права человека. Руководство Борьба с терроризмом и защита прав человека Руководство бдипч
 Скачать 2.12 Mb.
|
|
Существенно-квалифицированные права Существенно-квалифицированные права – это права, в которых сначала утверждается право (например, гарантия свободы выражения мнений или свободы объединений), а затем могут применяться допустимые ограничения. В соответствующих статьях меж- дународных соглашений объясняется, что применение ограничивающих условий к праву правомерно, если это необходимо в демократическом обществе и если имеется правовая база для такого ограничения. Таким образом, правомерным может быть на- ложение ограничений на право на свободу выражения мнений, право на неприкосно- венность личной жизни, на выражение несогласия, на вступление в профессиональные союзы и на выражение религиозных убеждений. В этих случаях бремя доказывания с целью установления вмешательства в права индивида возлагается на самого индиви- да. Затем бремя доказывания переходит к государству, которое должно доказать обос- нованность своего вмешательства. Права могут вступать в конфликт друг с другом. Одним из очевидных примеров тому служит возможный конфликт между правом лица на неприкосновенность личной жизни и правом другого лица на выражение мнения. Между двумя конфликтующими интересами должно быть установлено справедливое равновесие. Существенно-ква- лифицированные права могут правомерно ограничиваться только в том случае, если ограничение соответствует требованиям законности, необходимости, соразмерности и недискриминации 147 . Понимание того, как данные права могут быть ограничены на законных основаниях, имеет важное значение для понимания действия гражданских и политических прав в целом. Частично ограничиваемые и неограничиваемые права Еще один способ классификации прав заключается в их разделении на права, которые могут быть частично ограничены в соответствии с законом в военное время или в дру- гой чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни нации 148 , и права, которые не допус- 145 Закреплено в статье 9 МПГПП и статье 5 ЕКПЧ. 146 Более подробно см. в главе 12. 147 В тексте МПГПП в ряде статей упоминается ограничение прав различными способами – например, если это необходимо в демократическом обществе или исключающим произвол образом. Проверкой для обоих служит в конечном счете проверка на соразмерность. 148 В статье 4 МПГПП и статье 15 EКПЧ используется аналогичная терминология. 78 Борьба с терроризмом и защита прав человека кают ограничения ни при каких обстоятельствах. В контексте контртеррористических мер большое значение имеют полномочия по частичному ограничения прав 149 Ограничение прав Индивид может утверждать, что государственная политика, определенная система поведения или бездействие представляют собой вмешательство в конкретное право. После того, как факт вмешательства установлен, бремя доказывания переходит к го- сударству, которое должно обосновать свои действия (или бездействие). Чтобы вме- шательство в осуществление ограничиваемых определенными условиями прав могло быть признано обоснованным, действия государства должны соответствовать следу- ющим пяти критериям: законность; • обоснованность; • необходимость; • соразмерность; • недискриминация. • Последний критерий – запрещение дискриминации – применим ко всем искам о на- рушении прав человека. Законность: имеется ли правовая база для вмешательства? Как уже говорилось выше, это означает, что индивид должен иметь возможность знать или выяснить, на основании какого закона возможно вмешательство в его права че- ловека, и соответственно регулировать свое поведение 150 . Таким образом, критерий законности предполагает наличие предсказуемых, доступных и четких законов. Существует ли признанное обоснование или причина для ограничения прав? Второй критерий предполагает способность обосновать вмешательство в права, ссы- лаясь на признанные основания для ограничения прав (или цели и задачи данного ограничения), изложенные в соответствующей статье закона, предоставляющей эти права. К таким основаниям чаще всего относятся национальная безопасность, обще- ственный порядок или общественная безопасность, защита прав и свобод других лиц, предупреждение беспорядков или преступлений, охрана здоровья и нравственности населения. Такие цели или задачи не подлежат свободному толкованию. В Сиракузских принци- пах толкования ограничений и отступлений от положений МПГПП 151 содержатся по- лезные объяснения относительно того, как должны определяться эти цели и задачи. 149 См. ниже, с. 101-105 150 См. выше подробный анализ принципов законности, с. 60-64. 151 «Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений МПГПП», документ E/ CN.4/1985/4 (1985). Эти принципы были разработаны в 1984 году группой, состоящей из 31 международного эксперта, которые собрались в Сиракузах (Италия) для принятия единообразного набора толкований огра- ничительных оговорок, содержащихся в МПГПП. Не имея силы закона, они являются важным и авторитет- ным руководством в отношении значения используемых в Пакте терминов – в особенности в областях, не охваченных замечаниями общего порядка Комитета по правам человека. Борьба с терроризмом и защита прав человека 79 Например, общественная безопасность должна описываться как «защитa против уг- розы для безопасности людей, их жизни или физического здоровья, а также против причинения серьезного ущерба их имуществу» 152 . В тех же принципах указывается, что государства могут ссылаться на интересы национальной безопасности для оправ- дания мер по ограничению некоторых прав только в том случае, если такие меры при- нимаются для защиты существования государства, его территориальной целостности или политической независимости от применения силы или угрозы ее применения 153 На интересы национальной безопасности нельзя ссылаться в качестве основания для введения ограничений прав, если угроза правопорядку носит локальный или относи- тельно изолированный характер 154 . Кроме того, интересы национальной безопаснос- ти не могут служить предлогом для наложения неопределенных или произвольных ограничений, и на них можно ссылаться только при наличии адекватных гарантий и эффективных средств правовой защиты от нарушений 155 Общественный порядок определяется «как совокупность норм, обеспечивающих жиз- недеятельность общества, или как ряд основополагающих принципов, на которых построено общество» 156 . Допускаются ограничения в целях защиты прав третьих лиц. Данное положение следует толковать в свете статьи 20(2) МПГПП, в которой запреща- ется всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, и статьи 5, которая исключает из сферы защиты Пакта деятельность или действия, «направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в [...] Пакте» 157 Для того, чтобы любое ограничение прав человека было законными, государство должно быть в состоянии доказать, что ограничение соответствует по крайней мере одному из оснований для такого вмешательства, перечисленных в соответствующей статье соглашений в области прав человека 158 . Кроме того, на государство возлагается дополнительное обязательство по доказыванию, что данное ограничение необходимо в демократическом обществе. «Необходимо в демократическом обществе»? Третий критерий предполагает установление равновесия между правами индивида, с одной стороны, и государственными или общественными интересами – с другой. Для того, чтобы оценить степень соответствия этому требованию, необходимо, чтобы 152 Там же, п. 33. 153 Там же, п. 29. 154 Там же, п. 30. «В отличие от общественного порядка, интересы национальной безопасности находятся под угрозой только в серьезных случаях политической или военной угрозы всему государству» (Nowak M. CCPR Commentary (2nd ed.). Kehl-Strasbourg-Arlington, 2005, p. 506). 155 Указ. соч., сноска 151, Сиракузские принципы, п. 31. 156 Там же, п. 22. 157 Там же. См. также: КПЧ, дело «М. А. против Италии» (M. A. v. Italy), Сообщение № 117/1981, 10 апреля 1984 г., п. 13.3, где в отношении реорганизации распущенной Итальянской фашистской партии КПЧ постановил, что «действия, в совершении которых М.А. был признан виновным (реорганизация распущенной фашист- ской партии), относятся к действиям, которые исключены из сферы защиты Пакта в соответствии со ст. 5 Пакта и которые в любом случае обоснованно запрещены в соответствии с итальянским правом, касаю- щимся ограничений, налагаемых на рассматриваемые права, согласно положениям ст. 18 (3), 19 (3), 22 (2) и 25 Пакта». 158 См., например, ст. 19 (3) МПГПП (право беспрепятственно придерживаться своих мнений), в которой ука- зывается, что «(o)но может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми [...] для уважения прав и репутации других лиц (или) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственнос- ти населения». 80 Борьба с терроризмом и защита прав человека государство обосновало свои действия и доказало, что любое такое ограничение необ- ходимо в демократическом обществе. «Необходимо» не означает «обязательно без исключений», но при этом также не оз- начает «разумно» или «желательно» 159 . «Необходимо» подразумевает существование неотложной социальной потребности в ограничении права, и эта неотложная соци- альная потребность должна согласовываться с требованиями демократического обще- ства. Отличительными признаками такого общества являются толерантность, плюра- лизм и широта взглядов. Особенно важным в условиях борьбы с терроризмом является тот факт, что, хотя ин- тересы отдельных лиц должны в отдельных случаях подчиняться интересам воспри- нимаемого большинства, демократия не означает буквально, что взгляды большинс- тва должны всегда иметь преимущество. Необходимо установить равновесие, которое обеспечивает справедливое и правильное обращение с меньшинством и не допускает каких бы то ни было злоупотреблений со стороны тех, кто занимает господствующее положение. Соразмерно ли вмешательство? Принцип соразмерности не упоминается в текстах договоров в области прав человека, но он является одним из самых важным в процессе реализации прав человека. Соразмерность под- разумевает, что должно существовать разумное соотношение между используемыми средствами и поставленными целями. Например, было бы недопустимо, если бы огра- ничение права разрушало саму суть данного права. В конечном счете, споры по поводу соразмерности могут потребовать вмешательства суда для определения, была ли мера по реализации законной государственной политики неприемлемо широкой в своем применении; • чрезвычайно или неоправданно обременительной для отдельных лиц • 160 При определении того, было ли действие несоразмерным, необходимо учитывать сле- дующие обстоятельства: представлены ли важные и достаточные основания в поддержку данного действия? • было ли возможно прибегнуть к менее рестриктивным мерам? • присутствовала определенная мера процедурной справедливости в процессе при- • нятия решения? существуют ли гарантии против злоупотребления? • разрушает ли рассматриваемое ограничение «саму сущность» данного права? • 159 ЕСПЧ, дело «Хэндисайд против Соединенного Королевства» (Handyside v. UK,), заявление № 5493/72, 7 де- кабря 1976 г., п. 48. Концепция вновь подтверждена, среди прочих решений, в деле «Санди Таймс» против Соединенного Королевства» (The Sunday Times v. UK), заявление № 6538/74, 26 апреля 1979 г., п. 59. 160 «Государства-участники должны воздерживаться от нарушения прав, признаваемых Пактом, и любые ог- раничения любого из этих прав должны быть разрешены согласно соответствующим положениям Пакта. В случае если вводятся такие ограничения, государства должны обосновать их необходимость и принимать подобные меры только соразмерным образом, необходимым для достижения законных целей, с тем чтобы обеспечить последовательную и эффективную защиту признаваемых Пактом прав. Ни в коем случае не до- пускается применение ограничений или ссылка на них таким образом, который наносит ущерб самой сущ- ности признаваемого Пактом права» (Указ. соч., сноска 127, КПЧ, Замечание общего порядка № 31, п. 6). Борьба с терроризмом и защита прав человека 81 Решение, принятое с учетом принципов соразмерности, должно соответствовать сле- дующим требованиям: как можно меньше ущемлять данное право; • быть тщательно продуманным для достижения поставленных целей; • 161 не быть произвольным, несправедливым или основанным на соображениях, про- • тиворечащих здравому смыслу. Чтобы контртеррористические меры были законными, они должны не только пред- ставлять собой соразмерную реакцию, но и применяться соразмерно в каждом кон- кретном случае 162 . Даже в условиях борьбы с терроризмом меры, ограничивающие существенно-квалифицированные права, должны отвечать своей защитной функции. Одного того факта, что меры являются достаточными для достижения намеченной цели (например, для защиты национальной безопасности или общественного поряд- ка), недостаточно для выполнения требования соразмерности. Принцип соразмернос- ти подразумевает, что способ ограничения права действительно необходим для защи- ты национальной безопасности или общественного порядка и что принятый подход является наименее рестриктивным из всех, какие могли бы привести к достижению желаемого результата в сфере охраны национальной безопасности или общественного порядка. И, наконец, соразмерность всегда требует установления равновесия между бременем, возложенным на лицо, чьи права ограничиваются, и интересами общества в отноше- нии достижения цели, которая защищается. Имеет ли место дискриминация? Как один из критериев оценки законности любых ограничений прав человека, вопрос дискриминации должен рассматриваться даже тогда, когда не имело места нарушение рассматриваемого материального права 163 . Согласно общему принципу, различие будет рассматриваться как дискриминационное, если оно лишено объективного и разумного основания и если оно несоразмерно. Если эти требования не могут быть соблюдены, различие в обращении будет являться дискриминацией и будет незаконным. В усло- виях борьбы с терроризмом особое внимание следует уделять тому, чтобы не прини- мались и/или не применялись меры, дискриминирующие по признаку пола, религии, национальной или этнической принадлежности. 161 Однако в отношении некоторых видов вмешательства в права человека государствам-участникам договоров предоставляется определенная степень свободы действий. Например, в деле Хэттона Европейский суд не усмотрел нарушения прав человека в отношении права на неприкосновенность частной жизни и жилища в случае шума, производимого самолетами, и ночных полетов. Суд согласился с настоятельной необходимос- тью такой деятельности с экономической точки зрения и поэтому признал, что данное вмешательство нахо- дится в пределах свободы усмотрения государства – См.: ЕСПЧ, дело «Хэттон и др. против Соединенного Королевства» (Hatton and Others v. UK), заявление № 36022/97, 8 июля 2003 г., пп. 116-130. 162 «1. Любые меры, принимаемые государствами в целях борьбы с терроризмом, должны иметь юридическое основание. 2. Если какая-либо мера ограничивает права человека, ограничения должны быть максимально четко определенными, необходимыми и соразмерными преследуемой цели» (Указ. соч., сноска 11, Руково- дящие принципы в области прав человека и борьбы с терроризмом, принцип III (Законность антитеррорис- тических мер). 163 Принцип равного обращения и его соотношение с правами человека в условиях борьбы с терроризмом рас- сматривается ниже на с. 93-100, 158 и 288. 82 Борьба с терроризмом и защита прав человека ОБСЕ признала необходимость защиты от дискриминации для установления прочно- го мира и безопасности. Особую озабоченность Организации вызывает дискримина- ция в отношении национальных меньшинств 164 Защита от дискриминации имеет жизненно важное значение при разработке контртер- рористических стратегий. В некоторых странах реакция на события 11 сентября 2001 г. вызывает все большие сомнения в отношении гарантий защиты от дискриминации 165 164 См. обзор обязательств ОБСЕ, касающихся национальных меньшинств, в: Обязательства ОБСЕ в области человеческого измерения (сборник документов в тематическом порядке). – Варшава, ОБСЕ/БДИПЧ, 2005, т. 1, сс. 139-155. URL: http://www.osce.org/publications/odihr/2005/09/16237_442_ru.pdf. 165 Например, законодательство о чрезвычайных ситуациях Соединенного Королевства, допускающее адми- нистративное задержание в отношении лиц, не являющихся гражданами Соединенного Королевства, но не в отношении граждан Соединенного Королевства, признано дискриминационным и, следовательно, неза- конным, см.: Палата лордов, дело «А и другие (заявитель) против Министра внутренних дел (ответчик)» (A (FC) and others (FC) (Appellants) v. Secretary of State for the Home Department (Respondent)), Палата лордов Соединенного Королевства (UKHL) № 56, 16 декабря 2004 г. Борьба с терроризмом и защита прав человека 83 Первое, что должно сделать лицо или группа лиц для того, чтобы добиться признания нарушения права, – это опреде- лить, о каком праве идет речь, и доказать, что имело место вмешательство в осуществление этого права. Затем бремя доказывания перемещается на государство, которое должно обосновать свое вмешательство в данное право. Дело Ластиг-Прина 166 является полезным примером того, как действуют существенно-квалифицированные права. Хотя это дело не имеет прямого отношения к терроризму, оно показывает, как применяются критерии оценки, – даже в тех случаях, когда затрагиваются интересы национальной безопасности. Заявители, которые являлись гомосексуалистами, были уволены из вооруженных сил Соединенного Королевства по причине их сексуальной ориентации. В вооруженных силах проводилась общая политика, согласно которой ни один че- ловек гомосексуальной ориентации не мог служить в рядах вооруженных сил, независимо от своего звания или выпол- няемых функций. В соответствии с международным правом в области прав человека, сфера сексуальных отношений защищена в рамках права на уважение частной жизни. Это включает признание гомосексуальности 167 . Следовательно, криминализация сек- суальных действий с согласия сторон или иные карательные санкции на основании сексуальной ориентации будут, скорее всего, нарушать право на уважение частной жизни. Таким образом, заявители в деле Ластиг-Прина (всего в Ев- ропейский суд было представлено 4 дела) смогли доказать, что такая политика не только затрагивала их личную жизнь, но и вторгалась в нее. Тот факт, что военнослужащий не мо- жет быть гомосексуалистом (или лесбиянкой), был признан как особо грубое нарушение прав заявителей на неприкос- новенность частной жизни. В результате, вопрос заключался в том, может ли британское правительство обосновать вме- шательство в личную жизнь, находящуюся под защитой ст. 8 (1) ЕКПЧ и опирающуюся на ст. 8 (2), и в этой связи доказать, что ограничение прав заявителей было правомерным с точки зрения положений ЕКПЧ. Для этого британское правительство должно было соот- ветствовать стандартным критериям вмешательства в права 166 «1. Любые меры, принимаемые государствами в целях борьбы с терроризмом, должны иметь юридическое основание. 2. Если ка- кая-либо мера ограничивает права человека, ограничения долж- ны быть максимально четко определенными, необходимыми и соразмерными преследуемой цели» (Указ. соч., сноска 11, Руково- дящие принципы в области прав человека и борьбы с террориз- мом, принцип III (Законность антитеррористических мер)). 167 ЕСПЧ, дело «Даджен против Соединенного Королевства» (Dudgeon v. UK), заявление № 7525/76, 22 октября 1981 г., пп. 41-63; см. также КПЧ, дело «Тунен против Австралии» (Toonen v. Australia), Со- общение № 488/1992, документ CCPR/C/50/D/488/1992, 4 апреля 1994 г., пп. 8.1-8.7 (п. 8.6 гласит: «Комитет не может согласиться с тем, что, с точки зрения статьи 17 Пакта (право на неприкосно- венность личной жизни), нравственные вопросы являются пред- метом исключительно внутригосударственного интереса, так как это открыло бы путь для выведения из сферы наблюдения Коми- тета потенциально большого числа законодательных актов, нару- шающих неприкосновенность частной жизни. Далее он отмечает, что по всей Австралии, за исключением Тасмании, все законы, со- гласно которым гомосексуализм является преступным деянием, отменены и что даже в Тасмании нет единодушия в отношении того, не следует ли отменить также и разделы 122 и 123. Далее, принимая во внимание, что эти положения в настоящее время не применяются, что дает основания полагать, что они не рассмат- риваются как существенно важные для охраны нравственности в Тасмании, Комитет пришел к выводу, что данные положения не отвечают критерию «разумности» в обстоятельствах дела и что они произвольно нарушают право г-на Тунена, признанное стать- ей 17, п. 1»). По данному вопросу см. также: Nowak M. Op. cit., pp. 391-392. человека – критериям законности, обоснованности, необхо- димости, соразмерности и недискриминации. Чтобы вмеша- тельство было правомерным, каждое из этих условий должно быть соблюдено. В деле Ластиг-Прина государство, сослав- шись на различные парламентские акты, смогло доказать, что указанная политика основывалась на четкой правовой базе. Таким образом, проверка на законность была успешно пройдена. Чтобы соответствовать второму критерию, нужно было обосновать вмешательство в права ссылкой на основания для ограничения прав, содержащиеся в самой статье Конвен- ции. Поэтому государство должно было быть в состоянии до- казать, что вмешательство в признанное Конвенцией право было разрешено как минимум одним из оснований, содержа- щихся в рассматриваемой статье. Например, в деле Ластиг- Прин государство могло выдвинуть в качестве обоснования интересы национальной безопасности, так как рассматривае- мый вопрос затрагивал управление вооруженными силами. Третий критерий подразумевает достижение равновесия при оценке прав индивида, с одной стороны, и интересов государства или сообщества – с другой. Чтобы соответство- вать этому критерию, правительство должно доказать, что его действия были «необходимы в демократическом обществе». Чтобы соответствовать этому критерию, ограничения должны быть не только вызваны неотложной социальной потребнос- тью, но должны также иметь веские основания. В деле Ластиг- Прина было признано, что цель ограничений – обеспечение бесперебойной работы вооруженных сил – представляла со- бой неотложную социальную потребность, а стремление Ми- нистерства обороны поддерживать моральный дух и боеспо- собность подразделений было признано веским основанием для общего запрета. Суд согласился с мнением правительства Соединенного Ко- ролевства, которое заявило, что британская армия не комп- лектуется по призыву, а является профессиональной армией, в задачи которой входит поддержание мира и стабильности во всем мире. Поэтому Суд признал, что вопрос о том, как осу- ществляется управление вооруженными силами, имеет чрез- вычайно важное значение для Соединенного Королевства и международного сообщества. Однако, несмотря на то, что Суд признал наличие неотложной социальной необходимости и веских оснований для вмешательства в права заявителей на неприкосновенность личной жизни, требование соразмер- ности также должно было быть соблюдено. Вмешательство государства должно было быть соразмерным заявленным це- лям. В деле Ластиг-Прина Суд счел, что общий запрет на служ- бу в вооруженных силах для гомосексуалистов несоразмерен законной цели государственной политики правительства Соединенного Королевства, направленной на поддержание боевого духа и боеспособности подразделений. При этом Суд постановил, что могли быть приняты менее рестриктив- ные меры в отношении прав заявителей, признанных статьей 8, – например, принятие кодекса поведения, запрещающий сексуальную активность в вооруженных силах. Суд также принял во внимание тот факт, что в большинстве государств-членов Совета Европы подобная политика в отно- шении вооруженных сил не проводится. При оценке сораз- мерности ограничения прав Суд часто опирается на свиде- тельства, имеющиеся в других странах Совета Европы. В деле Ластиг-Прина Суд выразил особую обеспокоенность по поводу произвольного и предвзятого характера общей политики, направленной против индивидов в связи с их по- ведением, характеристиками и/или особенностями, которые находятся под защитой Конвенции. |