Решение 36р от 09. 06. 2007 Москва 2008 ббк 60. 5 Р 74 Учебное пособие подготовлено при поддержке Рособразования по аналитической ведомственной целевой программе Разви
 Скачать 2.38 Mb.
|
|
Часть 3. Организационные исследования История организационных исследований в сфере социального обеспечения за рубежом. Подходы к исследованию эффектив- ности социального менеджмента. Стратегия кейс стади в исследовании социальных служб. Контекст и случаи. Иссле- дования «бюрократии низового уровня» История организационных исследований в сфере социального обеспечения за рубежом С развитием социальной политики в XX веке возрастает интерес к исследованиям организаций социальной защиты в европейских странах и США. После Второй мировой войны финансирование социальных программ здесь стало одной из крупнейших статей бюджета, поэтому вопрос об эффективности государственных организаций (как экономи- ческой, так и социальной) прочно вошел в повестку дня. Целая серия кейс стади, направленных на рефлексию управленческих практик и со- вершенствование методов социальной работы, была осуществлена На- циональным институтом социальных служб (National Institute of Social Services) в Британии в 1970-х годах. В связи с обсуждением деятельности социальных служб поднимались вопросы о государственной филосо- фии социальной работы, влияющей на отношение к клиентам и на фор- мирование специфической организационной культуры. Было обнаружено, в частности, что в отличие от бизнес-организаций, где много усилий затрачивается на привлечение клиентов, их информи- рование и создание в обществе благоприятной репутации о фирме, в ор- ганизациях социального обеспечения служащие проявляют невнима- тельность, а часто и грубость, стремятся избавиться от продолжительного общения с клиентами, в ряде случаев – сократить число повторных визи- тов, избежать сложных ситуаций, не вполне подпадающих под формуля- ры, а также не слишком заботятся об имидже своей профессии. В основе таких различий между бизнес-организациями и социальными службами в условиях западного общества находятся глубокие исторические, психо- логические и социальные корни, определяющие особые отношения меж- ду теми, кто предоставляет и кто получает социальные услуги. М. Зальд в свое время выделил три основные различия в отноше- ниях «клиент-организация» между государственными и частными сер- висами 1 . Во-первых, в государственных сервисах клиент не получает преимуществ от использования монетарных санкций, способных повли- ять на повышение качества работы служащих организации. Клиент не имеет возможности выбирать между поставщиками услуг, а если такое и происходит, потеря клиента никак не сказывается на бюджете социаль- ной службы. Во-вторых, существуют различия в статусе клиентов – в государственных службах чаще имеют дело с низкостатусными группа- 1 Zald M. N. (Ed.) Social welfare institutions; a sociological reader. New York: Wiley, 1965. P. 555–557. Организационные исследования 103 ми населения, бедными и безвластными. И, в-третьих, коммуникация специалистов службы с такими клиентами может быть затруднена из-за существующих между ними различий по социальному классу, образова- нию, культуре и психологическим установкам. Иначе говоря, в государ- ственных службах чаще можно встретить классовые и другие различия между сотрудниками таких организаций и потребителями их услуг, чем, например, в туристическом бюро или частной стоматологической кли- нике. В совокупности эти организационные особенности способны серь- езно повлиять на качество оказываемых услуг на всех этапах осуществ- ления социальной работы: на стадии установления первого контакта, идентификации проблемы, выборе методов помощи и оказания услуг. Современное состояние российских социальных служб как новых типов организаций является переходным, что означает соединение не- ких традиционных практик деятельности с новыми, в том числе, в сфере администрирования. Социальный проект управления, воплощенный в практиках администрирования в XIX веке, безусловно, был шагом вперед по отношению к предыдущим формам организационной иерархии, и он больше всего соответствовал капиталистической системе хозяйствования, однако содержал в себе и определенные проблемы. Воспользуемся опреде- лением бюрократии по М.Веберу – и будем рассматривать ее как формали- зованный механизм обеспечения организационной эффективности. Более поздние работы, посвященные реальным проявлениям бюрократии, вы- явили такие ее недостатки, как проблемы контроля вышестоящими уровнями управления нижестоящих, вертикального обмена информа- ции в сложных иерархиях, автономии интересов в различных группах. Так, в ходе изучения бюрократии американских социальных служб в 1960-е годы П. Блау 1 обнаружил, что те сотрудники, которые были ответственны за первичный прием клиентов, широко использовали свои полномочия в области классификации клиентов, чтобы утверждать власть, и подчас сами участвовали в конструировании неформальных пра- вил в отношении клиентов. Такие соображения укладываются в общие представления о бюрократии социального обеспечения, сложившиеся в этот период, как о системе, которая, кроме явных функций, выполняет скрытые, участвуя в процессах утверждения социального неравенства и стигматизации. Исследования латентных функций социального обеспече- ния сыграли положительную роль в публичной дискуссии об эффектив- ности организаций социальной работы и путей ее совершенствования. Анализ управления сервисами в современной России связан с поня- тием социального менеджмента. Неэффективный менеджмент пред- приятий является одной из важных причин трудностей, связанных с переходом России на рыночную экономику. Действительно, открытая конкуренция показала неэффективность многих управленческих моде- лей, достаточно хорошо зарекомендовавших себя в условиях командной экономики. Применимо ли такое обобщение к реальностям социальных служб? В принципе, да, хотя осуществления реальной конкурентной среды в этом секторе пока находится в зачаточном состоянии. Приори- теты развития управления обозначены вполне определенно, что можно 1 Blau P. M. The dynamics of bureaucracy: a study of interpersonal relations in two agencies. Chicago: Chicago University Press, 1963. 104 Часть 3 отнести и к сфере экономики социальной работы, и к управлению пер- соналом, и к повышению действенности отдельных услуг и видов дея- тельности. Рассмотрим более подробно вопросы, связанные с определе- нием содержания той специфической функции, которую выполняют администраторы в сфере социальной работы. Подходы к исследованию эффективности социального менеджмента Социальные службы развиваются очень быстро в течение послед- них лет как в форме государственных, так и негосударственных серви- сов. Как эти программы управляются, насколько эффективно и кем? По мнению Р.А. Скидмора 1 , администрирование подразумевает лидерство в высшем управленческом звене, направленное на улучшение работы агентств и персонала. Компетентный администратор может сделать со- циальную службу эффективной и достичь поставленных целей, а не- компетентный руководитель способен разрушить работу организации и сделать персонал незаинтересованным в своей работе. Что такое администрирование социальной работы? Хотя определе- ния различаются, общим для них является идея становления системы управления социальными службами. Дж. Кидней 2 в 1950 году предло- жил определять администрирование социальной работы как «двусто- ронний процесс трансформирования социальной политики в социаль- ных сервисах – с одной стороны – превращение решений по социаль- ным вопросам в работу конкретных социальных служб, а с другой сто- роны – использование опыта служб для рекомендаций в области моди- фикации решений». С. Спенсер 3 считает, что существует общее пред- ставление о том, что «администрирование является осознанным на- правлением внутренних отношений и деятельности предприятия к дос- тижению целей». Она указывает на момент «осознанного вмешательст- ва в сферу взаимодействующих сил, возникающих между агентством и более широким сообществом, частью которого является агентство». Продолжая эту мысль, Э. Данхэм 4 дает определение администрирова- нию как процессу «поддержания или фасилитации деятельности, кото- рая является необходимой и определяющей для предоставления соци- альной службой прямых услуг. Административная деятельность варьи- руется от определения функций и решений, а также лидерства до таких рутинных операций, как ведение записей, учет, поддержание службы». Х. Штейн 5 в свою очередь считает, что определений администриро- вания множество, но «центральной и той, с которой чаще всего сейчас 1 Skidmore R. A. Social work administration. Dynamic management and human rela- tionships. Englwood Cliffs: Prentice Hall, 1990. P. 2. 2 Kidneigh J. C. Social work administration – an arena of social work practice? // Social work journal. 31. 1950. P. 58. 3 Spencer S. W. The administrative process in social welfare agency // E. W. Reed (Ed.) Social welfare administration. New York: Columbia University Press, 1961. Р. 32. 4 Dunham A. Community welfare organization: principles and practice. New York: Thomas Y. Crowell Company, 1962. P. 42. 5 Stein H. Social work administration // H. Schatz (Ed.) Social work administration: a resource book. New York: Association Press, 1971. P. 24–25 Организационные исследования 105 соглашаются, является концепция администрирования как процесса определения и достижения целей организации посредством системы усилий, направленных на координацию и усиление сотрудничества». Он объединил принципы администрирования социальной работы, опреде- ленные разными авторами, в систему следующих наиболее важных и общих элементов: администрирование является непрерывным, дина- мическим процессом; процесс организуется так, чтобы выполнить об- щие задачи или цели; человеческие и материальные ресурсы распреде- ляются так, чтобы могли быть достигнуты общие цели; координация и сотрудничество – это средства, при помощи которых распределяются человеческие и материальные ресурсы; в управлении присутствуют эле- менты планирования, организации и лидерства. Обобщая различные теоретические подходы, можно сказать, что ме- неджмент в социальной работе следует рассматривать как практику адми- нистрирования, воплощающую социальную политику на уровне конкрет- ной социальной службы. Эта практика многомерна, в ней участвуют не только руководители, но и рядовые сотрудники, ответственные исполните- ли. В качестве основных процессов, которые при этом используются, нужно отметить планирование, организацию, рекрутирование персонала, разра- ботку направлений деятельности и контроль за исполнением заданий. Может показаться, что не существует особенностей управленческого труда в социальной работе. Существует мнение, что достижение эффек- тивности посредством интеграции работы отдельных людей – деятель- ность внеценностная и внеконтекстная, она может в равной степени ха- рактеризовать труд начальника цеха по сборке автомобилей, директора ресторана и дома престарелых. Возможно, это мнение разделяется мно- гими высшими руководителями социального обеспечения в России и легитимирует ситуацию в управлении социальными службами, где адми- нистраторами нередко становятся люди с опытом партийно-хозяйственной или комсомольской руководящей работы советского времени, однако по- рой негативные аспекты применения технократических или политических моделей к управлению социальной службой обесценивают все плюсы использования на этой работе «универсального менеджера». В последние годы все больше утверждается мнение, получившее развитие в международной практике социальной работы, что админист- рирование социальными сервисами – это во многом уникальный опыт, требующий специальных навыков и подготовки. Например, М. Тейчер считает, что квалифицированные администраторы по социальной рабо- те предпочтительнее, чем администраторы, не получившие для этого специальной подготовки. Он придерживается точки зрения, что истин- ной проверкой административного успеха является способность создать и поддерживать организационную схему. Большее значение имеет спо- собность предоставить для принятия решений знания и информацию, которые являются определяющими для мудрого суждения. Такие зна- ния и информация могут быть получены посредством образования, опыта и глубокого вхождения в работу социального агентства. Администрирование в сфере социальной работы сейчас, как нико- гда раньше, нуждается в более высоком уровне профессионализма. В США и Великобритании компетентные лидеры социальных агентств – это, скорее, «администраторы социальной работы», чем «администра- 106 Часть 3 торы, выросшие из социальной работы». Многие руководители агентств и супервайзеры получили на факультетах социальной работы специаль- ную подготовку для тех постов, которые они занимают. Правительство и муниципальные органы управления, местное сооб- щество (негосударственные организации ветеранов, инвалидов, пожи- лых) все чаще выдвигают требования сделать работу социальных служб более эффективной. Такие условия не только предъявляют ко всем работ- никам этих сервисов требования улучшить организацию работы, но и об- ращают особое внимание на административный процесс внутри органи- зации. Может показаться, что вся система работает сама по себе, не взирая на усилия отдельных работников. Нередко социальные работники, осо- бенно на должностях, связанных с непосредственным обслуживанием клиентов, чувствующих себя полностью безвластными на работе. Такие исполнители не склонны ставить под вопрос или критиковать техниче- ские детали своей деятельности и своей организации, улучшать политику организации или качество оказания услуг. Многие из сотрудников отчуж- дены от управления, особенно от высших руководителей, которые, види- мо, считают, что только они одни могут участвовать в процессе регулиро- вания деятельности организации и развивать управленческие техноло- гии. Один из способов разрушить подобные иллюзорные представления об организации и менеджменте заключается в проведении исследований в социальной работе. Такие исследования, направленные на анализ эф- фективности деятельности организаций, позволяют осмыслить условия работы, адекватность некоторых практик и форм деятельности, их влия- ние на достижение социально значимых целей. Остановимся отдельно на вопросах исследований эффективности менеджмента некоммерческой, волонтерской организации. Теория и прак- тика эффективного управления организациями государственного сектора и частного бизнеса включает вопросы развития операциональных, коммуни- кативных и концептуальных навыков менеджеров, их разносторонней ком- петентности. Аналогичные проблемы встают и перед неправительственны- ми организациями во всем мире. Факультеты менеджмента стремятся учи- тывать подобные запросы со стороны руководителей бизнес-организаций. Но насколько адекватно потребностям растущего некоммерческого сектора сегодняшнее образование менеджеров? Несмотря на то, что литература растет, расширяется сеть электронных ресурсов, руководители филантро- пических и сервис-организаций третьего сектора в России испытывают де- фицит информации и не находят решения своих задач, когда обращаются к пособиям, подготовленным для коммерческих организаций. Анализируя результаты российских и зарубежных исследований некоммерческих структур, можно кратко очертить специфические по- требности высшего и среднего менеджмента таких организаций. Как известно, важную роль в осуществлении социальной поддержки в США играют негосударственные организации. В многообразных программах и проектах, финансируемых частными фондами, принимают участие выпускники факультетов социальной работы, психологи, экономисты, педагоги. Здесь они реализуют свой профессиональный потенциал, а многие включены в управление НКО. Менеджмент социальной сферы, организация социальных служб – относительно новые понятия отечест- венного образования и профессиональной практики в области социаль- Организационные исследования 107 ной работы, и здесь внимание в основном концентрируется на пробле- мах администрирования государственных агентств. Российская и американская ситуации, в которых функционируют НГО, отличаются в социально-экономическом и социокультурном от- ношении. Однако для нас в данном случае важнее сама специфика не- коммерческого сектора, поскольку именно это определяет содержание образовательных программ, исследований и самой практики управле- ния. Прежде всего, современным НГО приходится действовать в «про- странстве соревнующихся ценностей», на фоне меняющихся приорите- тов общества и организации, вновь возникающих или, напротив, исче- зающих ресурсов, противоречивых критериев эффективной деятельно- сти. Менеджеры оказываются в таких условиях, когда постоянно ставят- ся все новые требования к услугам, предоставляемым организацией, растут социальные ожидания и ужесточается конкуренция за финанси- рование. Тем самым актуализируются такие навыки менеджеров третье- го сектора, которые не во всем совпадают с теми, что применяются их коллегами в государственных и бизнес-организациях. Возможно, наи- более существенное отличие относится к тому, как определять успех ра- боты, поскольку в НГО самым важным мерилом для оценки управления будет качество предоставляемых услуг. В целом оценивать деятельность менеджера на предмет эффективно- сти можно по критериям наличия у руководителя навыков, необходимых для успешной работы в быстро меняющемся и противоречивом контек- сте. Эти навыки можно разделить на четыре типа, каждый из которых будет преобладающим для той или иной менеджерской позиции в струк- туре некоммерческой организации. Речь идет прежде всего о навыках преодоления формальных границ организации: осуществление иннова- ций, подготовка проекта, фандрайзинг, взаимодействие с масс-медиа, государственным и бизнес-сектором, правительством или администраци- ей региона, маркетинг. Другой тип менеджерских навыков подразумевает успешное управление человеческими отношениями внутри организации: рекрутинг и отбор служащих и волонтеров, создание и поддержание рабо- тоспособных организационных команд, нон-дискриминационная кадро- вая политика, оценка работы служащих, эффективное принятие группо- вых решений, способность справиться с организационным упадком. Умелый менеджер некоммерческой организации обладает способ- ностями координации: владеет навыками эффективной письменной ре- чи, информационными технологиями, принципами финансового ме- неджмента некоммерческих организаций, знает новейшие подходы к оценке эффективности услуг и осведомлен о потенциальных опасностях, с которыми приходится сталкиваться некоммерческим структурам. На- конец, «директорские», или прямые управляющие навыки касаются оптимизации работы совета директоров, стратегического и тактического планирования, вопросов слияния или интеграции, выбора и использо- вания консультантов. Весь этот спектр знаний, навыков и способностей менеджера волонтерской организации не только может быть предметом специальных курсов или семинаров, которые иногда организуются са- мими российскими НГО при поддержке международных фондов, но и преподаваться в рамках вузовских образовательных программ на фа- культетах социальной работы и менеджмента. |