Марченко, Правоведение. I. Правопонимание и право Проблемы правопонимания на разных этапах развития
 Скачать 3.18 Mb.
|
|
Глава V. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ § 1. Президентская республика. Ведущая роль института президентства в государственном механизме России Форма правления указывает на способ организации государственной власти в центре и на местах, на порядок формирования и ния государственных органов, характер их взаимосвязи и взаимодействия между собой и с населением, на степень участия населения в их формиро- вании и функционировании. Существует две формы правления: монархия и республика. Для рес- публиканской формы правления свойственны такие отличительные при- знаки, как выборность представительных органов и ряда должностных лиц (президент, губернатор и др.), их периодическая сменяемость, подотчет- ность и подконтрольность соответствующим представительным органам (парламенту, высшим законодательным органам субъектов федерации и др.) и избирательному корпусу, широкое участие населения в избира- тельном процессе. Источником власти в республике считается народ, а ее носителем - государство, которое осуществляет принадлежащую народу власть через систему государственных органов и должностных лиц. В зави- симости от характера полномочий в стране президента и парламента, в ча- стности их роли в процессе формирования и осуществления контроля за деятельностью правительства, степени подотчетности последнего перед президентом и парламентом, все республики подразделяются на прези- дентские и парламентские. Современное Российское государство по форме правления является президентской республикой. Исходя из весьма значительных полномочий, которыми в соответствии с Конституцией РФ наделяется Президент РФ, постсоветское Российское государство нередко именуется суперпрезидент- ской республикой. В государственном механизме современной России институт прези- дентства, который был учрежден в 1991 г., фактически всегда играл и про- должает играть ведущую роль. В формально-юридическом плане Прези- дент РФ со всеми его властными полномочиями не входит в какую-либо из традиционных для теории разделения властей ветвей власти: ни в зако- нодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Согласно Конституции РФ Президент РФ является главой государст- ва, и в этом качестве он выполняет особые функции как по отношению к другим государственным органам, так и по отношению к обществу и в целом к государству. 172 Раздел Особенная часть Проявляясь одновременно в двух порой трудно различимых «ипоста- сях» — в качестве особого государственного органа и высшего должностно- го лица, Президент РФ выступает как гарант Конституции России, гарант прав и свобод человека и гражданина, а также как официальный предста- витель российского общества и государства. В соответствии с Конституци- ей он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее государственной целостности и независимости; определяет основные направления внутренней и внешней политики Российского государства; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех ор- ганов государственной власти России. Осуществляя данные функции, Президент РФ с формально-юриди- ческой конституционной точки зрения не только «не примыкает» ни к од- ной из ветвей власти, но и не стоит над ними. Конституция РФ в связи с этим особо устанавливает, что в своей дея- тельности при определении основных направлений внутренней и внешней политики государства РФ руководствуется Конституцией РФ и федеральными законами. В Основном Законе страны особо подчеркива- ется, что «указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федераль- ным законам» (п. 3 ст. 80, п. 3 ст. 90). Аналогичные по своему характеру положения содержатся также и в те- кущем Так, в Гражданском кодексе РФ особо указыва- ется на то, что «в случае противоречия указа Президента Российской Фе- дерации или Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон» (п. 5 ст. 3). Из сказанного следует, что если указы Президента как главы государ- ства согласно Конституции РФ уступают по своей юридической силе зако- нам, т. е. актам, принимаемым высшим законодательным органом стра- ны — парламентом, то институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом. Аналогично обстоят дела не только с законодательной властью и осу- ществляющими ее высшими органами, но и судебной властью и реализую- щими ее органами. В Конституции РФ прямо говорится о том, что «судеб- ная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Рос- сийской Федерации и федеральным конституционным законом» и что «судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Феде- рации и федеральному закону» (п. 3 ст. п. 1 ст. 120). Однако по-иному в практическом плане обстоит дело с исполнительной властью и характером ее взаимоотношений с президентской властью. Ана- лиз природы и функций президентской власти дает возможность сделать вывод, хотя и с определенными оговорками, относительно особенностей нормотворческой деятельности Президента РФ, о том, что президентская власть обладает теми же самыми обшеродовыми признаками, что и испол- нительная власть. Имеются в виду такие признаки, которые связаны пре- имущественно с правоприменительным характером власти, обусловлен- ным исполнением требований законов, касающихся регулятивного воздей- ствия на экономические, политические, и иные процессы, происходящие в обществе. Принимаются во внимание наряду с этим фак- ты прямого подчинения Президенту РФ так называемых силовых мини- стерств и ведомств, а также Министерства иностранных дел. Глава V. Форма правления современной России Обладая общеродовыми признаками исполнительной власти, прези- дентская власть в практическом плане выступает как ее центральное зве- но, и именно в таком качестве она соотносится со всеми остальными вет- вями власти — государственными властями. § 2. Выборы и вступление в должность Президента Российской Федерации Исходя из огромной важности института президентства для жизнедея- тельности российского общества и государства Конституция РФ и законо- дательство, помимо других вопросов, уделяют значительное внимание тре- бованиям и условиям, предъявляемым к кандидатам на пост Президента, порядку их выдвижения и регистрации, выборам, а также вступлению в должность и прекращению полномочий Президента. Согласно Конституции РФ Президент РФ избирается сроком на 4 года «гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и пря- мого избирательного права при тайном голосовании» (п. 1 ст. 81). Выборы проводятся на альтернативной основе в соответствии с федеральным зако- ном о выборах Президента РФ от 31 декабря 1999 г. 1 Кандидатом на должность Президента РФ может быть избран гражда- нин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может быть избрано и за- нимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. В постанов- лении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. по поводу возник- шего спора относительно порядка исчисления срока пребывания Прези- дента РФ у власти в связи с принятием новой Конституции РФ подчеркивалось, что принятие Конституции в данный период не является основанием для исчисления нового президентского срока. Кандидат на должность Президента РФ может быть выдвинут изби- рателями или же избирательными объединениями (блоками). Для офици- альной регистрации кандидата требуется предварительно собрать 1 млн подписей избирателей. Причем это должны быть подписи избирателей, проживающих в разных частях страны, и в связи с этим законом устанав- ливается требование, согласно которому число подписей избирателей от отдельного субъекта Федерации не должно превышать 70 тыс. При досроч- ных выборах Президента РФ общее число подписей в поддержку кандида- та на этот пост сокращается наполовину. Помимо предусмотренного законом количества подписей в поддержку кандидата на пост Президента РФ, последний должен представить в Цен- тральную избирательную комиссию сведения об имуществе и доходах, а также имуществе и доходах членов своей семьи за два года, которые предшествовали выборам. Для победы на выборах кандидату на пост Президента РФ требуется набрать абсолютное большинство, т. е. более половины голосов избирате- лей, принявших участие в голосовании. Вступление в должность Президента РФ согласно закону происходит на 30-й день после официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов прошедших выборов. При вступлении в должность СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 11. 174 Раздел III. часть Президент РФ приносит присягу. Текст ее содержится в Конституции РФ. Присяга приносится «в торжественной обстановке в присутствии чле- нов Совета депутатов Государственной Думы и судей Консти- туционного Суда Российской Федерации» (п. 2 ст. 82). К исполнению своих обязанностей Президент РФ приступает с мо- мента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с принесения присяги вновь избранным РФ. Конституция РФ предусматривает возможность досрочного прекраще- ния исполнения полномочий Президента РФ - случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежа- щие ему полномочия или отрешения от должности» (п. 2 ст. 92). При этом выборы нового Президента РФ должны быть проведены не позднее трех месяцев со дня досрочного прекращения исполнения полномочий преж- ним Президентом. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. На временно исполняющего обязанности Президента РФ распространяют- ся вес полномочия Президента РФ, кроме права распускать Государствен- ную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. § 3. Полномочия Президента Российской Федерации Президент РФ обладает весьма широкими и разнообразными полномочия- ми. Они касаются практически всех сторон жизнедеятельности государства и оказывают огромное влияние на развитие экономики и общества. Это, во-первых, полномочия, с выполнением Президентом РФ функций гаранта Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина. Осуществляя данные Президент РФ решает, в частности, та- кие вопросы, как вопросы помилования, предоставления политического убежища, гражданства, присвоения почетных званий, награждения госу- дарственными наградами России и др. Во-вторых, полномочия, касающиеся внутренней политики Россий- ского государства и безопасности страны. В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ не только определяет основные направления внутрен- ней политики государства, но и принимает меры по их осуществлению. Одновременно являясь Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами России, он наделяется определенными полномочиями по укрепле- нию обороноспособности страны, охране ее государственной целостности и независимости. Это, в частности, полномочия назначать и освобождать высшее командование Вооруженных Сил России; утверждать военную доктрину Российской Федерации; формировать и возглавлять в соответст- вии с федеральным законом Совет безопасности России; вводить в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России на терри- тории всей страны и в отдельных ее местностях военное положение «с не- замедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государствен- ной Думе» (п. 2 ст. 87); вводить при обстоятельствах и в порядке, преду- смотренных федеральным конституционным законом, чрезвычайное положение во всей стране или в отдельных ее частях; и др. Глава V. Форма правления современной России В-третьих, полномочия, связанные с формированием внешней поли- тики Российского государства и ее осуществления. Так же как и в отношении внутренней политики России, Президент РФ не только определяет основные направления ее развития, но и прини- мает конкретные меры по ее реализации. Согласно Конституции РФ Пре- зидент РФ осуществляет руководство внешней политикой России; ведет переговоры и подписывает международные договоры России; подписывает после принятия законов Государственной Думой о ратификации междуна- родных договоров ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитируемых при нем дипломатических предста- вителей других государств. После консультаций с соответствующими ко- митетами или комиссиями палат Федерального Собрания назначает и от- зывает дипломатических представителей России в иностранных государст- вах и международных организациях. В-четвертых, полномочия, касающиеся отношений с парламентом страны и с другими государственными органами. Полномочия Президента РФ в отношениях с Федеральным Собранием заключаются в том, что он назначает в соответствии с Конституцией и фе- деральным законом выборы Государственной Думы; распускает Государст- венную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ; вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнароду- ет федеральные законы; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка России; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должно- сти председателя Центрального банка; Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора Рос- сии; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должно- сти Генерального прокурора России; обращается к Федеральному Собра- нию с ежегодными посланиями о положении в стране и об основных на- правлениях внутренней и внешней политики государства; и др. По отношению к органам исполнительной власти полномочия Прези- дента РФ заключаются прежде всего в том, что он полностью формирует Правительство РФ; назначает с согласия Государственной Думы Председа- теля Правительства РФ, а также федеральных министров. Президент РФ определяет структуру Правительства и общие направления его деятельно- сти; имеет право председательствовать на Правительства РФ; принимает решение об отставке Правительства РФ. В отношениях с судебными органами полномочия Президента РФ ог- раничиваются лишь тем, что он представляет Совету Федерации кандида- туры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также назнача- ет судей других федеральных судов. Осуществляя свои полномочия, Президент РФ формирует свои испол- нительные органы в виде Администрации Президента РФ и Управления делами; создает различные совещательные органы, важнейшим из которых в настоящее время является образованный в 2000 г. Государственный Со- вет; назначает и освобождает своих полномочных представителей. При разрешении разногласий и споров между органами государственной вла- сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации Президент РФ может использовать согласительные процедуры. 176 Раздел Особенная часть В случае недостижения согласованного решения он может передать разре- шение спора на рассмотрение соответствующего суда. § 4. Акты Президента Российской Федерации В процессе реализации своих полномочий Президент РФ издает уста- новленные Конституцией РФ юридические акты — указы и распоряжения. По своей юридической природе и характеру это властные акты, которые являются обязательными для исполнения на всей территории России и всеми теми лицами, которым они адресуются. Акты Президента РФ являются актами прямого действия и не нужда- ются в опосредовании или одобрении со стороны какого бы то ни было государственного органа. По своим юридическим свойствам указы и распоряжения Президента РФ на нормативные и индивидуальные. Нормативные указы и распоряжения содержат в себе общие правила поведения, рассчи- танные на многократное применение и на определенный круг Наряду с Конституцией РФ и федеральными законами нормативные акты Прези- дента РФ создают правовую основу для издания правительственных актов и играют большую роль в поддержании единой системы функционирова- ния органов исполнительной власти на территории всей страны. Индивидуальные акты Президента РФ — указы и распоряжения — из- даются по конкретным вопросам и касаются лишь строго определенного круга лиц. Это, в частности, акты о присвоении воинских званий, назна- чении на должность, награждении тех или иных лиц, смещении с занимае- мой и др. Все акты Президента РФ, независимо от их юридических свойств и особенностей, имеют подзаконный характер. Согласно Конституции РФ «указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным зако- нам» (п. 3 ст. 90). Конституционность актов Президента обеспечивается Конституцион- ным Судом РФ, который наряду с рассмотрением актов других государст- венных органов на предмет их соответствия Конституции РФ разрешает также дела о соответствии ей нормативных указов и распоряжений Прези- дента РФ. В случае признания неконституционными актов Президента или их отдельных положений они немедленно утрачивают юридическую силу. В соответствии с действующим законодательством акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении 7 дней после их опубликования, если иное не указано в самом акте. Индивидуальные акты вступают в силу не- медленно после их подписания. Официально все акты Президента РФ публикуются в информацион- ном издании «Собрание законодательства Российской Федерации» и в «Российской газете». § 5. Ответственность Президента Российской Федерации Президент РФ во время пребывания у власти и соответственно в про- цессе выполнения своих полномочий обладает неприкосновенностью. Од- Глава V. Форма правления современной России 177 в то же время он как высшее должностное лицо и как представитель государства за свои действия несет ответственность. Так, Президент РФ выступает в качестве ответчика в Конституцион- ном Суде РФ при рассмотрении вопросов, связанных с ходатайством о признании изданного им акта неконституционным. Он может быть от- ветчиком по гражданскому иску в суде общей юрисдикции в случаях нару- шения изданным им актом прав и законных имущественных интересов граждан - физических лиц и различных объединений и организаций - юридических лиц. Наконец, Президент РФ может оказаться в положении ответчика по обвинению «в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления». Мера наказания, предусмотренная в связи с этим Консти- туцией РФ (п. 1 ст. 93), заключается в отрешении его от должности. Сле- дует заметить, что отрешение Президента РФ от должности вовсе не ис- ключает его гражданско-правовой и уголовной ответственности в связи с последствиями деяний, послуживших основанием отрешения от долж- ности. Процедура отрешения Президента РФ от должности определена и за- креплена в ст. 93 Конституции РФ. По сравнению с аналогичными про- цедурами, предусмотренными конституциями других стран, она носит многоэтапный, искусственно усложненный характер. В процедуре отрешения от должности Президента РФ участвует не- сколько высших государственных органов, а именно Государственная Дума, Совет Федерации, Верховный Суд и Конституционный Суд РФ. Срок решения вопроса об отрешении Президента РФ от должности огра- ничивается 3 месяцами после выдвижения обвинения против Президен- та РФ. Инициатива выдвижения обвинения против Президента РФ и соответ- ственно начала процесса отрешения его от должности может исходить только от Государственной Думы. Для этого требуется специальное обра- щение депутатов Думы в количестве не менее 150 человек, т. е. не менее одной трети депутатского состава. При наличии такого обращения Государственная Дума обязана соглас- но Конституции РФ, создать специальную комиссию (на основе пропор- ционального представительства в ней фракций) для подготовки проекта обвинительного заключения. Данное заключение Думы должно быть при- нято двумя третями голосов от общего числа ее депутатов. В соответствии со ст. 93 Конституции РФ решение Думы направляется в Верховный Суд РФ для заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления, а затем — в Конституционный Суд РФ для заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого документ направляется в Совет Федерации, кото- рый решает вопрос об отрешении Президента РФ от должности. Решение принимается большинством в две трети голосов от общего числа членов данной палаты. Если в трехмесячный срок после выдвижения обвинения против Пре- зидента РФ решение Совета Федерации не будет принято, то «обвинение против Президента считается отклоненным» (п. 3 ст. 93). 12-846 |