Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
1 Бишкек** Столица 775 122 2 Ош * Ошская 211 891 3 Джалал-Абад* Джалал-Абадская 71 899 4 Каракол* Иссык-Кульская 65 360 5 Токмок* Чуйская 59 299 6 Кара-Балта* Чуйская 47 370 7 Узген* Ошская 41 714 8 Балыкчи* Иссык-Кульская 41 742 9 Нарын* Нарынская 40 429 10 Талас* Таласская 32 985 11 Кызыл-Кия Баткенская 32 421 12 Таш-Кумыр Джалал-Абадская 23 098 13 Кант Чуйская 22 300 14 Майлуу-Суу Джалал-Абадская 20 591 15 Кара-Суу Ошская 19 584 16 Кара-Куль Джалал-Абадская 18 184 17 Кочкор-Ата Джалал-Абадская 16 104 18 Исфана Баткенская 15 910 19 Сулюкта Баткенская 13 737 20 Баткен** Баткенская 10 987 21 Кок-Жангак Джалал-Абадская 10 743 22 Шопоков Чуйская 9 213 23 Чолпон-Ата* Иссык-Кульская 9 020 24 Ноокат Ошская Примечание: *) Города, в которых разработаны и прияты Правила зем- лепользования и застройки ** Разработка Правил землепользования и застройки ве- дется в настоящее время 2.6. Модельные предложения по разработке документов территориального планирования Сложившаяся система градостроительства не может быть реформирована пока не будет решена проблема финансирования корректировки и разработки до- кументов территориального планирования. По действующим законам и по сущест- ву Правила землепользования и застройки должны опираться на генеральный план или, более точно, на документ, фиксирующий перспективное состояние города. До тех пор, пока такого документа нет, Правила «зависают в воздухе», - они не имеют достаточных обоснований и, соответственно, правовых оснований. Наше предло- жение сводится к тому, что городское сообщество в таких случаях должно разра- ботать необходимый ему план перспективного развития в опоре на уже проделан- 20 ную работу по правовому зонированию. Далее, если это будет необходимо, можно будет внести необходимые корректировки в Правила землепользования и застрой- ки, которые в отличие от градостроительной документации, позволяют это делать. Однако, ни в одном из городов, где мы помогали разработать и ввести Правила, никаких поползновений к изменению, переработке или разработке генеральных планов не последовало. Чтобы показать на примере как такая работа по подготовке нового гене- рального плана нужного для города может быть сделана и, одновременно, довести до состояния полной легитимности систему правового зонирования мы организо- вали и поддержали работы по корректировке генерального плана Токмока. Однако, чтобы объяснить в чем состояла революционность этой затеи и в чем состояла ос- новной цель технической помощи в данном случае, необходимо подробнее остано- виться на методических вопросах градостроительного проектирования. В нынешних бюджетах кыргызских городов всех уровней денег на гене- ральные планы нет. Так из 14 миллионов сомов (примерно, 320 тыс. долларов), планируемых на разработку генерального плана Бишкека, реально профинансиро- вано в 2003 году менее миллиона. Генеральные планы уже выполненные или почти завершенные в период 2000 – 2003 года институтом Кыргызниипроект не переда- ны администрациям городов, поскольку проектные работы не оплачены. Согласо- вания генеральных планов не начинались, что потребует длительного времени. В результате, есть опасность, что проекты устареют еще, не начав реализовываться. Проблема отсутствия денег на разработку генерального плана не так про- ста, как кажется на первый взгляд. Считается, что генеральные планы стоят дорого. Например, в России города с населением от половины до одного миллиона стоят от 200 до 500 тыс. долларов (хотя бывает как меньше, так и больше). По западным меркам это немного, там подобные проекты стоят в 4 – 6 раз больше, но в странах бывшего СССР считается, что это большие деньги. Как считать! Доходная часть бюджет миллионного города в России, сегодня, в среднем составляет 200 долларов на 1 человека или для города в 1 миллион жителей – 200 млн. долларов, а для города в пол миллиона жителей – 100 млн. долларов. В про- центном отношении генеральный план, разработка которого длится, как правило, два финансовых года тянет на 0,1 – 0,15 % от ежегодного городского бюджета. Много это или мало. Для сравнения приведем несколько цифр, чтобы можно было как-то оценить масштаб этих трат. Так, примерно 75% своего бюджета города тра- тят на ЖКХ, образование и здравоохранение (включая в эту статью спорт с физиче- скую культуру). Стоимость же генерального плана составляет в среднем 3% от ста- тьи «Расходов на государственное и муниципальное управление», те же 3% - от муниципальных затрат на капитальное строительство и 8% - от затрат бюджета на культуру. При этом на такие отрасли городского хозяйства как «Предупреждение и ликвидация чрезвычайных событий», «Средства массовой информации», «Развитие рыночной инфраструктуры» тратится много меньше, чем обсуждаемые 0,15%. Я не могу оценить однозначно, о чем говорят эти цифры. По моему мнению затраты на генеральный план очень малы, но я понимаю, что это мнение только представителя «обиженного» цеха. Мне кажется, что плачевная нынешняя ситуация сложилась не вследствие оценки реальных затрат на разработку градостроительных документов, поскольку Очерк Реформы градостроительной деятельности в Кыргызстане, 2001 – 2005 г.г. 21 их качественная оценка на шкале затрат «высокие - низкие» весьма неопределенна. Существующий кризис генерального плана и, к сожалению, самой идеи территори- ального планирования, сложился в результате расстановки приоритетов в головах управленцев всех уровней. Мало кто из администраций и государственных чинов- ников конкретно подсчитывает и оценивает доли процента, чтобы сказать - запра- шиваемая сумма чересчур высока, она «не по карману» местному самоуправлению. Большинство не знают, не понимают или не верят в эффективность территориаль- ного планирования, вообще, и генерального плана, в частности. Непонимание в чем состоит необходимость и полезность генерального пла- на восходит к нынешней идеологии и методам его разработки. В этом очерке не уместно развивать эту тему подробно, следует сказать только одно. Разработка ге- нерального плана, в соответствии с нынешней идеологией страдает тремя недос- татками: - в нем не выявляются и не решаются конкретные проблемы города и городского сообщества. Поскольку нужно все и всегда, то очень важно понять, что же нужнее всего, что должно решаться в первую очередь и с особой ответственностью и что даст наиболее эффек- тивный результат. Все эти действия, которые называются проблема- тизацией, сегодня в генеральном плане не производятся. - в нем отсутствует анализ и стратегия экономического и социального развития города и сообщества на основе рыночных механизмов, по- этому пространственные и инженерные решения работают на собст- венную эффективность, но не на эффективность целого; - отсутствует методология выявления и описания сложившейся структуры города и сред, освоенных разными группами населения. Это, конечно, претензии по самому большому «гамбургскому» счету. Одна- ко то же самое можно увидеть и на более простом примере. Так, в генеральном плане развития города N-N принимается норма перспективной обеспеченности жи- лым фондом в 25 кв. м на 1 человека и, что достичь ее можно через 10, 15, или 20 лет. Потом собираются данные, ведутся довольно простые подсчеты и, в результа- те, выдаются варианты планировки с микрорайонами многоэтажных типовых па- нельных домов, которые наилучшим образом позволяют достичь обеспеченность в 25 км. м на человека через энное количество лет. На деле же, в данном конкретном городе никто не думает о «нормативной обеспеченности» как таковой, не зависимо от ее величины. В голове у руководства - проблемы борьбы с бедностью, самоза- хватом территории, необходимость обеспечить жильем малоимущих, т.е. тех, кто не в состоянии его купить, построить за свои деньги или арендовать. Все руково- дство думает о том, как выполнить поручение Президента об улучшении жилищ- ных условий, о доступном рыночном жилье, чтобы любой ценой избежать массо- вых выступлений недовольных граждан и т.д. и т.п. В этом состоит разница генерального плана на нормативной основе и тер- риториального планирования на основе проблематизации сегодняшней ситуации. Первый никому не нужен, во второе не верят потому, что еще не видели позитив- ных примеров, которые таким образом позволили принять решения о развитии, ре- шить проблемы. 22 Возвращаясь к описанию конкретной ситуации в Токмоке, следует отме- тить главное. С нашей помощью местные специалисты выяснили, какая главная проблема в области градостроительного регулирования имеется в городе. Все со- шлись на том, что участки для жилищного строительства есть, свободные квартиры есть, бизнес развить можно. Власти местного самоуправления посчитали, что из всех регулятивных механизмов им препятствует отсутствие красных линий. После этого мы профинансировали за очень небольшие деньги разработчиков новой транспортной схемы и таким образом вышли на возможность трассировки красных линий. Взамен дорогостоящей и долговременной разработки генерального плана или какого–либо другого документа территориального планирования мы обошлись корректировкой действующего генерального плана в части транспортных магист- ралей и красных линий. Это позволило сократить затраты на разработку на порядок и сделать документ весьма быстро. Тем самым, был показан практический путь це- левого решения проблемы генерального плана путем проблематизации ситуации и разработки отдельных вопросов, в которых наиболее остро нуждается местное со- общество. 2.7. Законодательные документы Основной подход, которому мы следовали при оказании технической по- мощи в реформировании унаследованной из советского прошлого градостроитель- ной системы, состоял в одновременной работе на двух законодательных уровнях – местного самоуправления и государственной власти. Как указывалось выше, тех- ническая помощь начиналась с разработки нормативных правовых актов «Правила землепользования и застройки» местного самоуправления. На этой стадии были отработаны положения правового зонирования применительно к кыргызскому за- конодательству, «обкатаны» на ситуациях различных городов. За период разработ- ки и согласования «Правил» в первом пилотном городе Токмоке мы познакомились со многими специалистами, у нас появились сторонники. Немаловажно и то, что в процессе работы мы сблизились с руководством государственных ведомств, отве- чающих за состояние дел в градостроительстве, строительстве, землепользовании и регистрации недвижимости. После полутора лет работы, проведенных семинаров и конференции, местные администрации городов и управленцы начали привыкать к нам, к нашему профессиональному языку. Нас перестали бояться и даже наоборот, - осознали степень серьезности наших намерений. Государственные чиновники высшего звена поняли, в чем мы можем быть полезны и, что можно от нас ждать. С этого момента мы запустили следующий, качественно новый виток тех- нической помощи - разработку и корректировку законодательных документов. Ба- зируясь на принятых к этому моменту нормативных актах местного самоуправле- ния, были определены наиболее важные для реформирования градостроительства «точки давления» – Кодекс Кыргызской Республики о градостроительстве, архи- тектуре и строительстве (далее, Градостроительный Кодекс) и сквозная процедура, регулирующая предоставление прав на земельные участки, проектирование, полу- чение разрешений на строительство, приемку и регистрацию построенного объекта. Очевидно, что Градостроительный Кодекс должен представлять собой фун- дамент, на котором должна утверждаться вся отрасль. Однако, в Кыргызской Рес- публике он трактуется особенно широко, как свод нормативных актов из разных Очерк Реформы градостроительной деятельности в Кыргызстане, 2001 – 2005 г.г. 23 сопряженных сфер. К моменту нашего включения в эту работу уже существовало несколько редакций Кодекса, разработку которого инициировал депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, кандидат архитектуры Ишенбай Кадырбеков. Над Кодексом долгое время работали местные специалисты, он неоднократно рассмат- ривался Госкомархстроем. Было ясно, что для кардинальной перестройки этого до- кумента, перевода его, так сказать, в реформистское русло, социальной базы пока нет. Поэтому было решено ограничиться двумя вещами – во-первых, внести в него основные положения правового зонирования, чтобы обеспечить полную легитим- ность Правил землепользования и застройки и, во-вторых, изменить некоторые нормы, связанные со статусом и порядком разработки градостроительной докумен- тации, чтобы связать ее с правовым зонированием. С учетом сложившейся практики, нами, в рамках Градостроительного Ко- декса, предложена организация градостроительной деятельности по трем основным направлениям: 1. Территориальное планирование, в рамках которого вырабаты- ваются стратегические прогностические документы, - районная пла- нировка, генеральный план, существенным образом трансформиро- ванные по сравнению с нынешними требованиями к их разработке и утверждению. Главная общественная значимость этих документов за- ключается в том, что в них должны быть определены земельные уча- стки (территории), резервируемые для будущего развития (строи- тельства) объектов (комплексов, зданий, транспортных сооружений, магистралей, инженерных коммуникаций, прочего) в интересах сооб- щества. Кроме этого, они должны устанавливать территориальные ос- новы регулирования застройки (красные линии, границы охранных зон разного назначения). 2. Правовое зонирование, в рамках которого вырабатываются и функционируют документ для текущего управления – нормативные правовые акты местного самоуправления «Правила землепользования и застройки». Это основной юридический документ, устанавливаю- щий права собственников и инвесторов на использование участков и другой недвижимости и административные процедуры по регулиро- ванию и изменению прав пользования. На современном этапе разви- тия рынка недвижимости, «Правила» фокусируются на процессе фор- мирования земельных участков, как объектов недвижимости. Они должны содержать все необходимые положения и данные для уста- новления границ участков, списков видов разрешенного их использо- вания, других градостроительных регламентов. 3. Межевание, в рамках которого разрабатываются проекты пла- нировки – межевания, с помощью которых устанавливаются границы земельных участков (владений, имущественных комплексов) и основ- ные параметры разрешенного использования недвижимости. В настоящий момент Градостроительный Кодекс проходит стадию согласо- вания в Госкомархстрое и других министерствах и есть очень хорошие шансы на то, что он будет принят депутатами. 24 Еще более актуальной была работа над законодательным обеспечением процедуры предоставления прав на земельные участки и получения разрешений на строительство. Я решил формировать всю процедуру из двух частей, прописанных в двух Положениях, которые, по установившейся юридической традиции должны утверждаться Постановлением Правительства. Выше была описана конфликтная ситуация, сложившаяся между двумя конкурирующими ведомствами Госкомархстроем и Госрегистром. Поэтому первым нашим действием было создание рабочей группы из представителей этих мини- стерств и Кемоникса, которые были утверждены тройственным Соглашением о со- трудничестве от 30 мая 2002 года. После этого, в конце марта 2003, года мы разра- ботали и представили на согласование оба Положения: Типовое положение о по- рядке и условиях возмездного предоставления прав собственности или аренды на земельные участки в населенных пунктах и Положение о порядке реализации инве- стиционно - строительных намерений. Следует отметить, что оба Положения со- держат абсолютно новые для Кыргызстана положения, такие как: процедура формирования земельного участка, как объекта недвижимо- сти, перед началом продажи участка и тем более проектирования; введение Комиссии для коллегиального принятия основных решений; подробное разграничение действий между всеми участниками процесса с возможностью апеллирования решений Заявителем; классификации строительных намерений и выделения групп, которые не требуют получения разрешений на строительство, которые предпола- гают облегченную процедуру получения разрешений и остальные, тре- бующие выполнения всей процедуры; упразднение неправомочных документов типа «Архитектурно- планировочное задание», в которых собственнику могли предписывать- ся любые ограничения и требования, (например, характер композици- онного решения зданий) с заменой этих документов срочными регла- ментами и только по решению фасадов и благоустройству участка. На первой стадии согласования наших Положений выяснилось, что Госре- гистр не вполне доволен предложенными редакциями, несмотря на то, что на предшествующей стадии нам высказывалось полное одобрение. В результате про- екты Постановления были отклонены, несмотря на согласование большинством министерств и ведомств. Для того чтобы сдвинуть «патовую» ситуацию с мертвой точки мы организовали широкомасштабную дискуссию в виде круглого стола, куда были приглашены представители частного бизнеса, риэлторы, оценщики, девело- перы, а также представители министерств, государственных комиссий, журнали- сты, телевидение. В ходе дискуссии ведущие сотрудники Госрегистра убедились, насколько наши предложения отвечают ожиданиям предпринимателей. После этого последовало встречное предложение Госрегистра, в котором большинство наших положений было включено в документ, подготовленный ими раннее по предостав- лению прав на торгах. Произошло главное – могущественное ведомство обозначи- ло условия, на которых оно готово было пойти на компромисс. Огромная заслуга в этом принадлежит Доолотбеку Берикбаеву, бывшему тогда первым заместителем директора Госрегистра и начальнику управления этого ведомства Нарынбеку Иса- бекову. Очерк Реформы градостроительной деятельности в Кыргызстане, 2001 – 2005 г.г. 25 С этого момента начался заключительный этап подготовки Положений. Мы внесли свои коррективы в предложенный вариант и начали посредническую работу по согласованию интересов двух ведомств. Например, последним был вопрос о том, кто будет выносить границы «в натуру». Мы предложили следующий компро- мисс: геодезисты Госрегистра выносят в натуру границы земельного участка, так как это действие рассматривается кыргызским законодательством как элемент ре- гистрации права собственности или аренды участка. Геодезисты же Госкомархст- роя выносят в натуру разметку зданий и инженерных коммуникаций. При этом геодезисты обоих ведомств имеют право делать другие топографические работы по заказам клиентов. Таким образом, соглашение было достигнуто и начался последний этап со- гласование Положений с остальными министерствами и ведомствами, который в марте 2004 года закончился подписанием Постановления об утверждении обоих положений. Весь процесс занял два года с момента подписания первого Соглаше- ния о сотрудничестве и год после представления нами первой редакции. Среди других работ в области законодательной деятельности следует еще упомянуть корректировку Земельного кодекса в части формулировок вводящих правовое зонирование, уточняющих другие нормы, связанные с продвижением ры- ночной идеологии в градостроительное регулирование. |