Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
2.3. Цели проекта по введению правового зонирования в Кыргызстане Проект по введению правового зонирования преследовал следующие цели: - заложить основы реформирования системы градостроительной деятельно- сти как стратегического территориального планирования, направленного на учет перспективных интересов сообщества и бизнеса, и градостроительного регулиро- вания, включая правовое зонирование и межевание, направленные на установление прав собственников на использование принадлежащей им недвижимости; - разработать и согласовать рыночно ориентированную процедуру предос- тавления прав на земельные участки и получения разрешений на строительство, как одного из ключевых факторов развития рынка недвижимости и демократизации системы управления; - изменить баланс в отношениях между собственниками и государством для более полного учета интересов собственников и инвесторов, при соблюдении эф- фективного общественного контроля над использованием земельных участков и другой недвижимости, процессами приватизации земельных участков; - подготовить специалистов – планировщиков (работников органов архи- тектуры и строительства, проектировщиков, работников государственных и мест- ных органов власти и управления) для работы с технологиями правового зонирова- ния, новыми методами территориального планирования. Очерк Реформы градостроительной деятельности в Кыргызстане, 2001 – 2005 г.г. 13 2.4. Стратегия и методы развития проекта Стратегия технической помощи по введению в Кыргызской Республике системы правового зонирования заключалась в одновременной (точнее, синхрони- зированной с определенным временным сдвигом) работе на двух уровнях власти - местного самоуправления и государственного управления. Работы на первом уров- не, местного самоуправления, опережали на один «такт» работы на втором, госу- дарственном уровне, служили для них методической базой. Поэтому разработка нормативных актов местного самоуправления (Правил землепользования и за- стройки) была нацелена не только на достижение практического результата, но и на обучение местных специалистов и на продвижение некоего политического процес- са привлечения сторонников новой системы градорегулирования. Работа над зако- нами и другими законодательными актами государственного уровня обобщала ре- зультаты разработки нормативных правовых актов (правил землепользования и за- стройки) местного самоуправления. При этом Правила получали полную легитим- ность, повышалась эффективность их действия в конкретных городах. В соответствии с принятой стратегией проект осуществлялся постадийно, так чтобы каждый успешный шаг программы служил базой для следующего, более сложного, этапа. Первая стадия включала аналитические работы по изучению местного зако- нодательства, подготовку модельных Правил землепользования и застройки, зна- комство с местными специалистами, выбор пилотного города (наиболее подготов- ленного) для разработки и внедрения первого местного правового акта в полном объеме. Вторая стадия началась после того, как мы удостоверились, что разработка Правил возможна в принципе, не вызовет отторжения у властей и населения. На этой стадии была осуществлена полная разработка местного нормативного акта «Правила землепользования и застройки» в одном выбранном пилотном городе Токмок. На этой же стадии было проведено 5 обучающих семинаров для специали- стов из Бишкека, Токмока и других городов Республики. Третья стадия, которая длилась до момента завершения проекта, началась с формирования команды специалистов и развертывания работ в городах Республи- ки, продолжилась работой над республиканским законодательством и завершилась созданием Ассоциации планировщиков и широкомасштабным тренингом специа- листов. Еще одним элементом методического подхода было постоянное сопровож- дение градостроительных и юридических разработок деятельностью по связям с общественностью. Поскольку «земельный вопрос» - это всегда политика, то перво- степенное значение имеет распространение правильно организованной информа- ции для различных социальных групп – собственников, предпринимателей, вла- стей, управленцев, специалистов. В рамках проекта, коммуникация с различными группами и конкретными людьми устанавливалась несколькими способами. Во-первых, публикация статей, материалов, книг, особенно статей в мест- ных, популярных газетах (последние печатались в городах Бишкек, Токмок, Кара- Балта и Каракол). Во-вторых, проведение семинаров, направленных на установление контак- тов и работу с профессионалами в Бишкеке и в других городах Республики. 14 В–третьих, проведение конференций на государственном уровне для ин- формирования чиновников высшего звена управления, - министерств и ведомств, мэров городов, глав государственных районных администраций. В-четвертых, проведение специальных акций, ориентированных на средства массовых информации, предпринимателей или другие специальные группы. Это были Круглые столы, проведенные в Бишкеке в сентябре 2003 года, направленный на снятие противоречий в процедуре предоставления прав на земельные участки и в Оше, весной 2005 года; интервью с Председателем Госкомархстроя А.Т.Турсуновым в феврале 2004 года, другие акции и пресс-конференции. Внимательное отношение к связям с общественностью, включение этой деятельности в «проектное тело» позволило избежать непродуктивных действий, согласовать интересы различных субъектов и, самое главное, избежать конфронта- ции, что очень непросто при активно продвигаемых реформах. 2.5. Правила землепользования и застройки для городов Кыргызстана Система градостроительного управления, сложившаяся в советское время, декларировала такие высокие цели как создание качественной среды обитания лю- дей, эффективное планирование развития города, проектирование удобной эконо- мичной застройки, включая интересные композиционные решения ансамблей и комплексов, сохранение памятников истории и культуры, защиту окружающей среды и создание благоприятной экологии, и еще многое другое. Оставим сейчас в стороне вопрос насколько эти декларации соответствовали действительности. Од- но можно сказать точно - в этой системе отсутствовала одна из важнейших сторон института недвижимости - определение и закрепление прав собственников недви- жимости (участков и зданий) в отношении ее использования и развития путем строительства или реконструкции. Точнее, определение вида использования не- движимости было запрятано в технических процедурах получения информации и разрешений на ведение проектных работ и строительства. В результате инвесторы, во-первых, вкладывали деньги в строительство на участках, которые им не принад- лежат, а во-вторых, они не знали заранее, при покупке прав на участок, как им можно его использовать. Такое знание приходило только после начала проектного процесса. Эти и другие недостатки предыдущей системы определения прав на ис- пользование и строительство недвижимости призвана исправить система правового зонирования и ее центральное звено - нормативные правовые акты местного само- управления «Правила землепользования и застройки». Аналогов этому документу в предыдущей системе ему не было. Эти Правила заменяют, действующие ранее в составе генерального плана, правила застройки и меняют содержание генерального плана. Принципиальное отличие Правил состоит в том, что они не входят в систе- му действующих традиционных градостроительных документов, а являются норма- тивным правовым актом местного самоуправления. В стране, где местное само- управление было введено законом сверху, совсем недавно и еще не прижилось, он значит не так много. Тем не менее, это ясный правовой статус документа, имеюще- го по Конституции обязательную юридическую силу и подлежащий исполнению всеми субъектами, ведущими строительство и реконструкцию или причастными к Очерк Реформы градостроительной деятельности в Кыргызстане, 2001 – 2005 г.г. 15 этому процессу, а именно - административными органами надзора и контроля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, подрядчиками и, самое главное, судебными инстанциями при разрешении споров. Ранее ни один регули- рующий документ не имел под собой столь сильного правового фундамента. Очевидно, что в стране, где полным ходом идет первичная приватизация го- сударственных и муниципальных земель, часть чиновников и предпринимателей не нуждаются в столь строгой и ясной правовой регламентации отношений между собственниками недвижимости, населением, инвесторами и административными органами. Поэтому сейчас важно сделать первый шаг – создать новую социальную реальность, несмотря на то, что работать в полную силу они начнут много позже. Правила землепользования и застройки, которые мы разрабатывали в Кыр- гызской Республике, как и в наших предыдущих работах в России, содержат мини- мально необходимую информацию для выполнения ими регулятивных функций. Это три группы материалов: - карты зонирования, включая основную карту разделения территории го- рода на зоны с разными правовыми регламентами использования недвижимости и несколько дополнительных карт ограничений, например, по требованиям охраны памятников истории и культуры или по санитарным, водоохранным и иным эколо- гическим требованиям; - градостроительные регламенты, включая списки видов разрешенного ис- пользования с некоторыми параметрами использования для всех категории зон; - процессуальную часть, которая включает юридические нормы и процеду- ры, связанные с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости, внесением изменений в Правила, предоставлением долгосрочных прав на земельные участки. Правила землепользования и застройки, включая карты, – открытый доку- мент, который печатается в газете и издается в виде брошюры, которая распростра- няется среди населения города. Наверное, это не произведет впечатления на запад- ного специалиста. Однако не следует забывать, что в этой стране, как и нынешней России, точные карты городов продолжают оставаться государственным секретом и утаиваются от горожан. Разработка, согласование и принятие Правил местными Кенешами (Город- скими советами), - главный, наиболее сложный и длительный компонент програм- мы. От начала работы над Правилами до момента их принятия и регистрации про- ходит не менее полутора лет. Во всех городах нами использовалась примерно одна схема, включающая несколько ключевых моментов, описанных ниже. 1. Правила землепользования и застройки разрабатываются совместно кон- сультантами проекта и местными специалистами. Это обеспечивает не- прерывное обучение местных специалистов, передачу им основных тех- нических навыков и, самое главное, понимание технологии действия правового зонирования. Во всех городах работа начиналась с создания рабочей группы по разработке Правил из местных кадров, в которую входили основные исполнители из отделов архитектуры и градострои- 16 тельства и управленцы, принимающие решения из других подразделе- ний администраций. 2. В каждом городе Кемоникс Инт., передавал рабочей группе в аренду (по договору) стандартное офисное оборудование, минимально необходи- мое для выполнения работы (компьютер, принтер, набор программного обеспечения), а также помогал с приобретением копий современных то- пографических карт. Это нехитрое действие сопровождалось множест- вом административных проблем, поскольку мы требовали выделить для рабочей группы отдельное помещение и должным образом его оборудо- вать (укрепить дверь, навесить замки, поставить на окна решетки, про- вести современную электрическую сеть и, наконец, что самое немало- важное, отапливать это помещение зимой, что в большинстве провин- циальных городов Кыргызстана большая редкость). В результате все это выполнялось, но убыстрение этого, подготовительного периода, в усло- виях острой нехватки офисных помещений, требовало серьезной «поли- тической» работы. 3. Центральным моментом технической помощи было обучение системе правого зонирования и техническим навыкам градостроительной про- фессии местных специалистов. Проблема состоит в том, что сейчас гра- достроительство вообще не изучают в учебных институтах, а те, кто изучал эту дисциплину в Москве или Ленинграде (ныне Санкт- Петербурге) в 80-е годы сильно отстали от современных требований. Поэтому мне и консультантам, на всех стадиях разработки проекта, приходилось принимать основные решения и разъяснять их местным специалистам. Таким образом, обучение происходило в форме выдачи заданий и проверки их исполнения. В перерывах между приездами кон- сультантов, сроки выполнения работы местными специалистами кон- тролировалось постоянными сотрудниками нашего проекта. Затем, кон- сультанты снова возвращались в город, проверяли проделанную работу, совместно с местными специалистами исправляли ошибки, принимали следующую порцию планировочных решений, выдавали новое задание и т.д. Всего разработка Правил в каждом городе требовала 6 команди- ровок консультантов в город на 1 – 1,5 недели. Местные специалисты обучались работе на компьютере, как обычным офисным, так и специальным проектно-графическим про- граммам (преимущественно Автокад). Для этого мы направляли их на специальные курсы и, кроме того, для них устраивались практические занятия в нашем офисе в Бишкеке, не менее недели, дважды в год. Они привозили с собой материалы и работали над картами зонирования их города в нашем офисе. В результате все, кто хотел, освоили графиче- ские программы и мы руками местных специалистов, при поддержке наших консультантов, выполнили высоко профессиональные картогра- фические материалы. Очерк Реформы градостроительной деятельности в Кыргызстане, 2001 – 2005 г.г. 17 4. В каждом городе местный нормативный акт Правила землепользования и застройки включал серию карт: карта существующего землепользования; основная карта разделения территории города на зоны с предлагае- мыми градостроительными регламентами; количество таких зон по разным городам колебалось от 26 до 34; карта ограничений использования земельных участков по экологи- ческим условиям с нанесением зон охраны рек, озер, других водных объектов (водоохранные зоны) и санитарно-защитных зон про- мышленных предприятий и других объектов; карта ограничений использования земельных участков по условиям охраны памятников истории и культуры (если необходимо). Для всех категорий зон, выделенных на всех, перечисленных выше, картах разрабатывались регламенты разрешенного использования земельных участков и других объектов недвижимости. В основном это списки разрешенного использования, предоставляемые по «праву», до- полнительные к основным видам использования и виды использования, требующие получения специальных разрешений путем проведения пуб- личных слушаний. Параметры разрешенного использования вводились в минимальном количестве, только по основным жилищным зонам. 5. Параллельно с разработкой карт осуществлялось проектиро- вание процедур применения регламентов для определения прав собст- венников земли, процесса предоставления прав путем торгов и оформ- ления документов, согласования строительных намерений, проектной документации и получения разрешения на строительство. Как правило, процедуры писались по одной модели с учетом существующих в городе особенностей – распределения функций и обязанностей между различ- ными согласующими организациями, распределения властных полно- мочий. 6. Наиболее сложной частью разработки Правил землепользова- ния и застройки в техническом отношении был учет перспективной стратегия развития города. Правил землепользования и застройки мо- гут работать эффективно при условии, что они базируются на планах перспективного развития городского сообщества и землепользования. Однако, перспективных планов, достаточно детализированных для ис- пользования в разработке карт правового зонирования, в городах Кыр- гызской Республики нет. В наши задачи не входила разработка каких- либо перспективных планов развития городов и местных сообществ, хо- тя дважды это пришлось делать (Токмок, Баткен). Поэтому частично мы использовали программы, которые имелись в городах, частично сами выполняли небольшие, «точечные» исследования по главным пробле- мам. 7. Важнейшей частью разработки, согласования и принятия местно- го нормативного акта «Правила землепользования и застройки города были мероприятия по связи с общественностью. Одной из главных це- 18 лей разработки этих документов была демонстрация возможностей гра- достроительного регулирования с привлечением к принятию решений депутатов, населения, предпринимателей. По ходу разработки «Правил» консультанты проводили в городах не менее 3 семинаров, на которые приглашались представители бизнеса, депутаты, работники админист- раций. Кроме того, по ходу разработки документа и особенно после за- вершения первой редакции, организовывались депутатские чтения, на которых депутатам местного Кенеша подробно рассказывали содержа- ние главных статей документа. Во всех городах по завершению первой редакции дважды проводились пуб- личные слушания, на которых текст и карты обсуждались с населением. Как прави- ло, на них собиралось от 50 до 100 активистов – сотрудников уличных комитетов, представителей малого бизнеса, жителей. Конечно, до публичной градостроитель- ной политики еще очень далеко, но, по крайней мере, в 10 городах, сотня человек и администрация впервые в этой стране попробовали найти общий язык по слож- нейшим вопросам использования недвижимости. Надо отметить, что как раз насе- ление - собственники жилых домов с участками, гаражей, огородов, мелкого бизне- са, быстрее, чем кто-либо другой понимали смысл правового зонирования и актив- но включались в обсуждение, выясняя, в каких местах на карте расположены их дома и какие у них будут регламенты использования недвижимости. На сегодняшний момент в Кыргызской Республике 24 города сформирова- ли местное самоуправление. Правила землепользования и застройки разработаны для 11 городов - областных или административных центров, имеющих важное зна- чение для экономики Республики (см. таблицу ниже). Прежде всего, это шесть го- родов - областных центров (Ош, Жалалабад, Каракол, Нарын, Талас, Баткен), а также, основные промышленные города (Токмок, Карабалта), центры курортной зоны озера Иссык-Куль (Чолпон-Ата, Балыкчи), исторический город – Узген. К моменту завершения проекта, «Правила» уже действуют (т.е. приняты местными Кенешами, зарегистрированы управлениями юстиции, опубликованы в газетах, выпущены в виде бесплатно распространяемых брошюр и реально исполь- зуются в повседневном управлении) во всех перечисленных городах, кроме Балык- чи, Таласа и Узгена. В этих городах они приняты недавно и сейчас идет процесс их активного освоения. В городе Баткен разработана Концепция генерального плана (стратегия развития) и завершена первая редакция Правил. Особо следует остановиться на столице Республики г. Бишкеке – 12-ом городе нашей программы. Это самый крупный в стране город (775 тыс. жи- телей), административный, культурный, финансовый и торговой центр страны. Как это происходит и в России, столичные власти крайне неохотно идут на участие в проектах технической помощи, предоставляемой различными международными организациями. Только к концу нашего проекта, после четырехлетних усилий, мы получили согласие на продвижение правового зонирования. В Бишкеке начаты подготовительные работы по изучению существующего землепользования, органи- зации баз данных, экологических и санитарно - гигиенических характеристиках территории. Сейчас появляется надежда на продолжение финансирования, что по- зволит в течение следующего года завершить Правила землепользования и за- стройки и для Бишкека. |