Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
Проект земельных реформ в Кыргызстане, Кемоникс Интернэшнл Инк. при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию (USAID) ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ: РУКОВОДСТВО ПО РАЗРАБОТКЕ. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский «Ега –Басма» Бишкек 2005 Высоковский А.А. Правила землепользования и застройки: руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане. Бишкек: «Ега-Басма», 2005. – 326 с. Книга известного специалиста по проблемам градостроительства и городской среды А.А. Высоковского посвящена вопросам становления новой системы градостроительного регулирования в условиях развития рыночной экономики. В работе обобщен уникальный 5-летний опыт реформирования градостроительной деятельности в Кыргызской Республи- ке, в том числе, подготовки и введения местных нормативных актов «Правил землепользо- вания и застройки» в 12 городах Кыргызстана. Предлагаемое издание содержит: - теорию, принципы и методы подготовки Правил землепользования и застройки; - технологии управления на основе правового зонирования; - подходы к выявлению сложившейся пространственной структуры города с помощью «неравномерно-районированной» модели; - способы установления градостроительных регламентов использования земельных участков и иной недвижимости, разработки карт правового зонирования и зон огра- ничений по экологическим условиям и условиям охраны культурного наследия. В книге раскрывается роль правового зонирования в повышении эффективности территори- ального планирования и муниципального управления, создании благоприятного инвестици- онного климата. Книга предназначена работникам региональных и муниципальных органов управления, градостроителям, архитекторам, экономистам, экологам, специалистам по охране культур- ного наследия. © Высоковский А.А., 2005 © USAID, Проект земельных реформ в Кыргызстане, 2005 3 ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ: РУКОВОДСТВО ПО РАЗРАБОТКЕ Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане СОДЕРЖАНИЕ 1. ВВЕДЕНИЕ 2. ОЧЕРК РЕФОРМЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В КЫРГЫЗСТАНЕ, 2001 – 2005 гг. 2.1. Проект земельной реформы в Кыргызстане: начало начал 2.2. Описание ситуации: негатива больше чем позитива 2.3. Цели проекта по введению правового зонирования в Кыргызстане 2.4. Стратегия и методы развития проекта 2.5. Правила землепользования и застройки для городов Кыргызстана 2.6. Модельные предложения по разработке документов территориаль- ного планирования 2.7 Законодательные документы 2.8. Подготовка специалистов 2.9. Действия по демократизации управления 2.10. Первые итоги проделанной работы 3. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ 3.1. Основные компоненты градостроительной деятельности 3.1.1. Планирование и регулирование 3.1.2. Территориальное планирование 3.1.3. Градостроительное регулирование 3.1.4. Институциональная интеграция территориального планиро- вания и градостроительного регулирования 3.2. Необходимость перехода к правовым методам градострои- тельного регулирования в рыночных условиях 3.2.1. Старая административно-командная система градострои- тельного регулирования и новые рыночные условия 3.2.2. Ценностные основания новой системы градостроительного регулирования 3.3. Принципы правового зонирования 3.3.1. П ринцип ограничения прав собственников на использование и развитие недвижимости в интересах сообществ а 3.3.2. Принцип публичности градостроительного регулирования в сравнении с системой индивидуального назначения градо- строительных регламентов 4 3.3.3. Принцип открытости и доступности информации о застрой- ке и землепользовании 3.3.4. Принцип участия граждан в принятии решений о застройке и землепользовании 3.3.5. Принцип баланса общественных и частных интересов 3.3.6. Принцип разграничения правовых и технических вопросов регулирования 3.3.7. Принцип приспособляемости правового зонирования 3.3.8. Правовое зонирование и другие инструменты градострои- тельного регулирования 3.4. Технологии правового зонирования 3.4.1. Нормативный правовой акт местного самоуправления «Пра- вила землепользования и застройки» 3.4.2. Градостроительный регламент и территориальная зона 3.4.3. Разрешенное использование 3.4.4. Дополнительные регламенты 3.4.5. Комиссия по землепользованию и застройке и публичные слушания 3.4.6. Несоответствующее использование 3.4.7. Отклонение от правил 3.4.8. Внесение дополнений и изменений в «Правила землепользо- вания и застройки» 4. РАЗРАБОТКА ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ 4.1. Основания принятия решений в процессе разработки Пра- вил землепользования и застройки 4.1.1. Соотношение решений в системе территориального плани- рования и градостроительного регулирования: генеральный план и правовое зонирование 4.1.2. Учет тенденций развития города: проблемы отображения 4.1.3. Оценка решений генерального плана с точки зрения долго- срочной стратегии развития города 4.2. Методы выявление пространственной структуры города на основе «неравномерно – районированной» модели 4.2.1. Теоретические основы выявления пространственной струк- туры города 4.2.2. Строение пространственной единицы 4.2.3. Типология пространственных единиц 4.2.4. Развитие пространственной структуры города 4.2.5. Основные свойства неравномерно-районированной структу- ры города 4.2.5.1. Размещение главных ядер срединных и периферий- ных единиц 4.2.5.2. Улицы и магистрали 5 4.3. Построение генерализованной схемы правового зонирова- ния города 4.3.1. Построение схемы существующего землепользования 4.3.2. Построение генерализованной схемы на основе неравномер- но-районированной структуры города 4.4. Разработка карты правового зонирования и установление основных градостроительных регламентов 4.4.1. Границы действия правил землепользования и застройки 4.4.2. Установление регламентов. 4.4.3. Конфигурация зон и распределение зон с различным градо- строительным регламентом по территории города 4.4.4. Трассировка границ территориальных зон 4.4.5. Дополнительные основания установления регламентов: 4.4.5.1. Фактор стоимости недвижимости 4.4.5.2. Учет долгосрочных решений генерального плана 4.4.6. Принятие решений по установлению градостроительных регламентов 4.5. Разработка дополнительных карт и градостроительных рег- ламентов 4.5.1. Разработка карты и градостроительных регламентов по ус- ловиям охраны памятников истории, культуры и археологи- ческого слоя 4.5.2. Разработка карты и градостроительных регламентов по эко- логическим условиям 4.6.Проектирование процедур 4.6.1. Проблемы и направления совершенствования порядка пре- доставления долгосрочных прав на земельные участки 4.6.2. Принципы построения процедур предоставления прав собст- венности или аренды на земельные участки и реализации инвестиционно-строительных намерений 4.6.3. Проектирование процедур при разработке Правил земле- пользования и застройки 4.7. Последовательность введения правового зонирования 4.7.1. Разработка Концепции правового зонирования 4.7.2. Очередность разработки и введения градостроительных рег- ламентов 4.7.3. План основных действий по подготовке нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и за- стройки» 6 5. ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ В ГОРОДАХ КЫРГЫЗСТАНА 5.1. Сравнение карт правового зонирования по городам Кыргызстана 5.2. Ош 5.3. Жалалабат 5.4. Каракол 5.5. Токмок 5.6. Карабалта 5.7. Балыкчи 5.8. Узген 5.9. Нарын 5.10.Талас 5.11. Баткен 5.12. Чолпон-Ата 6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Преимущества градостроительного регулирования на основе правового зонирования 7. ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение 1. Правила землепользования и застройки в городе Ош Приложение 2. Список основных публикаций на русском языке по право- вому зонированию Введение 7 1. ВВЕДЕНИЕ Данная книга основана на пятилетнем опыте введения правового зонирова- ния в городах Кыргызской Республики. В отличие от предыдущих работ на эту те- му, посвященных опыту введения правового зонирования, эта книга имеет несколь- ко иной фокус – в ней обобщаются принципы и методы разработки нормативного правового акта местного самоуправления «Правила землепользования и застрой- ки». Такая направленность книги обусловлена желанием оставить практическое руководство для работников местного самоуправления и специалистов градо- строителей и юристов. Сейчас процесс трансформации системы градостроительно- го регулирования на основе правового зонирования уже набирает обороты. В бли- жайшее время все большее количество городов-местных самоуправлений Кыргыз- ской Республики намерено разработать и внедрить «Правила землепользования и застройки». В поддержку этого процесса и написана данная книга. Кроме этого, представляется важным осветить опыт этой работы с точки зрения возможности его применения в других странах, возникших на пост-советском пространстве. Эта книга должна убедить тех, кто еще не верит, в том, что реформа градостроительно- го регулирования возможна, причем во вполне обозримые сроки. Задача книги - служить руководством для местного самоуправления по под- готовке и принятию Правил землепользования и застройки. Структуру книги опре- деляет желание автора изложить масштабный многоаспектный опыт реформирова- ния градостроительной сферы в Кыргызстане. Вначале приводится очерк реформи- рования системы градостроительного регулирования, рассказывающий о проделан- ной работе в разных секторах градостроительства, ее методах, последовательности и результатах. Следующая часть раскрывает принципы и технологии правового зонирова- ния как системы градостроительного регулирования в условиях складывающейся рыночной экономики, направленной на установление и регулирование прав собст- венников и инвесторов на использование и строительное развитие объектов недви- жимости (участков и зданий), в целях достижения баланса между интересами соб- ственника и сообщества. Наиболее важная, следующая часть книги содержит теоретические обосно- вания, подходы и методы для построения схемы территориальных зон, установле- ния градостроительных регламентов, разработки различных зональных карт огра- ничений использования земельных участков и проектирования основных процедур. Завершает руководство характеристика Правил землепользования и за- стройки, разработанных для конкретных городов Кыргызстана, включая карты пра- вового зонирования и ограничений по экологическим условиям и условиям охраны памятников истории и культуры Заключение содержит краткое изложение основных преимуществ системы правового зонирования. Наконец, последняя часть книги – приложения, включают: - Правила землепользования и застройки города Ош; - список литературы по вопросам правового зонирования, опубликованный на русском языке. 8 Ниже приведён авторский коллектив проекта по введению правового зони- рования в Кыргызстане в рамках Проекта «Земельные реформы в Кыргызстане», Chemonics International, Inc. при финансовой поддержке USAID: Руководитель на- правления по право- вому зонированию: Высоковский А.А. – кандидат архитектуры, директор Не- коммерческого фонда «Градостроительные реформы» г. Москва (стратегия и управление проектом введения право- вого зонирования, анализы и предложения по развитию планировочной структуры, концепции правового зониро- вания по всем городам, разработка основных правовых норм и процедур). Консультанты - гра- достроители: Васина О.В. – кандидат архитектуры, ст. научный сотруд- ник НИИ теории архитектуры и градостроительства, г. Мо- сква (консультирование рабочих групп в городах Ош, Ка- ра-Балта, Балыкчы, Талас); Иванов А.В. – гл. специалист института реконструкции исторических городов ИНРЕКОН, г. Москва (консультиро- вание рабочих групп в городах Жалалабат, Каракол, Уз- ген); Кульбатыров Д.Б. – руководитель мастерской по разра- ботке генерального плана г. Бишкеке «Кыргыз НИИП гра- достроительства» (консультирование рабочих групп в го- родах Нарын, Узген, Баткен). Умурзаков И.Э. – специалист по зонированию/городскому планированию проекта «Chemonics International, Inc», (кон- сультирование рабочих групп в городах Токмок, Чолпон- Ата, техническая поддержка в разработке карт по всем го- родам проекта, тренинг специалистов по использованию программы «AutoCAD»). Консультанты - юристы: Исмаилов А. – юрист по зонированию «Chemonics Interna- tional, Inc», г. Бишкек; Канат Темирболот уулу - юрист по зонированию «Chemonics International, Inc», г. Бишкек; Гульзат Наматбекова - юрист «Chemonics International, Inc», г.Бишкек; Консультанты по отдельным Иманкулов Д.Д. – директор НИПБ «Кыргызреставра- ция», г. Бишкек. направлениям Мухамадиева Н.А. – гл. архитектор проектов «Кыргыз НИИПградостроительства», г. Бишкек. Стрижаченко А.Т. – рук. отдела науки «Кыргыз НИИП- градостроительства» (участие в разработке законодатель- ных актов) Обработка материалов социологических исследований - Компания СИАР г. Бишкек. Введение 9 Автор книги благодарит консультантов «Проекта земельных реформ в Кыр- гызстане», руководивших подготовкой правил землепользования и застройки в от- дельных городах, всех специалистов из городов Кыргызстана, принимавших уча- стие в разработке Правил землепользования и застройки, а также весь коллектив «Проекта земельных реформ в Кыргызстане» Кемоникс Интернейшенл (Chemonics International Inc.), финансируемый Агентством США по международному развитию (USAID) за прекрасную работу и сотрудничество на протяжении всех этих лет. Особая признательность автора - директору Проекта земельных реформ Ал- лену Деккеру, за приглашение в столь захватывающий проект и дружескую под- держку, без которой столь сложная работа была бы просто невозможна. 2. ОЧЕРК РЕФОРМЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В КЫРГЫЗСТАНЕ, 2001 – 2005 гг. 2.1. Проект земельной реформы в Кыргызстане: начало начал Кемоникс Интернейшенл начал «Проект земельных реформ в Кыргызской Республике» в конце 1999 года по заданию Агентства США по международному развитию. Руководитель проекта Аллен Деккер, понимая всю сложность и тактич- ность «земельного вопроса», разворачивал работы осторожно, постепенно услож- няя и расширяя задачи. До этого, мы работали с ним в середине 90-х годов в Рос- сии в аналогичных по тематике проектах USAID и он довольно хорошо знал мои работы по внедрению правового зонирования в городах Казань, Самара, Хабаровск. Поэтому, при первой же возможности, он пригласил меня возглавить аналогичное направление в Кыргызстане. Таким образом, в ноябре 2000 года я впервые очутился в Бишкеке. С самого начала работы мы понимали, что реформирование сложившейся градостроительной системы нужно считать не просто трудной, а сверх трудной за- дачей. Вместе с тем, было очевидно, что техническая помощь в земельной реформе будет успешной, если затронет все основные компоненты рынка недвижимости и, прежде всего, систему градостроительного регулирования. В силу разных причин, именно в этой сфере деятельности, как ни в какой другой, сохранился администра- тивно-командный, «советский» подход к управлению, тормозящий продвижение рыночных реформ. Определение прав на использование недвижимости, доступ- ность земельных участков, получение разрешений на строительство и многие дру- гие вопросы, жизненно важные для рыночной экономики не попадают в поле зре- ния реформаторов, поскольку «спрятаны» в технических требованиях, прикрыты надежной вывеской «градостроительство». Так, несмотря на все пессимистические ожидания, я приступил к работе в Кыргызстане. 2.2. Описание ситуации: негатива больше чем позитива Чтобы было ясно, откуда мы стартовали и чего достигли к настоящему мо- менту, через 5 лет после начала работ, необходимо описать ситуацию, которая сло- жилась в сфере градостроительства в Кыргызской Республики. На всем пост-советском пространстве не существовало деятельности, соот- ветствующей термину “urban planning” - территориальное планирование. Градо- строительство чуть больше напоминало западноевропейский «урбанизм», хотя практически и здесь сходство было минимальным. И хотя для всех советских горо- дов разрабатывались плановые документы - генеральные планы, выполнялись про- екты регионального планирования (районная планировка) иллюзий быть не должно – это не было планированием в рыночном понимании, а было директивное уста- новление контрольных параметров физического развития городских структур пре- Очерк Реформы градостроительной деятельности в Кыргызстане, 2001 – 2005 г.г. 11 имущественно на архитектурной, а не социально-экономической методологической платформе. Планированием и финансированием развития, распоряжением городскими землями занималось государство. Оно было единственным собственником земли, а государственные органы градостроительного управления - единственным субъек- том, устанавливающим правила использования территории и застройки. Частные лица являлись лишь пользователями и потребителями земельных участков и строи- тельной продукции. Частная собственность на недвижимость существовала только на индивидуальные жилые дома, да и то, в очень ограниченном объеме. Градостроители, как правило, выступали от имени интересов государства, которые принято было называть «общественными», поскольку советское государ- ство считалось также «общественным». На деле градостроительство оформляло интересы и планы управленцев - бюрократов, более или менее точно артикули- рующих перспективные задачи и планы государственного и регионального (обла- стного) развития. В такой системе ценностей горожане фигурировали «усреднено», в виде «населения». Экономические субъекты были представлены единственным типом – государственными промышленными предприятиями. Ни о каком балансе интересов частного и общественного сектора не могло быть речи – градостроители до сих пор не различают предпринимателя как главную фигуру экономики рыноч- ного толка. Люди, населяющие город, не были организованы в местное сообщество. В Кыргызской Республике система местного самоуправления только-только появи- лась, да и то, в основном как принцип административно - территориального управ- ления, а не механизм волеизъявления граждан, совместно владеющих частью го- родских ресурсов и кровно заинтересованных в рациональном развитии и функ- ционировании города. Не удивительно, что, после распада СССР и возникновения новых полити- ко-экономических систем, градостроительство, организованное таким образом, пе- рестало интересовать новые власти. Градостроительная деятельность перестала финансироваться - генеральные планы устарели, перестали соответствовать новым сложившимся экономическим и социальным реалиям, а новые не разрабатываются. Специалисты ушли из этого сектора, перешли работать в другие сферы, прежде всего, в сферу архитектурного проектирования зданий и сооружений, где заработки намного выше. Немаловажное значение имеют и трудности преодоления инертно- сти прежнего менталитета управленцев и специалистов, успешных в предыдущую эпоху и не желающих переучиваться, изменять принципы и методы своей работы. По степени резистентности (сопротивляемости изменениям) система градострои- тельства, пожалуй, уступает лишь системе образования. На этом фоне одной из существенных проблем стало пересечение полномо- чий двух ведомств при Правительстве Кыргызской Республики - Государственной комиссией по архитектуре и строительству (Госкомархстрой) и Государственным агентством по регистрации прав на недвижимое имущество (Госрегистр). Как толь- ко градостроительство перестало осуществлять единоличный государственный контроль над землепользованием, началась сложная игра по перераспределению полномочий и функций между этими ведомствами. Госрегистр, как более продви- нутая организация в понимании нужд рынка, попытался сам готовить документы, 12 характеризующие и правовое, и техническое состояние земельного участка. В ре- зультате обе службы работали крайне неудовлетворительно, а страдали, в первую очередь, владельцы квартир, жилых домов, небольших участков, малого бизнеса и других небольших объектов недвижимости. Неправильно устанавливались границы участков, процедуры дублировались в местных органах Госкомархстроя и Госреги- стра, а люди платили дважды. В результате деятельность по предоставлению прав на земельные участки из муниципальных земель (приватизация земельных участ- ков) в городах практически приостановилась. Вместе с тем, в Республике были очевидны и позитивные перемены. По- степенно активизировались рыночные реформы во всех сферах, прежде всего, в образовании и местном самоуправлении. В Посланиях Президента Кыргызской Республики неоднократно подтверждался приоритет рыночных сил в экономике страны – частному сектору, а не государству, предназначалась ключевая роль в ис- пользовании и развитии средств производства, обеспечении рабочими местами и достойным доходом населения республики. Медленно, но увеличивался объем за- рубежных инвестиций. Зародившийся частный сектор начал догадываться, зачем нужна система публичного (общественного) контроля над землепользованием, чет- кие и ясные правила установления прав использования земельных участков, демо- кратические процедуры, обеспечивающие равный доступ к приватизации муници- пальных земельных участков, разрешения на строительство и регистрация прав на объекты недвижимости. |