К вопросу о защите права на социальное обслуживание 5

• Название: К вопросу о защите права на социальное обслуживание 5
• Дата: 14.05.2019
• Размер: 1.05 Mb.
• Имя файла: 4030_6.doc
• Тип: Документы; #77045
• страница: 4 из 22

Особенности квалификации административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 15.14. кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Корепина А.В., к.ю.н., доцент

Под квалификацией административных правонарушений в юридической литературе понимается установление соответствия признаков совершенного деяния признакам конкретного состава административного правонарушения, предусмотренного Особенной частью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КОАП РФ) [1]. Она связана с деятельностью уполномоченных на то государственных органов (должностных лиц) по применению законодательства об административной ответственности, результатом которой является правовая оценка совершенного противоправного деяния. Правильная квалификация административных правонарушений является необходимым условием законной и обоснованной реализации норм КОАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

В структуре Особенной части КОАП РФ важное место занимают нормы об административной ответственности в сфере бюджетного законодательства. Они содержатся в главе 15 КОАП РФ «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг». В основе построения данной главы - родовой объект посягательства, совокупность однородных общественных отношений, охраняемых правовыми нормами КОАП РФ. Как отмечено в п. 16 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 24.03.05 г. (в ред. 25.05.06 г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» «однородным считается правонарушение, имеющее единый родовой объект посягательства»[2].

Родовым объектом правонарушений, предусмотренных главой 15 КОАП РФ, являются финансовые отношения, основную группу которых составляют бюджетные правоотношения. Бюджетные правоотношения – это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов»[3]. Базовым источником бюджетного права выступает Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ), который регулирует: 1) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; 2) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением [4].

БК РФ закрепляет принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, что означает их выделение в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления на финансирование конкретных целей (ст. 38). Любые действия, приводящие к нарушению данного принципа либо к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, признаются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Однако нецелевое использование бюджетных средств влечет за собой не только ответственность, предусмотренную БК РФ, но и образует состав административного правонарушения, закрепленного ч. 1 ст. 15.14 КОАП РФ.

Диспозиция нормы ч. 1 ст. 15.14. КОАП РФ звучит следующим образом: «Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния»

Непосредственным объектом данного правонарушения выступает установленный порядок использования бюджетных средств, т.е. общественные отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Дополнительным непосредственным объектом нецелевого расходования бюджетных средств могут являться интересы личности, общества и государства, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных средств (например, интересы детей, содержащихся в доме-интернате, директор которого использовал на свои личные нужды бюджетные средства, выделенные на игрушки детям).

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14. КОАП РФ, характеризуется активным действием и выражается в нецелевом использовании бюджетных средств их получателем.

Анализ диспозиции ч. 1 ст. 15.14. КОАП РФ, позволяет выделить следующие моменты, раскрывающие объективную сторону предусмотренного ею противоправного деяния.

Во-первых, ч. 1. ст. 15.14. КОАП РФ устанавливает административную ответственность за нецелевое использование только бюджетных средств [5]. Под бюджетными средствами понимаются денежные средства, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства в области промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, социальной защиты населения, развития рыночной инфраструктуры, обеспечения охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов и в других сферах социально-экономической, политической жизни страны. При этом норма ч. 1 ст. 15.14 КОАП РФ распространяет свое действие на случаи нецелевого использования бюджетных средств любого уровня бюджетной системы РФ (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов). В этой связи становится непонятным закрепление в КОАП Вологодской области отдельного состава правонарушения, предусматривающего административную ответственность за нецелевое использование средств областного бюджета и (или) местных бюджетов (ст. 15.1.)[6].

Правом определять сумму бюджетных средств, направлять их по подведомственным получателям и контролировать их целевое использование, обладают главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств. Ими являются уполномоченные на то органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления. Главным распорядителем бюджетных средств может быть также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации (например, Российская академия наук).

Право выступать в бюджетных правоотношениях в качестве главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств закреплено за соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями нормативными актами, определяющими их статус. Так, например, подп. 7 п.7 ч. 2 Указа Президента РФ от 13.10.04 № 1313 (в ред. от 07.05.07 г.) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» [7] на Министерство юстиции РФ возложены полномочия по реализации функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание данного федерального органа исполнительной власти. Согласно ст. 158 БК РФ главный распорядитель определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета, имеет право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет, осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, готовит и представляет органу, ответственному за контроль исполнения соответствующего бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг и др.

Во-вторых, состав административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 15.14 КОАП РФ, будет иметь место только в случае нецелевого использования бюджетных средств.

Целевое назначение бюджетных средств определяется условиями их получения, которые устанавливаются следующими документами: бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств. Кратко охарактеризуем их.

Бюджет - это основной финансовый план соответствующей территории, который ежегодно утверждается в форме закона (федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации) или в форме решения представительного органа местного самоуправления. Так, впервые в Российской Федерации Федеральным законом от 24.07.07 г. (в ред. от 01.12.07 г.) «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» федеральный бюджет был утвержден на трехлетний период [8].

Бюджетная роспись, т.е. документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливает распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств. Она составляется в соответствии с бюджетной классификацией РФ, которая согласно Федеральному закону от 15.08.96 г. (в ред. от 18.12.06 г.) «О бюджетной классификации Российской Федерации» [9], представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов, используемую для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная роспись формируется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета (ст. 217 БК РФ). На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета. Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем указанного органа в установленном порядке и не позднее 17 дней после утверждения бюджета направляется в орган, исполняющий бюджет. Одновременно сводная бюджетная роспись направляется для сведения в соответствующие представительный и контрольные органы.

Уведомлением о бюджетных ассигнованиях орган, исполняющий бюджет, доводит показатели бюджетной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств в течение 10 дней со дня ее утверждения (ст. 220 БК РФ). При этом уведомление о бюджетных ассигнованиях не предоставляет права принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей. Изменение объемов бюджетных ассигнований, доведенных в уведомлениях о бюджетных ассигнованиях, возможно лишь в случаях и пределах, которые установлены БК РФ. Уполномоченный исполнительный орган и распорядители бюджетных средств обязаны довести до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств уведомления об изменении бюджетных ассигнований в течение 15 дней со дня принятия решения об их изменении.

Смета доходов и расходов, т.е. план доходов и расходов бюджетного учреждения, согласно ст. 221 БК РФ, составляется и представляется бюджетным учреждением на утверждение вышестоящему распорядителю бюджетных средств в течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях. В течение пяти дней со дня представления указанной сметы распорядитель бюджетных средств утверждает эту смету. Смета доходов и расходов бюджетного учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств. Смета доходов и расходов бюджетного учреждения в течение одного рабочего дня со дня ее утверждения передается бюджетным учреждением в орган, исполняющий бюджет. Общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений утверждены Приказом Министерства финансов РФ от 20.11.07 г. [10].

Основанием для получения бюджетных средств может быть и иной правовой документ. Например, соглашение о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, нормативный акт органа исполнительной власти либо органа местного самоуправления.

Таким образом, нецелевое использование бюджетных средств - это осуществление расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, обозначенным в соответствующем правовом документе.

Так, Р. Артюхин, полагает, что охарактеризовать использование бюджетных средств как нецелевое следует, во-первых, через соотнесение результата использования с целью, преследуемой при выделении этих средств, и, во-вторых, через отклонение от регламентированного режима использования, что даже при достижении желаемой цели влечет нецелевой характер использования средств. При этом он выделяет несколько конкретных видов нецелевого использования федеральных бюджетных средств, указанных в ряде нормативных актов: 1) направление бюджетных средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи, осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица, оказание финансовой поддержки; 2) расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов (первичных документов на приобретение товарно-материальных ценностей, документов на расходование средств, отсутствие авансовых отчетов и т.д.); 3) недостача материальных ценностей, денежных средств и другого имущества, убыль сверх норм (убыль при отсутствии норм убыли рассматривается как недостача); расходование средств, выделенных из федерального бюджета, сверх норм, установленных Министерством финансов РФ (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.) (сумма перерасхода квалифицируется как нецелевое использование); использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов бюджетного учреждения [11].

Самым распространенным видом нецелевого использования денежных средств у бюджетных организаций является их перераспределение с одного кода бюджетной классификации на другой в пределах утвержденной сметы, произведенное без разрешения собственника (распорядителя) таких средств. Однако при этом, как отмечает Г.И. Мартынова, следует учитывать особенности правового положения отдельных видов получателей бюджетных средств. В частности, государственных образовательных учреждений, которые, как установлено ст. 42 Закона РФ от 10.07.92 г. № 3266-1 (в ред. от 30.06.07 г.) «Об образовании» [12], самостоятельно определяют направления использования своих бюджетных и внебюджетных средств, в том числе их долю, направляемую на материальное стимулирование своих работников. Исходя из вышеизложенного, «образовательным учреждениям предоставлено право производить перераспределение денежных средств с одного кода бюджетной классификации на другой без согласования с собственником (распорядителем) денежных средств, но при соблюдении следующего условия: перераспределение должно быть обусловлено необходимостью обеспечения нужд образовательного учреждения» [13].

В-третьих, по юридической конструкции административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 15.14. КОАП РФ, образует формальный состав. Оно считается оконченным с момента факта использования денежных средств не в соответствии с условиями их получения, определенными утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением, сметой доходов или расходов либо иным правовым документом. Это не раз находило свое подтверждение в судебной практике [14]. В частности, Постановлением Федерального арбитражного суда северо-западного округа от 16.08.06 г. по делу № А56-53290/2005 установлено, что «по юридической конструкции правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КОАП РФ, образует формальный состав. Оно считается оконченным в момент использования денежных средств не в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, уведомлением, сметой доходов или расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств» [15].

До недавнего времени давностный срок назначения наказания за административные правонарушения по ч. 1 ст. 15.14. КОАП РФ составлял два месяца со дня совершения административного правонарушения. По истечении этого срока постановление по делу об административном правонарушении вынесено быть не могло. Однако проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов, допустивших нецелевое использование бюджетных средств, как правило, проводятся за предшествующие финансовые периоды. В этой связи к моменту вынесения постановления по делу об административном правонарушении, двухмесячный срок в подавляющем большинстве случаев истекал и, следовательно, меры административной ответственности реализованы быть не могли. Поэтому на практике неоднократно вставал вопрос об исчислении давностного срока за правонарушение в сфере бюджетного законодательства не со дня его совершения, а со дня обнаружения противоправного действия. А для этого необходимо было признание административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 15.14. КОАП РФ, длящимся.

Под длящимся административным правонарушением понимается длительное непрекращающееся невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения [16]. Расставил акценты в данном вопросе Верховный суд РФ. Его Постановлением от 29.08.05 г. по делу № 92-Ад05-2 определено, что основанием для привлечения к административной ответственности по ст. 15.14. КОАП РФ является «факт нецелевого использования бюджетных средств, то есть совершение каждой конкретной расчетно-платежной операции по расходованию таких средств». Верховный суд РФ отметил, что «изложенное подтверждается также содержанием ст. 289 Бюджетного кодекса РФ, в которой нецелевое использование бюджетных средств определяется как направление и использование таких средств на не соответствующие условиям их получения цели. При таких обстоятельствах правонарушение, предусмотренное ст. 15.14. КОАП РФ, длящимся признано быть не может» [17]. Впоследствии, учитывая сложившуюся судебную практику, в КОАП РФ были внесены изменения и предусмотрен годичный давностный срок для привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере бюджетного законодательства.

В-четвертых, обязательным условием для привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, является отсутствие в действиях, образующих объективную сторону данного административного правонарушения, состава уголовно наказуемого деяния. Нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное в крупном и особо крупном размере, представляет собой уголовное преступление, предусмотренное ст. 285.1. Уголовного кодекса РФ (далее – УК РФ) [18]. В примечании к данной статье под крупным размером понимается сумма бюджетных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей, а особо крупным размером - семь миллионов пятьсот тысяч рублей. При этом к уголовной ответственности за расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, привлекаются только должностные лица получателя бюджетных средств.

Однако привлечение к уголовной ответственности по ст. 285.1. УК РФ виновного должностного лица не исключает возможность привлечения к административной ответственности самого получателя бюджетных средств. Это положение вытекает из смысла ст. 2.1. КОАП РФ.

Согласно ст. 162 БК РФ получателем бюджетных средств выступает бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Бюджетное учреждение является организаций, созданной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161). Также бюджетными учреждениями признаются организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, за исключением казенных предприятий и автономных учреждений. Согласно ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на: оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ; оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

По ч. 1 ст. 15.14. КОАП РФ к административной ответственности привлекаются как юридические лица (получатели бюджетных средств), так и виновные физические лица, имеющие специальный статус должностного лица. Под должностными лицами в статье 2.4. КОАП РФ понимаются «лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителей власти, то есть наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Административную ответственность как должностные лица несут также совершившие противоправные деяния в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций».

С субъективной стороны правонарушение, предусмотренное ч.1 ст. 15.14. КОАП РФ, характеризуется виной должностного лица в форме умысла. Должностное лицо, совершившее административное правонарушение, осознает, что использует бюджетные средства не по целевому назначению, и желает этого. Вина юридического лица определяется по иному. Согласно ст. 2.1. КОАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КОАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. При этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Как следует из п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.05 № 5 (в ред. от 25.05.06 г.) «При определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения. Поскольку КОАП РФ не предусматривает в указанном случае каких-либо ограничений при назначении административного наказания, судья вправе применить к юридическому и должностному лицу любую меру наказания в пределах санкции соответствующей статьи, в том числе и максимальную, учитывая при этом смягчающие, отягчающие и иные обстоятельства, влияющие на степень ответственности каждого из этих лиц» [19].

Административное наказание за нецелевое использование бюджетных средств установлено в виде штрафа. Его размер зависит от субъекта правонарушения: для должностных лиц - от четырех тысяч до пяти тысяч рублей, а для юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей. В частности, Д.Л. Комягин считает бесперспективным в подавляющем большинстве случаев наложение административных штрафов по ч. 1 ст. 15.14. КОАП РФ. Объясняет он это незначительностью их размеров, т.к. сумма использованных не по целевому назначению бюджетных средств порой намного больше [20].

Однако административная ответственность в виде штрафа является лишь одной из мер государственного воздействия за нецелевое использование бюджетных средств. Ст. 289 БК признает нецелевое использование бюджетных средств нарушением бюджетного законодательства и устанавливает, наряду с административной ответственностью, такую меру бюджетной ответственности как изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного суда РФ в п. 14 своего Постановления от 22.06.06 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ», изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, предусмотренное ст. 289 БК РФ, не является административным наказанием в смысле КОАП РФ, вследствие чего при применении такой меры государственного принуждения нормы БК РФ не применяются. «Порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством. Взыскание производится в бесспорном порядке государственным органом в области применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации или в случае, предусмотренном статьей 284.1 БК РФ, органами, исполняющими бюджеты субъектов Российской Федерации (местные бюджеты). При этом судам следует учитывать, что ни БК РФ, ни иные федеральные законы не предусматривают такую форму изъятия, как уменьшение учреждению бюджетных ассигнований по статье расходов, по которой должно было осуществляться расходование средств в соответствии с их целевым назначением» [21].

В этой связи в юридической литературе неоднократно возникал вопрос о правовом соответствии одновременного применения двух видов юридической ответственности при совершении одного правонарушения – нецелевого использования бюджетных средств. Немало научных работ посвящено исследованию соотношения административной и бюджетной ответственности. Такая ситуация вызвана актуальностью развития рассматриваемых институтов, которую, по мнению Т.В. Архипенко и А.В. Макарова, можно свести к трем основным направлениям: во-первых, совершенствование законодательных норм, связанных с мерами принуждения за нарушения законодательства в области бюджетного регулирования; во-вторых, согласование норм БК РФ и КОАП РФ; в-третьих, изучение юридического содержания бюджетной и административной ответственности [22].

Ряд ученых отстаивает предметный подход к установлению ответственности в целом и ее регламентации в законодательстве. Согласно ему все нарушения бюджетного законодательства следует закреплять исключительно в источниках бюджетного права (Бюджетном кодексе РФ) [23].

Другие полагают необходимым развести составы правонарушений, предусматривающих ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, закрепленные в КОАП РФ и БК РФ, по субъекту противоправного посягательства. В частности, предлагая исключить из ст. 15.14. КОАП РФ положения, предусматривающие меры административной ответственности в отношении юридических лиц [24]. Ссылаются они при этом на конструкцию, используемую Налоговым кодексом РФ (далее – НК РФ) [25] и КОАП РФ применительно к налоговым правонарушениям. Так, в п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 27.01.03 г. (в ред. от 02.06.04 г.) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» даются разъяснения по этому поводу: при решении вопроса о соотношении норм КОАП РФ и НК РФ следует исходить из того положения, что субъектами ответственности за административные правонарушения в области налогов, установленной ст. 15.3. - 15.9. и 15.11. КОАП, являются должностные лица организаций. А поскольку в силу глав 15, 16 и 18 НК РФ в соответствующих случаях субъектами ответственности являются сами организации, а не их должностные лица, привлечение последних к административной ответственности не исключает привлечения организаций к ответственности, установленной НК РФ [26].

Третьи считают, что меры государственного принуждения, предусмотренные другими федеральными законами (Налоговым кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ), по своей юридической природе являются административно-правовыми. Учитывая то, что легального определения административной ответственности в законодательстве не дается, предлагают понимать административную ответственность как публично-правовую ответственность, применяемую не только за совершение административных правонарушений, предусмотренных КОАП РФ и законами субъектов РФ об административных правонарушениях, но и за совершение иных противоправных посягательств в сфере властно-публичной административной деятельности государства и местного самоуправления, предусмотренных специальными федеральными законами [27].

Главный минус применения мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, предусмотренных БК РФ, - это отсутствие законодательно закрепленной процедуры реализации такого рода мер, и, соответственно, процессуальных гарантий обеспечения прав участников такого производства. В этой связи наиболее приемлемым, на наш взгляд, на данный момент следует считать привлечение виновных в нецелевом использовании бюджетных средств субъектов к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.14. КОАП РФ.
1.Административная юрисдикция: Учебное пособие. М.: МосУ МВД России, Изд-во «Щит – М». 2006. C. 23.

2. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.

3. Финансовое право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Отв. редактор О.Н. Горбунова. М.: Юрист, 2006. С. 172.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 г. (в ред. от 01.12.07 г.) Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

5. Нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч.2. ст. 15.14 КОАП РФ.

6. Кодекс Вологодской области об административных правонарушениях от 17.02. 03 г. (в ред. от 10.10.07 г.). Красный Север, 2003, № 38-39.

7. Собрание законодательства РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.

8. Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 3995.

9. Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3338.

10. Российская газета, 22.12.07 г. № 288.

11. Артюхин Р. Нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета. Финансовая газета. 1996. № 6.

12. Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

13. Г.И. Мартынова. Нецелевое использование бюджетных средств: арбитражная практика. Финансы. 2002. № 4.

14. Постановление Верховного суда РФ от 29.08.05 г. по делу № 92-Ад05-2 «Производство по делу об административном правонарушении прекращено правомерно в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, так как правонарушение, предусмотренное ст. 15.14 КОАП РФ, не является длящимся и постановление о привлечении к административной ответственности за совершение данного правонарушения»; Постановление Федерального арбитражного суда северо-западного округа от 16.08.06 г. по делу № А56-53290/2005 «При рассмотрении дела о признании незаконным и отмене постановления управления Росфиннадзора о привлечении таможни к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств суд, руководствуясь тем, что данное правонарушение считается оконченным в момент использования денежных средств не в соответствии с бюджетной росписью, следовательно, не является длящимся, сделал правильный вывод о пропуске управлением срока привлечения к ответственности». СПС Консультант+.

15. Постановление Федерального арбитражного суда северо-западного округа от 16.08.06 г. по делу № А56-53290/2005 «При рассмотрении дела о признании незаконным и отмене постановления управления Росфиннадзора о привлечении таможни к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств суд, руководствуясь тем, что данное правонарушение считается оконченным в момент использования денежных средств не в соответствии с бюджетной росписью, следовательно, не является длящимся, сделал правильный вывод о пропуске управлением срока привлечения к ответственности». СПС Консультант+.

16. П. 14 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 24.03.05 г. № 5 (в ред. от 25.05.06 г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.

17. Постановление Верховного суда РФ от 29.08.05 г. по делу № 92-Ад05-2 «Производство по делу об административном правонарушении прекращено правомерно в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, так как правонарушение, предусмотренное ст. 15.14 КОАП РФ, не является длящимся и постановление о привлечении к административной ответственности за совершение данного правонарушения». СПС Консультант+.

18. Уголовный кодекс РФ от 13.06.96 г. № 63-ФЗ (в ред. от 10.05.07 г.). Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954.

19. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.03.05 г. № 5 (в ред. от 25.05.06 г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.

20. Комягин Д.Л. Административная ответственность и нарушения бюджетного законодательства. Финансы. 2002. № 12.

21. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.06 г. «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации». Вестник Высшего Арбитражного суда РФ. 2006. № 8.

22. Архипенко Т.В., Макаров А.В. Соотношение административной и бюджетной ответственности. Административное право и процесс. 2005. № 4.

23. Другова Ю.В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Журнал российского права. 2003. № 3.

24. Юстус О.И. К вопросу о конкуренции мер административной и финансово-правовой ответственности в связи с нецелевым использованием средств федерального бюджета. Финансовое право. 2003. № 3.

25. Налоговый кодекс РФ (Часть 1) от 31.07.98 г. № 146-ФЗ (в ред. от 17.05.07 г.) Собрание законодательства РФ. № 31. 03.08.1998. Ст. 3824.

26. Вестник ВАС РФ. 2003. № 3.

27. Машаров И.М., Кононов П.И. О проблеме понимания административной ответственности по действующему законодательству Российской Федерации. Административная ответственность: вопросы теории и практики. Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ИГП РАН, 2005. С. 39