Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
2.8. Подготовка специалистов Одной из самых важных компонент технической помощи по внедрению системы правового зонирования была подготовка специалистов, которые должны поддерживать систему правового зонирования в дальнейшем. Для подготовки и обучения использовались все возможности и осуществляемые действия. Первый «круг» подготовленных нами специалистов - это наша команда, с которой я работал в Проекте Кемоникса. Два планировщика – градостроителя (Ильдар Умарзаков и Дженузак Кульбатыров) и юристы (Айбек Исмаилов, Канат Темирболот улуу и Гульзат Наматбекова) постоянно участвовали в работе над про- ектами, готовили карты правового зонирования, ездили в города, редактировали законодательные положения. Это специалисты, которые в дальнейшем должны со- ставить ядро по поддержанию системы правового зонирования и разработке Пра- вил в остальных городах Кыргызстана. Следующий уровень подготовки - это 50 специалистов из разных городов, которые входили в состав рабочих групп. Во всех 11 городах мы создавали рабочие группы для разработки Правил из специалистов местных органов архитектуры (по 2 – 4 человека), которые работали с нашими консультантами. Конечно, далеко не все и далеко не всегда эти специалисты охотно обучались новым технологиям. Тем не менее, большинство из них освоило компьютерные программы для градострои- тельного проектирования, проделали своими руками необходимые действия по подготовке карт и процедурных положений, участвовали в публичных слушаниях и семинарах для местных руководителей и бизнесменов. Конечно, я отдаю себе отчет в том, что у большинства из них пока недостаточный уровень квалификации и они не могут вести самостоятельную работу, но часть их вполне усвоила наши пред- ложения. 26 Важным каналом распространения информации и первичной подготовки специалистов стали обучающие семинары и конференции. Всего нами проведено около 40 семинаров и конференций, которые посетили порядка 1000 специалистов со всех городов Республики. Многие из них посещали семинары более 2 раз. Учи- тывая, что в системе управления градостроительством по всей стране работает по моим оценкам не более 200 человек, то можно смело сказать, что тренингами и се- минарами были охвачены все специалисты Республики, имеющие отношение к принятию решений в сфере градостроительства. Чаще всего семинары проводились в каждом городе, где разрабатывались Правила для работников местных Админи- страций, мэрий. В течение подготовки и согласования Правил, с начала до их при- нятия, как правило, проводилось 3 – 4 семинара для 25 – 30 человек. Для профессионального обучения, наряду с семинарами в городах, нами было проведено 8 «полномасштабных» семинаров - тренингов в Бишкеке (5 - в 2001 году, 3 – в 2004 году), в каждом из которых участвовало от 40 до 150 специа- листов, приглашенных из Бишкека и других городов Республики. Каждый из таких семинаров – тренингов был посвящен какой-либо одной части разработки Правил. Таким образом, специальными семинарами для профессионалов были охвачены основные вопросы градостроительного регулирования. Для каждого семинара го- товились методические и технические раздаточные материалы. Особо следует отметить один из них - четырехдневный семинар - тренинг для глав местных самоуправлений и специалистов тех 12 городов Республики, в которых мы не разрабатывали Правила землепользования и застройки. Предметом тренинга был процесс самостоятельной подготовки Правил землепользования и застройки на материалах каждого города. Команда специалистов из местных отде- лов архитектуры и Госрегистра обучалась созданию карт правового зонирования и процедурных норм. И вновь, иллюзий я не питаю – вряд ли они смогут самостоя- тельно осуществить полную подготовку нормативного акта. Однако, если таковая работа будет организована, уверен, что они смогут принять участие в рабочей группе и, по крайней мере, будут знакомы с характером этой деятельности. Для информирования мэров, глав городов, руководства министерств и ве- домств о результатах работы каждого года, нами использовался другой формат ме- роприятия - общенациональные конференции. Здесь презентировались новые, вы- полненные за год работы, обсуждались изменения в законодательной сфере, рас- сказывалось о наших дальнейших планах. Таким образом, с одной стороны, уда- лось познакомить с нашими работами и основными принципами правового зониро- вания практически всю управленческую элиту городов, а с другой, позволило нам узнать их, установить нужные контакты перед началом работ в каждом городе. И, наконец, консультанты и местные специалисты проекта написали и изда- ли серьезные методические материалы. Прежде всего, это две авторские книги. Первая - книга, которую вы держите в руках, по методологии разработки Правил землепользования и застройки и ведению правового зонирования в Кыргызской республике, и вторая, по вопросам сохранения исторического наследия в системе правового зонирования (автор – Андрей Иванов). Кроме того, консультантами и сотрудниками Проекта написано более 40 статей по различным вопросам правового зонирования, подготовлены аналитические записки по результатам исследований, Очерк Реформы градостроительной деятельности в Кыргызстане, 2001 – 2005 г.г. 27 проводимых в городах для целей разработки местного правового акта Правил зем- лепользования и застройки, методические материалы для семинаров. Все это позволило сформировать группу сторонников реформирования гра- достроительства и, надеюсь, подготовить местных специалистов к поддержанию системы правового зонирования после окончания Проекта. 2.9. Действия по демократизации управления В ходе работ над Правилами землепользования и застройки использовались совершенно новые для местных проектировщиков и управленцев технологии при- влечения общественности к принятию решений. Следует учесть, что это только первые, пробные шаги в направлении демократизации управления, причем в стра- не, где традиционная культура скорее запрещает, чем поощряет подобную демо- кратизацию. Действия осуществлялись по трем схемам. Первое – коллегиальность в принятии решений по установлению регламен- тов использования недвижимости и прав использования собственниками их недви- жимости в особых ситуациях (виды использования, требующие согласования, от- клонения и прочее). Во всех городах, где были приняты Правила землепользования и застройки созданы Комиссии, которым даны полномочия принимать решения по видам использования недвижимости. Эти Комиссии реально работают, решают во- просы, связанные с распоряжением муниципальными участками при продаже прав собственности и передачи имущества в аренду. Второе - депутатские чтения первой редакции местного нормативного акта Правил землепользования и застройки. Это очевидное действие, как ни странно также было новым, поскольку до этого депутаты не занимались подобными доку- ментами. Мы старались встречаться с депутатами постоянно во всех городах, на всех этапах разработки и согласования Правил. Таким образом, нами организовано и проведено совместно с местными специалистами более 20 депутатских чтений в 7 городах. Третье - публичные слушания Правил землепользования и застройки перед их принятием представительным органом местного самоуправления. Это наиболее радикальное действие по учету мнения различных групп населения. В каждом го- роде они проводились дважды, и люди (предприниматели и жители, - собственни- ки домов и участков) вполне активно участвовали в них. Всего нами было проведе- но 14 публичных слушаний в 7 городах. Еще одна проблема подобного рода, с которой мы столкнулись в ходе раз- работки и согласования Правил, заключалась в чрезмерной централизации некото- рых решений, в частности, при согласовании проектов строительства в зонах охра- ны памятников истории и культуры. Во всех исторических городах – Ош, Каракол, Узген, собственники должны были согласовывать проектную документацию в ор- ганах охраны памятников при Министерстве культуры и образования Кыргызской Республики, расположенными, естественно в Бишкеке. Мы обратились с письмом в это Министерство и после некоторых дискуссий ими были назначены органы ох- раны памятников, которые уполномочивались согласовывать проектную докумен- тацию на местах. Таким образом, был заложен еще один «кирпичик» в практиче- скую децентрализацию управления. 28 2.10. Первые итоги проделанной работы Подведение итогов проекта технической помощи по реформированию гра- достроительной деятельностью предполагает оценку достигнутых и не достигну- тых результатов с точки зрения их влияния на развитие рыночной экономики и рынка недвижимости. 1. Очевидными позитивными результатами можно считать разработанные и утвержденные в 11 городах нормативные акты местного самоуправления «Правила землепользования и застройки», оборудованные рабочие места, закупленные топо- графические карты, сделанные компьютерные (растровые и векторные) топографи- ческие и градостроительные карты правового зонирования, экологических ограни- чений, зон охраны памятников. В актив проекта следует также внести: как минимум, четырех профессионально подготовленных специали- стов, способных самостоятельно разрабатывать Правила землеполь- зования и застройки, осуществлять другие работы в области градо- регулирования; примерно 50 специалистов, знающих технологию правового зониро- вания, которые могут использовать ее в повседневной практике приема и оценки заявок, других управленческих действий; наконец, не менее 1000 управленцев и чиновников высшего звена, представляющих основные черты правового зонирования. 2. К реальному успеху проекта можно отнести подготовленные, согласован- ные и утвержденные Постановлением Совета Министров «Положение о предостав- лении земельных участков в собственность и аренду на торгах» и «Положение о реализации инвестиционно-строительных намерений», а также формы для оценки заявок и делопроизводства, утвержденные приказом Госкомархстроя. С начала сен- тября начнется использование этих форм городами, что в скором времени должно привести к позитивным результатам. Мы надеемся, что собственники теперь будут получать документы на земельные участки со всеми регламентами и списками ви- дов разрешенного использования и предъявлять апелляции, в случае своего несо- гласия с предложениями местных органов архитектуры и Госрегистра. 3. Самым важным результатом можно считать начавшиеся изменения прак- тики предоставления прав и выдачи разрешений. Нами был подробно исследован процесс прохождения заявок в Оше, Токмоке, Жалалабаде, где Правила были вве- дены раньше, чем в других городах. Результаты анализа показали следующее: 3.1 Земельные участки предоставляются в собственность только как сфор- мированные единицы недвижимости. Ко всем участкам готовится План земельного участка со списком видов разрешенного использования и некоторыми параметрами, установленными Правилами землепользова- ния и застройки. 3.2 В ряде городов работники управлений архитектуры и строительства разрабатывают предложения по развитию района города в строгом со- ответствии с картой правового зонирования, а не устаревшим генераль- Очерк Реформы градостроительной деятельности в Кыргызстане, 2001 – 2005 г.г. 29 ным планам или волюнтаристским идеям, как это неоднократно дела- лось ранее. 3.3 По одной заявке местные власти самостоятельно провели некоторое по- добие публичных слушаний! Речь шла о виде использования, который в данной зоне требовал получения специального согласования посред- ством публичных слушаний (мойка машин при автозаправочной стан- ции). Заявка была передана для рассмотрения в Земельную комиссию г. Токмока, которая решила не проводить слушаний, но обязать собствен- ника опросить всех соседей и получить у них письменное согласие на данный вид строительства и деятельности. Собственник участка реаль- но обошел всех соседей, получил их согласие и представил опросный лист в Земельную комиссию. На этом основании Земельная комиссия выдала ему протокол решения о специальном согласовании данного ви- да использования. Другими словами, свобода собственника была реально расширена при восстановлении контроля со стороны местного самоуправления и пра- вильном выполнении правоустанавливающих документов. 4. Очевидно, что реализация правового зонирования возможна только при наличии заинтересованных в нем чиновников на местах, но для этого требуются существенные усилия и время. Во-первых, очень высока скорость смены руководства, каждый вновь при- ходящий начальник местного органа архитектуры должен начинать осваивать всю систему заново. За время жизни нашего проекта, власть, например, в Токмоке ме- нялась трижды. Начинали мы с одним мэром и главным архитектором, потом про- должили с другими выбранным мэром и назначенным главным архитектором. По- сле придания г. Токмок нового статуса - центра Чуйской области, вновь произошла смена руководства – снова пришли новые мэр и главный архитектор. Дважды ме- нялись руководители отделов архитектуры и строительства в городах Ош, Жалала- бад, один раз в Караколе. Во-вторых, общество не защищено от произвола чиновников, что позволяет некоторым управленцам вести себя как «маленький хозяин», невзирая на законода- тельные ограничения и требования. Все время возникают руководители, которые готовы разом развалить всю, с таким трудом созданную, новую процедуру. Они просто отказываются действовать в соответствии с утвержденным местным норма- тивным актом, требуя от подчиненных восстановить «советскую» систему рас- смотрения заявок и принятия решений. Специалисты отдела, уже начавшие рабо- тать по новой технологии, тотчас сменили место работы, не желая участвовать в незаконных действиях. В-третьих, специалисты местных отделов архитектуры и строительства, как правило, плохо подготовлены в области градостроительства. Это не удивительно, поскольку за последние 12 лет была практически разрушена система преподавания градостроительства в институтах и университетах, профессия не пользуется попу- лярностью у студентов, из нее ушли деньги, «молодая кровь» и энергия. 30 5. Ясно, что в стране, где полным ходом идет первичная приватизация госу- дарственных и муниципальных земель, часть чиновников и предпринимателей не нуждается в строгой правовой регламентации отношений между собственниками недвижимости, населением, инвесторами и административными органами. В Кыр- гызской республике, также как в России, Украине, Казахстане какая-то часть выс- шего руководства, государственного и местного самоуправления, не хотят реформ, которые ущемляют их интересы и коррупционные возможности. Некоторая часть чиновников, не включенная в коррупционные отношения, просто не хочет нового и «странного», поскольку не настроена на освоение непривычных технологий управ- ления. Негативную роль играет и достаточно большой отряд предпринимателей, которых устраивает коррупция вместо конкуренции, - им так проще и дешевле. В проигрыше оказываются управленцы, предприниматели и жители, которые под- держивают реформы и хотят демократизации управления. Однако пока им трудно пробиться сквозь суды, недоброжелательность чиновников, отсутствие режима благоприятствования и, наконец, просто молчаливое равнодушие большинства. 6. Опыт Кыргызстана подтвердил гипотезу о сторонниках и противниках реформирования градостроительной деятельности в еще одном вопросе. Общим для государств пост-советского пространства стала консервативная позиция сто- личного руководства. Так, в России, московские власти сейчас со сверхнорматив- ной активностью борются с новым рыночно ориентированным Градостроительным кодексом и правовым зонированием, постепенно завоевывающим сторонников по всей России. В свое время, они похожим способом затормозили проникновение за- рубежной технической помощи в систему столичного управления. Нечто похожее происходило и в Кыргызстане. Причем, одним из барьеров на пути зарубежной технической помощи в Бишкеке были органы архитектуры и градостроительства. За период нашей деятельности в Бишкеке сменилось три главных архитектора го- рода и все они пока отказывались от технической помощи по введению правового зонирования. Это было очень серьезно, поскольку столицы имеют важнейшее зна- чение для распространения любой инновации. Если столица взяла что-то на воору- жение, то рано или поздно это же начнет происходить и в провинции. Если же сто- лица держится за консервативные методы управления, то это дает повод для всей страны молча саботировать всякие «постановления». Наконец, к концу нашего проекта, к руководству в Бишкеке пришли новые люди, которые увидели в правовом зонировании не только ограничение их власти, но и явную поддержку в реализации их градостроительной политики. Лед тронул- ся! Сейчас, мы приступили к первым, очень важным работам - созданию карты су- ществующего землепользования города по всем участкам собственников, пользова- телей и арендаторов, сбору информации по экологической ситуации, водоохран- ным и санитарно-защитным зонам. Опыт Проекта земельных реформ по осуществлению реформы градострои- тельства в Кыргызской Республике можно считать уникальным. Он показал глав- ное – несмотря на осознанное и неосознанное сопротивление некоторых чиновни- ков, пост советские страны могут адаптировать рыночную идеологию в градо- строительном регулировании. Ключевым является позиция местного самоуправле- ния и профессионалов – от их позиции зависит судьба рыночных реформ в этой сфере. 3. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ 3.1. Основные компоненты градостроительной деятельности. 3.1.1. Планирование и регулирование Правовое зонирование - это термин, который обозначает определенную систему регулирования градостроительной деятельности. Существуют и другие системы подобного рода, например, известная нам из опыта прошлых лет система «административно-командного» регулирования советского типа. Правовое зонирование – это система демократического типа, рассчитанная на участие собственников (зарегистрированных и потенциальных) в принятии гра- достроительных решений, непосредственно затрагивающих их интересы. Право- вое зонирование - это идеология и технология градостроительного регулиро- |