерации. Правовой основой формирования и деятельности Совета Федерации является Конституция РФ и Закон о порядке формирования Совета Федерации от 5 августа 2000 г. В соответствии с этими актами Совет Федерации, в состав которого входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, формируется одновременно на выборной основе и путем назначения. Председатель в Совете Федерации от законодательного собрания субъекта Федерации избирается этим представительным органом на срок его полномочий. Что же касается представителя в Совете Федерации от исполнительной власти субъекта, то он назначается указом или постановлением высшего должно- стного лица субъекта Федерации с последующим утверждением этого на- значения законодательным собранием. Для организации и проведения работы Совета Федерации членами этой палаты формируются ее внутренние органы: Совет палаты, комитеты, подкомитеты и комиссии. Для ведения заседаний и поддержания внутрен- него распорядка Совета Федерации из его состава избирается Председа- тель палаты и его заместители. Основными полномочиями Совета Федерации являются законодатель- ные полномочия. В осуществлении законодательных функций собственно и заключается назначение Совета Федерации как одной из палат главного законодательного органа страны — парламента. Однако обязательному рас- смотрению в Совете Федерации подлежат не все, а лишь некоторые зако- ны, принятые Государственной Думой. А именно законы, касающиеся: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансо- вого, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Рос- сийской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы России и е) войны и мира (ст. 106). Данные и все иные законы в полном объеме рассматриваются лишь в нижней палате парламента — Государственной Думе, которая в этом смысле доминирует в законодательном процессе, осуществляемом в рамках российского парламента. Законодательная деятельность Совета Федерации сочетается и допол- няется другими видами деятельности и его соответствующими полномо- чиями. Среди них полномочия, связанные с утверждением изменения гра- ниц между различными субъектами Российской Федерации; утверждением указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения; с решением вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за ее территории; с назначением выборов Президента РФ и отрешением его от занимаемой должности; с назначением на долж- ность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; с назначением на должность и освобождения от должности Генерального прокурора России, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. По каждому из этих вопросов, отнесенных Конституцией РФ к веде- нию Совета Федерации, как и в Государственной Думе, принимается соот- ветствующее постановление. Для его принятия требуется большинство го- 13-846 194 Раздел Особенная часть лосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок нятия решений не предусмотрен Конституцией РФ. § 5. Законодательный процесс: понятие, основные стадии Важное значение для законодательной власти и механизма ее осущест- вления имеет законодательный процесс. Он представляет собой совокупность последовательных действий субъектов законодательной власти, связанных с подготовкой, принятием и введением в действие законов. Законодательный процесс состоит из нескольких этапов или стадий, каждая из которых играет в нем вполне определенную роль. Первой стадией законодательного процесса является законодательная инициатива. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государст- венной Думы, Правительству России и законодательным органам субъек- тов Федерации. Этим правом обладают также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Однако оно ограни- чивается лишь кругом вопросов, относящихся к ведению этих органов. Все законопроекты согласно Конституции РФ вносятся лишь в Госу- дарственную Думу. Те из них, которые касаются введения или отмены на- логов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, из- менения финансовых обязательств государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Такое же заключение требу- ется и для законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Второй стадией законодательного процесса является подготовка законо- проекта к рассмотрению и обсуждение его в Думе. Вся подгото- вительная работа проводится в соответствующих комитетах, комиссиях и других рабочих органах, создаваемых для этого в нижней палате. Обсуж- дение законопроекта проводится на пленарных заседаниях Государствен- ной Думы обычно в трех чтениях. Для обсуждения проекта государствен- ного бюджета предусматривается четыре чтения. Третья стадия законодательного процесса заключается в принятии или рассматриваемого проекта. Для принятия федерального обычно- го закона требуется большинство голосов от общего числа депутатов Госу- дарственной Думы, «если иное не предусмотрено Конституцией Россий- ской Федерации» (п. 1 ст. 105). Для принятия же федеральных конституци- онных законов (разработка их предусматривается Конституцией России) требуется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Госу- дарственной Думы. Четвертая стадия законодательного процесса состоит в рассмотрении Советом Федерации поступившего из Думы законопроекта и его принятии или отклонении. Согласно Конституции РФ принятые нижней палатой федеральные за- коны в течение пяти дней должны быть переданы на рассмотрение в нюю палату. Федеральный закон считается одобренным Советом Федера- ции, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или же если он не был рассмотрен Советом Федерации в те- чение 14 дней. Глава IX. Исполнительная власть и механизм ее реализации в России 195 Для принятия федерального конституционного закона требуется не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. В тех случаях, когда федеральный закон отклоняется Советом Федера- ции, обе палаты могут создать на паритетных началах согласительную ко- миссию для преодоления имеющихся разногласий. После завершения ра- боты комиссии федеральный закон должен быть повторно рассмотрен Го- сударственной Думой с учетом мнения комиссии. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Феде- рации она может также повторно рассмотреть данный закон в его прежней редакции. Однако для его принятия потребуется теперь не абсолютное большинство (50%+1 голос), а квалифицированное большинство - не ме- нее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Пятой стадией законодательного процесса является подписание и обна- родование закона Президентом РФ. В соответствии с Конституцией РФ принятый федеральный закон дол- жен быть направлен в течение пыти дней для подписания и обнародова- ния Президенту РФ. Срок для подписания и обнародования федерального закона определяется в 14 дней. В течение такого же срока Президенту РФ надлежит также подписать и обнародовать принятый федеральный кон- ституционный закон. Если в течение ,14 дней с момента поступления федерального закона Президент отклонит его, то палаты парламента в конституционно установ- ленном порядке вновь рассматривают данный закон. Для принятия в прежней редакции при повторном рассмотрении требуется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Принятый после повторного рассмотрения закон подле- жит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию. |