ЭКОНОМИКА ОТРАСЛИ. КУРС ЛЕКЦИЙ.. Курс лекций рыбное, 2010 Предисловие
 Скачать 10.64 Mb.
|
|
8.2. Современное государство в обеспечении жизненно важных общественных интересов Бесспорно, государство играло и играет сегодня важную роль в рыночной экономике. В разных странах и на разных этапах их развития вмешательство государства в экономическую жизнь различалось по масштабам и средствам, но оно неизбежно осуществлялось, превращая государство в лице его властных органов в важнейший хозяйствующий субъект. Однако так было не всегда. Как отмечалось выше, рыночная экономика зарождалась стихийно и до какого – то времени развивалась спонтанно, подчиняясь только объективным закономерностям самого рынка. Непременным условием нормального функционирования рынка является свободная конкуренция между всеми участниками. Однако субъективное влияние участников рынка на его конкурентное состояние не всегда было благотворно или нейтрально. Нормальное функционирование рынка, обеспечивающее бесперебойную и эффективную работу экономики, возможно было только при условии полной свободы и относительного равенства всех рыночных субъектов. Рынок устроен таким образом, что его участники (как производители и продавцы, так и покупатели), даже если они изначально равноправны и сильно не различаются по своей производственной и финансовой мощи, очень быстро дифференцируются между собой. Появляются более богатые и влиятельные рыночные субъекты, которые получают возможность диктовать свою волю всем остальным, тем самым подрывая, а иногда и полностью устраняя свободную конкуренцию. Монопольное положение на рынке отдельных производителей, продавцов или покупателей товаров приводило к серьезным искажениям рыночного равновесия, к замене конкурентных цен монопольно высокими или монопольно низкими ценами, которые были выгодны только монополистам и неминуемо приводили к неизбежному исчезновению с рынка средних и малых товаропроизводителей и торговцев, к диктату по отношению к покупателям, к обеднению и ограничению потребительского выбора, а, в конечном счете, к неоправданному сокращению производства отдельных товаров вместо его непрерывного роста. К сожалению, сам рынок был не в состоянии справиться с этими негативными явлениями, которые приводили в конце концов к затуханию экономического роста в целом, к серьезным кризисам и даже к разрушению всего экономического механизма. Перечисленные и иные негативные последствия монополизма и своеволия рыночных субъектов, к которым можно отнести также безработицу, инфляцию, финансовые и социальные трудности, рынок мог самостоятельно устранить только путем собственного коллапса и последующего самовозрождения на новой конкурентной основе. Эту запрограммированную самим рынком катастрофическую цикличность, сопровождаемую огромными индивидуальными и общественными потерями, нельзя было ни устранить, ни предотвратить без участия достаточно мощной внешней силы, каковой исторически стало государство, которое начало принимать антимонопольные законы и другие, прежде всего кредитно-денежные и бюджетно-финансовые, а также различного рода меры по регулированию экономического развития. Из-за отсутствия других эффективных общественных механизмов государство взяло на себя и другие функции по защите потребителей, производителей, инвесторов, эмитентов ценных бумаг и других участников рынка от их взаимного соперничества и произвола. Деятельность государства была направлена на обеспечение всеобщих интересов граждан, не всегда совпадающих с их индивидуальными интересами. В этих целях оно создавало общественные блага, которыми могли воспользоваться все граждане без исключения. Общественные блага отличались от частных тем, что они финансировались из бюджетных средств и предоставлялись государством любому гражданину полностью или частично бесплатно. Потреблялись же они либо всеми гражданами коллективно без их индивидуального согласия (оборона, государственное управление, охрана правопорядка), либо индивидуально только теми, кто желал или имел возможность ими пользоваться (парки отдыха, музеи и другие объекты свободного доступа, бесплатные услуги здравоохранения, образования, правоохранительных и других государственных органов). Государство практиковало взимание с индивидуальных пользователей общественных услуг платы, частично возмещавшей его затраты (плата за вход в парки и музеи, за изготовление чиновниками разных документов). Частичная платность этих услуг была вызвана желанием уменьшить государственные расходы за счет их конкретных пользователей, чтобы направить сэкономленные средства на другие общественные цели, но это не превращало эти услуги в частные. Предоставление лицензий, регистрация предприятий осуществлялись государственными органами не ради зарабатывания денег, а ради обеспечения честной конкуренции на рынке, защиты потребителей и предотвращения криминала в предпринимательстве. В отличие от частично платного предоставления общественных услуг государство продавало населению некоторые товары и услуги за полную плату, наряду с частными производителями. В данном случае речь шла не об общест-венных, а о частных благах, которые государство производило либо традиционно, либо по необходимости (товары и услуги естественных монополий, других государственных предприятий, частных и смешанных предприятий, частично финансируемых из госбюджета). Специфичным общественным благом являлась деятельность государства по управлению экономикой и развитием социальной сферы путем использования не только законодательных и подзаконных актов, но и с помощью механизма целевого и долевого финансирования хозяйственной инфраструктуры, производственных и социальных объектов, предоставлявших особый общественный интерес (при проведении структурной, региональной, промышленной и научно-инновационной политики). Общественным благом здесь являлись не конкретные услуги государства, а создаваемые им общие условия для благоприятного экономического и социального развития. Главные сферы социально-экономической деятельности государства Практика показала, что чистая рыночная экономика, в которой имели место только стихийные процессы, сколь бы объективными они не были, могла выжить как приемлемая для общества и самих рыночных субъектов альтернатива экономическому разрушению только при условии государственного вмешательства, которое преследовало две взаимосвязанные цели: 1) регулирование рыночной стихии в интересах бесперебойного функциони-рования экономики; 2) обеспечение некой оптимальной социальной справедливости в экономике и в обществе в целом. Поэтому в отличие от чистой рыночной экономики, основанной на полностью свободной, ничем не ограниченной конкуренции, современная, корректируемая государством экономика страны, могла с полным правом называться социально-управляемой рыночной экономикой. Главная проблема такой экономики состояла в нахождении оптимального сочетания рынка, который оставался первичной и объективной основой любой экономики, и сознательной, субъективной деятель-ности государства, которая, будучи вторичной, являлась весьма важной и во многом определяющей в современной экономике. Этот оптимум не мог быть раз и навсегда данной величиной. Он устанавливался в разный странах и на разных этапах их социально-экономического развития в зависимости от временного преобладания или недостатка одного из двух начал в экономике – объективного и субъективного, неосознанного и сознательного, стихийного и управляемого. Выполнение указанных целей социальной корректировки рыночной экономики достигалосьдеятельностью государства в двух основных сферах его компетенции – в области макроэкономического управления и в социальной сфере, где проводилась соответствующая политика. Можно выделить следующие важнейшие направления деятельности государства по макроэкономическому управлению: 1) обеспечение индивидуальной и корпоративной свободы предпринима-тельства для всех без исключения предпринимателей и успешной трудовой деятельности наемных работников; 2) создание благоприятной конкурентной среды для предпринимателей и борьба с монополизмом на рынке; 3) антикризисное и антицикличное управление экономическим развитием и стимулирование экономического роста; 4) проведение структурной и региональной политики; 5) стимулирование научно-технических и информационно-организационных инноваций на предприятиях и в обществе в целом; 6) управление внешнеэкономической деятельностью. Для реализации их государство использовало обычно следующие основные рычаги и методы, с помощью которых оно осуществляло макроэкономическое управление. 1. Изначально существующие в рыночной экономике свобода предприни-мательства и свободный рынок труда дополнялись и корректировались созданием для всех хозяйствующих субъектов равных и необременительных правовых и административных условий работы, а также стимулированием предпринима-тельской деятельности бюджетно-финансовыми и кредитными средствами (освобождение от налогов инвестиций в основные фонды, поддержание низких процентных ставок на кредиты) и гарантированием приемлемого уровня оплаты труда наемных работников и нормальных условий их работы с помощью трехсторонних соглашений между работодателями, профсоюзами и правительством. Большое значение имели также демократизация политической системы, эффективное законодательство и судопроизводство, обеспечивавшие правовую дисциплину и защиту прав граждан и хозяйствующих субъектов, создание условий для самоутверждения гражданского общества. 2. Для создания конкурентной среды поощрялась любая законная предпринимательская деятельность независимо от форм собственности, проводилась приватизация государственных монополий и убыточных предприятий, гарантировалась защита прав собственности, велась борьба с коррупцией, криминальным и теневым предпринимательством, обеспечивалась прозрачность бухгалтерских книг и отчетов. Особо стимулировалось малое и среднее предпринимательство с помощью налоговых и кредитных льгот начинающим и еще не окрепшим предпринимателям. Одновременно применялась целая система мер (законодательных, административных, судебных) по борьбе с монополизмом крупных предпринимателей, недопущению карательных соглашений о разделе рынков и демпинга с целью устранения конкурентов. Этому же служила максимально возможная открытость внутренних рынков для иностранных товаров и инвестиций. 3. Борьба с кризисными явлениями и нежелательными циклическими спадами, а также стимулирование экономического роста осуществлялись средствами денежной, кредитной и налоговой политики (регулирование денежной массы в обращении, изменение учетной ставки Центробанка и контролирование им деятельности других банковских организаций, снижение или повышение налогов, мобилизация внутренних резервов для инвестиций, привлечение иностранных инвесторов, ограничение портфельных, поддержание стабильности ценообразо-вания, борьба с чрезмерной инфляцией). 4. Проведение структурной и региональной политик обеспечивалось с помощью законодательных и бюджетно-финансовых средств с целью оказания воздействия на темпы развития отдельных отраслей экономики страны (особенно были распространены дотации и субвенции в сельском хозяйстве), участия государства в развитии производственной инфраструктуры (транспорта, энергетики и т.п.), а также стимулирования развития остальных регионов, обеспечения защиты лесов, водоёмов и окружающей среды в целом. 5. Законодательными, кредитными и налоговыми средствами стимулировались научные разработки, внедрение современной техники и новых технологий, инфор-мационное и организационное обеспечение развития науки и использование на практике её достижений. 6. Управление внешнеэкономической деятельностью осуществлялось путём совершенствования внешнеторговой системы, импортных и экспортных пошлин, режима ввоза и вывоза капитала, влияния на формирование валютного курса национальной валюты, принятия мер по уравновешиванию платёжного баланса и обслуживанию внешнего долга страны, приспособления к процессам экономической глобализации. Приведенный перечень основных направлений, по которым осуществлялось вмешательство государства в экономику, ограничивалось лишь необходимым минимумом. При этом использовались такие средства, рычаги и методы, которые не нарушали основных рыночных законов и не ограничивали свободы предпринимательства, если оно осуществлялось в рамках закона. Такое уточнение пределов реальных компетенций государства позволяло отойти от бесплодных споров о том, должно или не должно оно вмешиваться в экономическую жизнь, и перевести этот спор в практическую плоскость определения реальных полномочий, позволявших государственным органам заниматься необходимым для экономики страны макроэкономическим управлением. Деятельность государства по выполнению социальных функций в узком смысле слова проводилась по следующим направлениям: 1) помощь обездоленным, беднейшим и неспособным материально себя обеспечивать людям; 2) материальная поддержка временно безработных граждан и оказание им содействия в устройстве на работу, в повышении их профессионального уровня и переквалификации, обеспечение по возможности полной занятости трудоспо-собного населения; 3) выплата пособий на детей, оплата отпусков по беременности и родам и больничных листов, создание целостной системы социальной защиты всех граждан на основе более справедливого распределения национального дохода; 4) организация медицинского страхования граждан и финансирование всеобщего бесплатного здравоохранения; 5) содержание системы бесплатного начального и среднего образования и предоставление льгот при получении профессионального и высшего образования; 6) создание государственной системы пенсионного обеспечения в сочетании с деятельностью частных пенсионных фондов; 7) решение социальных проблем в жилищно-коммунальной сфере; 8) гарантирование государством сбережений населения в частных банках, пенсионных фондах и страховых компаниях, а также инвестиций граждан в ценные бумаги; 9) борьба с бедностью и экономическим неравенством граждан путём создания целостной системы социальной защиты на основе более справедливого распределения национального дохода. В принципе роль государства в социально-управляемой рыночной экономике должна ограничиваться необходимым минимумом и в последствии может даже уменьшаться по сравнению с нынешней в том случае, если принудительные меры воздействия будут замещаться общепринятыми нормами морали, деловой этики или устоявшимися привычками сознательного поведения хозяйствующих субъектов. Но последнее предложение никак не может опровергнуть главного вывода о том, что вмешательство государства в естественный ход экономического развития и в социальную сферу сегодня неизбежно, так как многие проблемы в области хозяйственного и общественного развития в современных все усложняющихся условиях не могут быть решены с помощью применения чисто рыночных механизмов. Классические и современные функции государства в рыночной экономике Помимо экономических и чисто социальных аспектов деятельности за современным государством сохраняются и традиционные функции, которые выполнялись им во все времена. С учётом этого главные функции государства можно подразделить на классические (традиционные) и новые (современно-социальные). К классическим (традиционным) функциям относятся: 1) управление страной и поддержание правопорядка; 2) обеспечение обороноспособности страны. К новым (современно-социальным) функциям можно отнести: 1) создание и поддержание системы народного образования; 2) развитие системы здравоохранения; 3) социальное обеспечение и решение социальных проблем; 4) управление развитием экономики, включая научно-инновационную сферу. Как уже отмечалось, классические (традиционные) функции также являются социальными, поскольку они призваны защищать интересы общества и отдельных его членов. Новые функции, которые в отличие от традиционных можно назвать современно-социальными, обслуживают также все общество. Однако их социальное значение носит иной характер в сравнении с традиционными функциями, поскольку они непосредственно направлены на достижение относительной справедливости в обществе в условиях неоднородности и фактического неравенства разных слоев населения и отдельных людей. Обеспечиваемые государством независимость, мир и спокойствие идут на пользу всем гражданам, но непосредственную выгоду от социально-экономической деятельности государства получают в первую очередь те, кто чувствует себя более уязвимым и обездоленным и нуждается в защите. Деление государственных функций на две указанные группы осуществляется довольно условно, так как современно-социальные функции в той или иной мере выполнялись и в прежние времена. Однако только сейчас они стали неотъемлемой и важнейшей прерогативой любого государства. Масштабы деятельности государства все время расширяются по мере появления новых сфер жизнедеятельности людей, нуждающихся в централизованном управлении. В развитых странах быстро повышается участие государства в финансировании науки и культуры. Растут и затраты на управление рыночной экономикой (на содержание контрольных инспекций, борьбу с монополизмом, защиту интересов потребителей, частных вкладов и инвестиций), а также на проведение структурной политики, в том числе: на субсидирование продовольственного комплекса, защиту окружающей среды, развитие транс-портной, энергетической, коммунальной и другой инфраструктуры, то есть на обеспечение функционирования и развития производственной и непроизводст-венной сфер, включая социальную. Особенности бюджетного финансирования деятельности государства на современном этапе развития Выполнение всех без исключения функций государства финансируется из средств государственного бюджета, главными источниками пополнения которого служат налоги и различного рода сборы. Поэтому важнейшим объективным показателем роста роли государства является повышением доли бюджетных расходов по отношению к ВВП. Если в XIX веке государственные расходы не превышали 10% ВВП, то к середине XX века они достигли уже четверти, а к началу XXI века – примерно половины ВВП соответствующих стран. Средняя доля государственных расходов в ВВП по странам ОЭСР увеличилась с 27% в 1960 г. до 33,3- в 1970г., 42,8 - в 1980 г., 46,3 - 1990 г. и 48 - в 1996 г.. Хотя общая тенденция роста затрат государства в длительной перспективе постоянна, периодически наблюдалось резкое увеличение расходов во время войн и снижение их в первые послевоенные годы и в случаях целенаправленного ограничения чрезмерно разросшихся государственных трат. Доля государственных расходов на выполнение классических (традиционных) функций постоянно снижается, а удельный вес затрат на обеспечение новых (современно-социальных) функций соответственно увеличивается. Соотношение между классическими и новыми функциями изменяется в пользу последних по мере достижения странами более высокого уровня развития, позволяющего им вкладывать больше средств в социальную сферу. Большинство современных стран примерно 60% консолидированных расходов государственных бюджетов направляют на финансирование новых функций и лишь 20% этих расходов приходится на классические функции. Структура расходов по конкретным направлениям государственной деятельности в странах ОЭСР в конце XX-го века выглядела следующим образом: расходы на социальное обеспечение составляли примерно 21%, на здравоохранение - более 5, на образование - более 5, на военные нужды - 4, на обслуживание государственного долга - 4,1% ВВП. Различия между отдельными странами были довольно велики, о чем говорят, например, приведенные в табл. 223 данные о структуре расходов центральных правительств США и Франции. Таблица 223. Структура расходов центральных бюджетов США и Франции (в % общего объема)
Приведенные данные не учитывают расходы региональных и местных властных структур, которые значительно различались по странам в зависимости от уровня децентрализации управления. Это объяснялось не только уровнем развития стран, но и их разным пониманием социальной роли современного государства. В США, например, предпочтение отдавалось прямым индивидуальным тратам на удовлетворение социальных нужд граждан, в то время как в европейских странах эти нужды в значительной мере удовлетворялись за счет государственного бюджета. Конечно, расходы государства составляли лишь часть общих затрат на содержание социальной сферы. За услуги, предоставляемые учреждениями здравоохранения, образования и социального обеспечения, в значительной мере расплачивались сами граждане из своих доходов. Участие граждан и государства зависило от большей или меньшей социальной направленности проводимой в разных странах политики. Так, во Франции на государственные расходы на высшее образование приходилось в 2000 г. 5,7% ВВП, на частные - 0,3, а в США - соответственно 4,8% и 2,2%. Тот факт, что высшее образование имело в странах ОЭСР четверть населения, в Японии - 34%, а в США - 37%, свидетельствовало об отсутствии прямой зависимости результатов в этой сфере как от общих государственных затрат, так и от доли государства в финансировании расходов. В то же время приведенная статистика не показывала, кто конкретно получал высшее образование в этих странах, доступно ли оно небогатым людям, которые не имели возможности сами платить за свое обучение. Российская Федерация по ряду показателей в рассматриваемый период выпадала из общей мировой картины, значительно отличаясь как от развитых, так и развивающихся стран. В федеральном бюджете традиционные статьи занимали по объему почти 46%, что в 4 раза было больше, чем в бюджетах центральных правительств развитых стран, в полтора раза больше в сравнении с развивающимися странами и на 25% выше общемирового уровня. Это объяснялось тем, что из федерального бюджета целиком финансировались затраты на военные нужды и в значительной части - на содержание органов управления и правопорядка. В то же время на социальные цели расходы российского правительства составляли всего 3,5% ВВП, что было в 3 раза меньше среднемирового показателя, не говоря уже о развитых странах. Основное бремя по финансированию социальной сферы было возложено в России на субьекты РФ и местные органы власти, на долю которых приходилась почти половина общегосударственных расходов. Но и в консолидированном бюджете расходы на социальные нужды всего на 20% превышали затраты государства на выполнение классических функций. Масштабы воздействия государства на экономику и социальную сферу О большой роли государства в жизни современного общества свидетельствуют не только его доля в распределении ВВП (30-50%). Нет сомнения, что от размера средств, поступающих в бюджет и расходуемых на социальные нужды, во многом зависит развитие социальной сферы и её отдельных звеньев. Но есть такие государственные функции, эффект от выполнения которых мало зависит от размера затраченных бюджетных средств. Так, расходы на законотворческую деятельность и содержание центральных органов управления экономикой сравнительно невелики по объему, но воздействие их на социально-экономическое развитие является определяющим. Вопрос об оптимальных размерах государственного участия в экономической сфере не случайно привлекает большое внимание учёных. Зарубежные исследователи в большинстве своём полагают, что между размером государственных расходов и экономическим ростом существует обратно пропор-циональная связь. Но это верно лишь в отношении развитых стран с высоким уровнем бюджетных отчислений на социальные нужды. Иная картина в развивающихся странах, где расширение государственных расходов, как правило, благоприятно сказываются на развитии как социальной сферы, так и самой экономики. В то же время любая экономика испытывает положительное воздействие от увеличения государственных инвестиций в образование и науку, в транспортную и информационную инфраструктуры. Большое значение имеет также участие государства в перераспределительных процессах в обществе, обеспечивающих борьбу с бедностью и чрезмерными социальными различиями. Многое, конечно, зависит от эффективности использования государством бюджетных средств, от качества административного управления, масштабов коррупции, действенности контроля за использованием ассигнований. Количественный анализ с целью выявления оптимального размера государственного воздействия на темпы экономического роста, изменения величины ВВП на душу населения, индекса развития человеческого потенциала и его прироста показывает, что для развитых в экономическом и социальном отношениях стран оптимальная доля государственных расходов в ВВП находится в пределах 43-53%, для стран Азии и Латинской Америки – 21-35, для стран Центрально-Восточной Европы – 56-70, для России – 45-50%. Источниками пополнения средств государственного бюджета служат налоги и сборы, взимаемые из доходов предпринимателей и граждан. Уровень налогообложения в конкретной стране зависит от многих факторов, требующих специального рассмотрения. Заметим, что предоставляется неправоверным утверждения некоторых авторов об исключительно рыночной основе взимания налогов2. Сводя полити-ческую демократию к рыночным отношениям, они считают государство обычной фирмой по предоставлению услуг. Очевидно, что налоги в принципе являются платой за потребляемые налогоплательщиками общественные блага, которые государство предоставляет населению с учётом общественных потребностей. Однако одного слова только «плата» недостаточно для объявления таких отношений рыночными. Платить людям приходится за всё и не только деньгами, но и эмоциями, здоровьем и самой жизнью, но это не значит, что в жизни нет ничего кроме рынка. Следует также заметить, что налоги лишь условно и умозрительно можно считать платой граждан за предоставляемые общественные блага. Ведь граждане и предпринимательство, являющиеся потребителями этих благ, не свободны в своих предпочтениях, так как у них нет реального выбора, каким обладают любые платежеспособные покупатели на рынке. Они не могут вместо уплаты налогов потратить свои средства на приобретение других товаров. А именно выбор характеризует рынок. Налогоплательщики не знают, какое конкретное благо они покупают, так как оплачивают блага целиком в традиционном наборе. Повлиять на расходование средств бюджета в момент уплаты налогов они не могут. Большое значение имеет также правильное соотношение расходов государства на стимулирование экономического роста и решение социальных проблем. Ускоренные темпы развития временно могут достигаться в условиях забвения социального прогресса, но такое негармоничное развитие приводит в конце концов к замедлению экономической динамики. В России государство долгое время было не в состоянии выполнять свою социальную роль. По мнению некоторых авторов, каковы бы ни были замыслы реформаторов по созданию необходимой стране более эффективной системы отношений собственности, «альянс» новых собственников-монополистов с государственной бюрократией подгонял эту систему под свои узкокорыстные интересы. При справедливости исходного утверждения, что государство не может в рыночной экономике быть более эффективным хозяйствующим субъектом в сравнении с частными предприятиями, очевидно и то, что корпоративная система все-таки позволяет ему в необходимых случаях организовывать управление собственностью в рыночном режиме через профессиональных менеджеров. Ведь корпоративное управление предусматривает разделение функций между собственниками и менеджерами. Каждая страна на конкретном этапе своего развития самостоятельно находила компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Поиску такого компромисса способствовали здоровые взаимоотношения между государством, обществом и экономическими структурами, оптимальная система государственного управления экономикой с участием гражданского общества, наличие институционального механизма разработки и соблюдения общеприемлемых решений, высокий уровень политической и социальной ответственности власти и других участников экономических отношений. В современной России суть этой проблемы состоит в совершенствовании работы органов государственного управления на всех уровнях иерархии в целях придания общественному развитию социальной направленности. Государство осуществляет присущую только ему деятельность по макроэкономическому управлению и развитию современной социальной сферы. Управление естественными монополиями В естественных монополиях объем спроса и предложения в решающей степени задается технологией, а оборудование и другие элементы производст-венного цикла сложно серийно производить, дублировать. Таковыми являются энергетика, ряд видов транспорта, связь, водоснабжение и др. Предприятия естественной монополии нельзя организовать на началах свободной конкуренции, так как они превращаются в олигополии и при сокращении объемов производства устанавливают монопольные цены, что порождает рост цен в смежных отраслях. Естественные монополии в огромной степени определяют всю структуру производственных и потребительских цен, влияют на экономические и финансовые процессы, динамику доходов населения. Положение предприятий естественных монополий признается доминирующим, но методы управления выходят за пределы традиционного антимонопольного законодательства. За функционирование отраслей естественных монополий отвечает перед парламентом исполнительная власть. Наиболее радикальной формой управления естественными монополиями является передача предприятий в государственную собственность. Но и там, где это не осуществлено, специальные государственные органы осуществляют за ними прямой контроль для обеспечения баланса интересов производителей и потребителей. Естественные монополии обязаны обслуживать всех клиентов без дискриминации. Цены и тарифы на продукцию (услуги) естественных монополий управляются государством. В случае повышения издержек допускается субсидирование из бюджета. Предприятия естественных монополий обязаны представлять в органы власти сведения, которые для других предприятий являются коммерческой тайной. Они не могут преобразовываться, ликвидироваться без разрешения государственных органов. Государственным органом управления естественными монополиями направляются субъекту естественной монополии обязательные для исполнения предписания о заключении договоров с потребителями о внесении в них изменений. Действует ряд ограничений правоспособности субъектов естественных монополий (разрешительный порядок сделок и т.д.), контролируется выполнение инвестиционных программ, стабилизационных фондов. Управление естественными монополиями осуществляется на основе законов: «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О естественных монополиях», «О регулировании тарифов на электри-ческую и тепловую энергию», «О федеральном железнодорожном транспорте». Для каждого вида естественной монополии действует своя схема управления. Основным объектом управления в естественных монополиях являются цены и тарифы на их продукцию (услуги). В прежней системе цены и тарифы на продукцию (услуги) естественных монополий занижались, чтобы создать благоприятные условия для развития обрабатывающей промышленности и всех других отраслей. После объявления либерализации цен и отмены контроля за затратами они стали быстро повышаться, вызывая резкое удорожание в обрабатывающих отраслях, раскручивание спирали неплатежей, падение конкурентоспособности продукции на внутреннем рынке и экспансию зарубежных поставщиков. Сейчас управление ценами и тарифами на продукцию естественных монополий приобретает первостепенное общенациональное значение (снижение цен на энергоресурсы на 10% приводит к снижению себестоимости конечной продукции на 18%) и рассматривается в качестве средства оздоровления экономики. Государство либо запрещает монополистам иметь сверхдоходы, либо перераспределяет сверхприбыль в свою пользу, чтобы конкуренция могла быть уравновешенной. Оно также контролирует рост затрат, цен и тарифов в естественных монополиях, чтобы сдерживать инфляцию. Тарифная политика преследует и общеэкономические, и социальные цели: поддержка отечественных производителей, экспортеров; сдерживание инфляции и понижения уровня жизни населения. Правительство РФ утверждает перечень товаров (услуг), цены на которые на внутреннем рынке подлежат регулированию. Регулирование осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Регулируемые цены применяются всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Цены (тарифы) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, отпускаемые предприятиям, устанавливаются исходя из того, что их прирост не должен превышать прогнозируемого Минэкономразвития России прироста цен производителей промышленной продукции (без продукции легкой и пищевой промышленности). Фиксируется предельный уровень цен (товаров) с параллельным ограничением отдельных статей затрат и пересмотром исходных нормируемых показателей. Субъекты естественных монополий предоставляют информацию о произведенных ими затратах по видам деятельности, продукции (услуг). Минэкономразвития России и другие федеральные органы исполнительной власти анализируют экономические результаты деятельности субъектов естественных монополий и представляют предложения о мерах по ограничению роста цен (тарифов) на их продукцию (услуги). Они представляют в правительство РФ также доклад об эффективности использования субъектами естественных монополий инвестиционных средств, учитываемых при ценовом регулировании их деятельности. Управление отдельными сферами естественных монополий осуществляется специальными органами исполнительной власти. Железнодорожные перевозки, перевозки в труднодоступные районы страны, оказание услуг транспортными терминалами, морскими и речными портами и аэропортами, услуг общедоступной электрической и почтовой связи контролирует федеральный орган по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Они анализируют и прогнозируют экономическую ситуацию, складывающуюся в процессе государственного управления; устанавливают правила учета затрат, обязательные для субъектов естественных монополий; формируют нормативную правовую базу государственного управления, осуществляют ценовое регулиро-вание, контролируют инвестиционную политику в части влияния её на тарифы; регулируют формирование рынка услуг; ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется регулирование; направляют обязательные для исполнения предписания в случае нарушения ими законодательства; принимают решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии. Эффективное управление естественными монополиями возможно лишь при обеспечении максимальной независимости контрольных и регулирующих органов, отсутствии лоббирования интересов монополистов в парламенте и правительстве. Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) РФ управляет деятельностью субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе; устанавливает тарифы на электроэнергию на федеральном оптовом рынке электроэнергии, нормативы формирования средств для финансирования деятельности ЕЭС России; регулирует оптовые цены на природный газ, реализуемый газораспределительными организациями конечным потребителям; проверяет деятельность коммерческих организаций в части применения тарифов; определяет потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. Правительство РФ утверждает перечень коммерческих организаций, для которых тарифы на поставляемую электроэнергию устанавливается ФЭК РФ. При ФЭК РФ образована Межведомственная коллегия экспертов, являющаяся консультативным органом, состоящим из представителей исполнительной власти РФ и субъектов РФ, учёных, специалистов. Основными задачами коллегии являются: достижение баланса экономических интересов потребителей и производителей топливно-энергетических ресурсов, формирование конкурентной среды в сфере деятельности естественных монополий, создание стимулов применения энергосберегающих технологий. Коллегия рассматривает проекты нормативных актов по вопросам управления деятельностью естественных монополий, применения тарифов на электрическую и тепловую энергию, реализации государственной политики в области повышения эффективности использования топлива. Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществляется на основе специально принятого федерального закона. Оно призвано защитить экономические интересы потребителей от монопольного повышения тарифов, создать механизм согласования интересов производителей и потребителей энергии, формировать конкурентную среду в электроэнергетическом комплексе, обеспечить производителям электроэнергии независимо от формы собственности право равного доступа на общероссийский оптовый рынок электрической энергии (мощности). Правительство РФ формулирует вопросы по государственному регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую коммерческими организациями за пределы территорий субъектов РФ, на общероссийский оптовый рынок электрической энергии, с оптового рынка электрической энергии, в том числе на экспорт. Органы исполнительной власти субъектов РФ решают вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую всеми энергоснабжающими организациями (кроме находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливают органы местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории соответствующих субъектов РФ. Отдельные потребители могут снабжаться с общероссийского оптового рынка электроэнергии. Региональные энергетические комиссии устанавливают тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую потребителям на территории соответствующих субъектам РФ, размер оплаты за услуги по передаче электроэнергии по сетям, проверяют деятельность энергоснабжающих органи-заций, для которых тарифы на электрическую и тепловую энергию устанавливают региональные энергетические комиссии. Развитие газификации осуществляется на основании перспективного баланса добычи и потребления газа, а также принятых федеральной и региональной программ. Поставки газа проводятся на основании договоров между поставщиками и потребителями независимо от форм собственности в соответствии с утвержде-ниями правительством страны правилами поставок газа и правилами пользования газом. Преимущественное право на заключение договоров имеют покупатели для государственных нужд, коммунально-бытовых и социальных нужд граждан. Организациям газоснабжения запрещаются следующие действия: • навязывание потребителям условий договора, не относящихся к его предмету; • необоснованные отказы от заключения договоров с потребителями при наличии ресурсов газа и возможностей его транспортировки; • создание препятствий для доступа на рынок газа; • сокращение добычи и поставок газа в целях поддержания монопольно высоких цен. Организации системы газоснабжения обязаны обеспечить недискриминационный доступ любым предприятиям к свободным мощностям газотранспортных и газораспределительных сетей. Технологическое и диспетчерское управление объектами Единой системы газоснабжения независимо от формы собственности осуществляется централи-зованно. Разделение объектов газоснабжения, связанных общим технологическим режимом добычи, транспортировки и поставки газа, не допускается. При купле-продаже акций Единой системы газоснабжения доля акций иностранных граждан или организаций не должна превышать 20% общего количества обыкновенных акций. Во всех случаях не менее 35% общего количества обыкновенных акций должны находиться в собственности России. Отчуждения их может быть осуществлено на основании закона. При повторных эмиссиях акции системы газоснабжения приобретаются в собственность России за счет полученных государством дивидендов и других источников. Принципы формирования цен на газ и тарифов на услуги по её транспортировке, порядок компенсации убытков газораспределительных организаций при поставке газа населению с учётом льгот устанавливает правительство страны. При государственном регулирование цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, необходимость расширения добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа. Применяются внутренние расчёты цены на газ и внутренние расчётные тарифы на услуги по транспортировке газа в целях осуществления расчётов между организациями единой системы газоснабжения. Правительство страны устанавливает оптовые цены на природный газ, отпускаемый предприятиями РАО «Газпром» газораспределительным органи-зациям (кроме поставляемого для реализации населения), а также непосредственно конечным потребителям, дифференцированные в зависимости от стоимости его транспортировки от мест добычи до потребителей. Оптовые цены на попутный нефтяной газ, широкую фракцию лёгких углеводородов, сжиженный газ для бытовых нужд утверждается Минэконом-развития России. Розничные цены на природный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, утверждается органами исполнительной власти субъектов РФ с учётом социальной защиты населения. Федеральный орган по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства регулирует деятельность естественных монополий на транспорте в области связи. Данному органу России подконтрольны железные дороги, морские и речные порты, аэропорты, электрическая и почтовая связь, в том числе 63 аэропорта федерального значения, 27 крупных и 15 особо крупных морских портов, 39 крупных речных портов, 17 управлений железных дорог, 800 транспортных терминалов, 2 700 операторов связи. Управление естественными монополиями на транспорте и в области связи предполагает контроль за оказанием услуг транспорта, общедоступной электрической и почтовой связи, свободный доступ потребителей к услугам, соблюдение интересов России, субъектов РФ, производителей и потребителей услуг. Министерство транспорта осуществляет индексацию тарифов на перевозки грузов в размере, не превышающем прироста цен производителей промышленной продукции в целом по Российской Федерации, определяемого Госкомстатом России на предыдущий месяц. Минэкономразвития России по представлению Министерства транспорта России может изменить предельные индексы грузовых железнодорожных тарифов по отдельным родам перевозимых грузов с сохранением среднего уровня индекса. Тарифы на услуги связи индексируются в аналогичном порядке, но периодом индексации здесь является не месяц, а квартал. Перекрестного субсидирования, при котором одни потребители получают услуги по завышенным ценам, другие – по льготным, рынок не признает и требует выравнивание ценовой нагрузки. На железнодорожном транспорте тарифы на пассажирские перевозки следовало бы увеличить в 2 раза, а в пригородном сообщении - в 5 раз, чтобы снизить грузовые тарифы на 20 %. Тарифы на услуги связи для населения и бюджетных организаций необходимо удвоить, чтобы снизить их для коммерческих организаций на 10 %. В этих случаях потребуются адресные дотации населению через федеральный и региональные бюджеты. Несмотря на меры государственного регулирования, цены и тарифы на услуги естественных монополий растут непропорционально, потребители на это реагируют увеличением неплатежей, бартерных сделок, т. е. индивидуализацией ценообразования применительно к своим финансовым возможностям. Для предотвращения удорожания 17 августа 1998 г. было заключено картельное соглашение о не повышении тарифов, т.е. мораторий на их изменение. На повышение тарифов для региональных телефонных сетей общего пользования был введен прямой запрет. Однако у 50% региональных компаний РАО «ЕЭС России» в рассматри-ваемый период тарифы не покрывали затраты на производство электроэнергии. Убыточны были 32 из 89 дочерних компаний холдинга «Связьинвест», что делало невозможным реализацию программ телефонизации новостроек, завоз импортного оборудования. Поэтому необходимо совершенствовать регулирование издержек, цен и тарифов в естественных монополиях, чтобы создать гарантии от необоснованного их повышения и условия для финансирования предприятий естественных монополий. В каждом виде монополии имеются сопутствующие производства, которые по существу не являются монополиями. Например, транспортировка газа является монопольным видом деятельности, а его добычу можно организовать на конкурентных началах. Распоряжение правительства страны от 13 сентября 1996 г. была образована Межведомственная комиссия по подготовке планов структурной реформы в отраслях естественных монополий. Вопросы для самоподготовки 1. Сформулируйте основные экономические цели государства в управлении рынком. 2. Назовите основные задачи государства по управлению рынком. 3. Какие существуют области (границы) вмешательства государства в экономику? 4. Охарактеризуйте основные направления экономической деятельности государства. 5. Какие требования предъявляет рыночная система к методам, приме-няемым государством при выполнении своих функций? 6. Сформулируйте понятие «общественные товары». 7. Назовите основные свойства, характеризующие общественные товары. 8. В чём состоит сущность внешних эффектов? 9. Как классифицируются внешние эффекты? 10. Приведите несколько примеров внешних эффектов как положительного, так отрицательного воздействия на экономику страны. 11. Какие существуют главные сферы социально – экономической деятель-ности государства? 12. Какие рычаги и методы использует государство для осуществления микроэкономического управления? 13. Назовите основные направления деятельности государства по выпол-нению социальных функций. 14. Что относится к классическим (традиционным) и новым (современно - социальным) функциям государства в рыночной экономике? 15. Какие существуют сегодня особенности бюджетного финансирования деятельности государства на современном этапе развития? 16. Охарактеризуйте масштабы воздействия государства на экономику и социальную среду на современном этапе развития. 17. Сформулируйте понятие «естественная монополия»? 18. Кто и как осуществляет управление естественными монополиями? |