Конституционное право. Методические указания для обучающихся по освоению дисциплины б. 11 Конституционное право Направление подготовки
 Скачать 1.72 Mb.
|
|
Лекция №27 (1 час). Тема: «Система государственных органов в субъектах РФ». 1.27.1.Вопросы лекции: 1.Общая характеристика и классификация органов государственной власти субъектов РФ. 2.Законодательные органы государственной власти субъектов РФ. 3.Главы субъектов РФ. 1.4.Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. 1.5.Судебные и иные органы государственной власти субъектов РФ. 1.27.2. Краткое содержание вопросов: 1.Общая характеристика органов государственной власти субъектов РФ. Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т. п. Однако самостоятельность субъектов РФ в этом вопросе существенно ограничена. Они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, доста- точно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода- тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп., а также нормами других федеральных законов. Обязанность субъектов РФ устанавливать свои системы органов государственной власти в соответствии с осно- вами конституционного строя РФ, в частности, означает, что при установлении такой системы и ее нормативном за- креплении регионы должны исходить из представлений о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ); приоритета прав и свобод человека и гражданина, социального характера государства (ст. 2, 7); определения народа в качестве единственного источника власти в регио- не (ст. 3); признания суверенитета Российской Федерации на всей ее территории (включая территории субъектов РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на своей территории, государственной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государ- ственной власти РФ и своими органами государственной власти, равноправия всех субъектов РФ (ст. 4, ч. 3, 4 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 15); единства гражданства в Российской Федерации (ст. 6); необходимости осуществления государствен- ной власти на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятель- ности органов каждой из ветвей (ст. 10); самостоятельности в пределах своих полномочий органов местного само- управления и гарантии их прав (ст. 12); признания идеологического многообразия и светского характера государства (ст. 13, 14). Государственная власть во всех субъектах РФ организована на основе принципа разделения власти, который предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица. Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает: 1) законодательный (представительный) орган государственной власти; 2) высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона); 3) высший исполнительный орган государственной власти; 4) иные органы государственной власти. Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят. 2. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ. Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный). Он является по- стоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно – это может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская, государственная), хурал, суглан, парламент и т. п. Количественный состав законодательных органов субъ- ектов РФ может значительно различаться от, например, 15 до несколько сотен депутатов (в последнее время намети- лась тенденция к сокращению численного состава парламентов субъектов РФ.). Структура региональных парламентов в основном однопалатная, но есть и двухпалатные (бикамеральные) законодательные органы (на региональном уровне также наметилась тенденция отказа от бикамеральности). В двухпалатных парламентах одна из палат (обычно называемая верхней) формируется, как правило, из предста- вителей территориальных единиц субъекта РФ, причем в отличие от другой (нижней) палаты здесь возможно отступ- ление от принципа равного представительства. Однако в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы таким образом, чтобы решения нижней палаты, представляющей непосредственно население региона (формируемой путем выборов по избирательным округам с примерно равным числом избирателей), не блокировались верхней пала- той, формируемой без обеспечения равного представительства (от территорий). Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением ре- гиона, при этом не менее 50 % депутатов парламента (или одной из его палат) должны избираться по пропорциональ- ной избирательной системе (по партийным спискам), но при условии, что в данном субъекте РФ зарегистрированы региональные отделения не менее чем трех политических партий. Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет. В некоторых субъектах РФ предусмотрена ротация (обновление) части состава через оп- ределенный срок после избрания. Полномочия законодательного органа субъекта РФ достаточно широки и направле- ны на реализацию основных его функций: представительства, законодательной и контрольной. В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т. п.). Система исполнительных орга- нов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в соответствии с конституцией (ус- тавом) субъекта РФ и указанным законом определяется главой региона. В отличие от федеральной схемы институ- циональной организации государственной власти высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона) однозначно определен в качестве главы (руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти соответствую- щего субъекта. 3. Главы субъектов РФ. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного ор- гана государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и дос- тигший возраста 30 лет. Не могут быть представлены в качестве кандидатур высшего должностного лица субъекта Российской Феде- рации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) граждане Российской Федерации: а) имеющие неснятую или непогашенную судимость; б) содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда; в) которым в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации предъяв- лено обвинение в совершении преступления; г) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, преду- смотренных статьями 20.3 и (или) 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в течение срока, когда гражданин Российской Федерации считается подвергнутым административному наказанию); д) признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными; е) отказавшиеся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государствен- ную и иную охраняемую федеральным законом тайну. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не вправе входить в состав органов управления, попечи- тельских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организа- ций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотре- но международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации): а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации; б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъ- екта Российской Федерации; в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в со- ответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполни- тельного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; в.1) представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) орга- ном государственной власти субъекта Российской Федерации; г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государст- венной власти субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представитель- ный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации; д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъек- та Российской Федерации с правом совещательного голоса; д.1) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федера- ции с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями; 4.Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим орга- ном исполнительной власти. Наиболее распространенные наименования этого органа в субъектах – правительство, кабинет министров, администрация. Наименование органа, его структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций. Основные на- правления деятельности высшего исполнительного органа государственной власти обусловлены его ответственностью за экономическое, социальное и культурное строительство в субъекте РФ. Этот орган разрабатывает проект бюджета субъекта РФ, обеспечивает его исполнение, управляет и распоряжается собственностью субъекта. 5. Судебные и иные органы государственной власти субъектов РФ. Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, необходимо иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ являются только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что миро- вые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных и гражданских дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) су- ды, которые созданы пока далеко не во всех субъектах РФ. В тех субъектах РФ, где отсутствуют собственные консти- туционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, функционирующие на территории этих субъектов, к юрисдикции которых отнесено в том числе разрешение споров публично-правового характера с участием региональных органов государственной власти. Система органов государственной власти субъекта РФ может включать и иные органы. В частности, в отдель- ных субъектах РФ учреждены надпарламентские органы, например, Великий Хурал в Тыве, Конституционное собра- ние в Дагестане. Иные государственные органы субъекта РФ (например: Уполномоч. По правам человека в Самарской облас- ти; Счетная палата Оренбургской области и др.). Лекция №28 (1 час) Тема: «Общая характеристика законодательного процесса в РФ» .1.28.1.Вопросы лекции: 1. Понятие законодательного процесса, его стадии. 2. Порядок внесения законодательной инициативы и рассмотрения законопроекта в Государственной Думе. 3. Порядок одобрения законопроекта в Совете Федерации 4. Порядок подписания законопроекта Президентом РФ 5. Порядок опубликования и вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания. 6. Особенности принятия федеральных конституционных законов и законов о ратификации международных догово- ров. 1.28.2.Краткое содержание вопросов: 1. Понятие законодательного процесса, его стадии. Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность ко- торых называется законодательным процессом. Нарушение конституционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регламенты палат ФС детально регламентируют законодательный процесс. С общепринятой точки зрения Конституция РФ содержит неточное понимание «принятия» федеральных за- конов.Она устанавливает, что эти законы принимаются Государственной Думой (ч. 1, ст. 105), создавая тем самым впечатление, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве передается в Совет Федерации Совет Феде- рации одобряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как Президент РФ подпишет законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т е. может считаться принятым. Однако такое понимание процесса перерастания законопроекта в закон в нашей конституционной системе отсутствует, в связи с чем приходится пользо- ваться закрепленной в Конституции терминологией. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие «принятый федеральный закон», содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «принятый Госу- дарственной Думой федеральный закон» (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отра- жает специфику отдельных стадий законодательного процесса. В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих основных стадий: – законодательная инициатива и предварительное рассмотрение, – рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой, – рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой, – рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий, – повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации, – повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ, – повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ, – подписание и обнародование законов Президентом РФ. Следует отметить, что, во-первых, некоторые из этих стадий весьма емкие и включают ряд этапов: чтение в Государственной Думе, комитетская стадия и др.; во-вторых, перечисленные стадии являются лишь основными, в за- висимости от действий различных субъектов законодательного процесса могут появляться и дополнительные стадии (в частности, связанные с подготовкой законопроекта, преодолением разногласий между палатами Федерального Со- брания, между палатами и Президентом и др.); в-третьих, стадия рассмотрения закона в Совете Федерации является необязательной (хотя считается, что и в этом случае имеет место «молчаливое одобрение» принятого Государствен- ной Думой закона). 2. Порядок внесения законодательной инициативы и рассмотрения законопроекта в Государственной Думе. Субъектами права законодательной инициативыявляются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ): Президент РФ; Со- вет Федерации; члены Федерации депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представи- тельные) органы государственной власти субъектов РФ; Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ – но только по вопросам их ведения. Для отдельных категорий законопроектов субъект права законодательной инициативы устанавливается импе- ративно: например, законопроекты о федеральном бюджете вносятся в Государственную Думу Правительством РФ; о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта или об образовании в ее составе нового субъекта РФ – Президен- том РФ; законопроекты о приведении федеральных законов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решениями Конституционного Суда РФ – Правительством РФ и т. п. Законопроекты, связанные с наполнением или расходовани- ем средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ (не обязательно положительного). Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Основная работа над текстом законопроекта ведется в ответственном комитете (с привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом предложений, альтернативных проектов и т. д.). Именно комитет представляет законопроект для рассмотрения на пленарных заседа- ниях Государственной Думы. На пленарных заседаниях законопроект, по общему правилу, обсуждается в трех чтени- ях: - в первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость; - во втором чтении законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок; - в третьем чтении законопроект принимается в целом (не допускаются обсуждение статей и внесение со- держательных поправок, допустимы лишь редакционные уточнения). Общих правил о сроках рассмотрения законопроектов в Государственной Думе законодательно не установле- но (соответствующие процедурные нормы содержатся в Регламенте палаты). Однако, некоторые законопроекты могут рассматриваться в качестве первоочередных или внеочередных (президентские по его просьбе, в целях реализации решений Конституционного Суда РФ и др.). Принятие закона Государственной Думой оформляется постановлением палаты, при этом для принятия феде- ральных законов требуется абсолютное большинство от общего числа депутатов, а для принятия федеральных кон- ституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ – квалифицированное большинство (не менее 2/3 от общего числа депутатов). Под «общим числом депутатов» понимается не фактический состав палаты (некоторые де- путатские мандаты могут быть вакантными) и не количество присутствующих на заседании палаты депутатов, а кон- ституционно установленный состав Государственной Думы, т. е. 450 депутатов. Таким образом, для принятия феде- ральных законов требуется как минимум 226 голосов, а для принятия федеральных конституционных законов и зако- нов о поправках – 300 голосов. 3. Порядок одобрения законопроекта в Совете Федерации Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Фе- дерации, однако, верхняя палата не обязана рассматривать все поступившие из нижней палаты законы – обязательно- му рассмотрению в Совете Федерации подлежат лишь: а) федеральные конституционные законы; б) законы о поправках к Конституции РФ; в) финансовые законы (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансо- вого, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии); г) законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты Государственной границы РФ. Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в те- чение которых он может одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации более проста. Здесь нет традиционных чтений, вопрос может не выноситься на рассмотре- ние палаты. Однако члены Совета Федерации организуют обсуждение принятого Государственной Думой закона в субъектах РФ, при этом поступившие из регионов замечания и предложения могут предопределить отклонение закона Советом Федерации. Постановления Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается абсолют- ным большинством от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 90 голосов), федеральные конституци- онные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством – не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 134 голоса). Отклоненные Советом Федерации законы подле- жат повторному рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. 4. Порядок подписания законопроекта Президентом РФ Принятый федеральный закон (понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» и «приня- тый федеральный закон» не являются тождественными!) в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подпи- сания и обнародования (если закон рассматривался Советом Федерации и одобрен им, а также в случае «молчаливого одобрения» – Председателем Совета Федерации, а если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации – Председателем Государственной Думы). В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать посту- пивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным: если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифициро- ванным большинством (не менее 2/3 голосов) от общего числа членов Совета Федерации (119 голосов) и депутатов Государственной Думы (300 голосов), то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент РФ правом вето не обладает. 5. Порядок опубликования и вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания. Обнародование законов осуществляется главным образом посредством их официального опубликования. В буквальном смысле понятия «обнародование» и «опубликование» не совпадают, что не исключает возможности обна- родования закона и в иных формах: по телевидению и радио, по каналам связи, путем рассылки адресатам, распро- странения в машиночитаемой форме и т. п., однако практики такого обнародования нет. В соответствии с Федераль- ным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» с изм. и доп. официальным опубликованием за- кона является первая публикация его полного текста в одном из источников официального опубликования (каковыми являются «Собрание законодательства РФ», «Российская газета» и «Парламентская газета»). Опубликование закона должно быть осуществлено в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. По общему правилу зако- ны вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования (часто иной порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является допустимым). 6.Особенности принятия федеральных конституционных законов и законов о ратификации международных дого- воров. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Федераль- ный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный закон не может быть в порядке вето отклонен Президентом РФ и подписывается и об- народуется им в течении четырнадцати дней (ст.108). Порядок принятия законов о порядке ратификации междуна- родных договоров определяется ФЗ от 15.07.1995г. «О международных договорах Российской Федерации» |