Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
вания, предназначенные для рыночной экономики, нацеленные на демокра- тический процесс достижения баланса интересов разных групп. Можно ска- зать, что правовое зонирование исходно настроено на максимально возможный учет интересов собственника, предпринимателя, местного сообщества как главных субъектов рыночной экономики по сравнению с интересами государства и чинов- ников, как это было в советском городе. Правовое зонирование регулирует вопросы территориальной организации жизнедеятельности, экономики, строительства, реконструкции, использования объ- ектов недвижимости. Другими словами – это часть градостроительной деятельно- сти, тесно связанная с остальными её компонентами. Поэтому, для того, чтобы точ- но уяснить, как работает правовое зонирование, необходимо показать, что собой представляет градостроительная деятельность в целом. Кыргызский Градостроительный кодекс дает пространное определение: «градостроительная деятельность - это деятельность по градостроительному пла- нированию, организации и перспективному развитию территорий и населенных мест, градостроительному регулированию использования земельных участков, иной недвижимости и процессов застройки, комплексному проектированию горо- дов и сельских населенных мест, включающему творческий процесс формирования градостроительного пространства, создания градостроительного проекта, коорди- нацию всех смежных разделов градостроительной документации, управлению раз- витием территории». Это определение ближе к предыдущему варианту российского Градостроительного кодекса. Новый российский Градостроительный кодекс опре- деляет градостроительную деятельность как: «деятельность в области территори- ального планирования, градостроительного регулирования, проектирования и строительства объектов недвижимости, осуществляемая органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лица- ми». 32 Во всех случаях градостроительная деятельность включает много разнооб- разных и разномасштабных компонентов, в том числе, относящихся к совершенно разным дисциплинам и сферам, - науке, практическому проектированию и управ- лению и даже к строительству. При этом, градостроительство относится к одному из наиболее комплексных, междисциплинарных видов деятельности, который включает множество различных профессий. В градостроительном процессе активно участвуют архитекторы, экологи, санитарные врачи, транспортники, юристы, эко- номисты, социологи, пожарники, инженеры в области тепло-, водо-, электро – и прочего снабжения, а также, геологи (для определении зон с разной степенью сейсмостойкости или качества грунтов, влияющего на конструктивные схемы строительства), геодезисты (проведение топографической съемки местности, раз- работка топографических карт, привязка на местности зданий, коммуникаций, гра- ниц участков), политологи и представители других почтенных профессии. Труднее определить, какая профессия не участвует или не вносит (прямо или косвенно) вклад в градостроительную деятельность, чем построить полный список дисцип- лин, задействованных внутри неё. Расплывчатость содержания этого понятия не должна заслонять понимание главного – градостроительная деятельности определяется двумя основными компо- нентами, не дублирующимися в других сферах деятельности, - территориальным (или, как его более точно называют, пространственным) планированием и градо- строительным регулированием. Обе эти части тесно связаны между собой техноло- гически и организационно. Однако, они совершенно разнятся по целям, инструмен- там, субъектам и содержанию деятельности. Рассмотрим последовательно каждую из этих основных составляющих градостроительной деятельности. 3.1.2. Территориальное планирование Под территориальным (пространственным) планированием, вслед за уже цитированным новым российским Кодексом, будем понимать деятельность органов государственной власти или органов местного самоуправления по установлению и утверждению положений о развитии территорий, границах территориальных зон, местах размещения объектов для государственных и муниципальных нужд. Если определение градостроительной деятельности в официальных документах пред- ставлялось мне чрезмерно расширенным, то такое определение градостроительного планирования - чрезмерно обуженным. Прежде всего, территориальное планирование это всегда виденье будуще- го, отнесенного от настоящего на разные сроки в зависимости от решаемых задач. Планирование может быть краткосрочным или среднесрочным (до 3 лет) и долго- срочным. В градостроительной деятельности, как правило, речь идет о долгосроч- ном планировании на 10 и более лет. Во-вторых, территориальное планирование не следует понимать буквально, как планирование физического обустройства территории. Речь идет о особом пла- нировании социальной, экономической, градостроительной и другой деятельности с учетом ее пространственной локализации. Территориальное планирование сейчас понимается обужено, как создание планов размещения объектов, транспортных магистралей и инженерных систем на основе учета каких-либо ограничений (экологических или охраны памятников) и Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 33 примитивных расчетов. Однако, правильно его рассматривать не как планирование физического обустройства территории, а как планирование территориальной цело- стности, а применительно к городу, как планирование развития местного сообще- ства, его окружения и его деятельности. Методологически, это требует продумы- вания и просчитывания любых планов, программ и проектов не только во времени, но и в пространстве. Так, если в традиционном планировании определялись эконо- мические показатели деятельности предприятий независимо от того, где они распо- ложены, то в территориальном планировании эта же задача должна решаться на основе местоположения экономических субъектов в структуре города. Например, при прогнозе и планировании доходов от торговли можно ис- пользовать средние показатели работы всех предприятий города, дифференцируя их по видам торговли, по крупности, по формам собственности. Однако в террито- риальном планировании необходимо дифференцировать торговые предприятия по месту их размещения. Тогда окажется, что плановые показатели доходов и налогов предприятий, расположенных в центре города будут как минимум в полтора – два раза выше, чем на периферии города. С учетом этого, территориального фактора налоговая нагрузка будет запланирована более справедливым образом, а доходы бюджета возрастут. Именно поэтому, сегодня, в большинстве городов Кыргызской республике введены схемы дифференциации территории города по, так называемому, эконо- мическому признаку. Это один из первых шагов, сделанных в системе управления в направлении перехода к территориальному планированию. Дальнейшими шагами будет продвижение в способах дифференцирования территории города, чтобы мак- симизировать доходы и сократить недовольство налогоплательщиков. Это потребу- ет значительно более сложных методов и схем, нежели те, которые сделаны сейчас. Еще более важным шагом должен стать перевод генеральных планов в русло пол- ноценных документов территориального планирования, в направлении их соедине- ния с так называемыми комплексными планами социально-экономического разви- тия. Такие документы, которые чаще всего называют стратегическими планами, позволят повысить качество планирования и обеспечить значительно более эффек- тивное решение самых острых проблем кыргызских городов. В-третьих, территориальное планирование позволяет субъектам планирова- ния – местному самоуправлению или государству в лице правительства, мини- стерств или областей существенно повысить эффективность использования имею- щихся ресурсов с целью достижения первостепенных, актуальных результатов. Такого рода планирование позволяет определить, на чем сосредоточить усилия, на чем сконцентрировать организационные, финансовые и иные ресурсы и как их распределить во времени. В одних случаях это может быть экологическое состояние, в другом случае, обеспечение рабочими местами, в-третьих, наполнение бюджета или средовой потенциал места, его привлекательность для жителей. Как правило, в действительности результатом планирования становится не одна, а не- сколько целей, а точнее их конгломераты. Зачастую результатами планирования становится не развитие новых форм деятельности, объектов или условий, а недо- пущение или искоренение негативных явлений и тенденций. Например, такой це- лью в северных российских городах было не столько увеличения количества при- бывающих новых людей, сколько остановить негативную тенденцию отъезда лю- 34 дей на материк. Во всех случаях, современная методология управления утверждает, что эффективность сегодняшних действий определяется правильным выбором цели развития объекта планирования, установлением его желательного состояния в бу- дущем. В-четвертых, планирование предполагает разработку оптимальной, с соци- альной точки зрения, траектории движения к запланированному состоянию города и городской среды. Достичь желаемого результата можно разными способами, включая антигуманистические действия. Поэтому процесс достижения заданных целей не менее важен, чем определение самих характеристик и параметров этих целей. Траектория движения должна обеспечивать минимум использования ресур- сов при максимальном эффекте достижения результата на каждый момент времени при недопущении снижения качества проживания людей в городе. Другими слова- ми, планирование должно обеспечивать достижение плановых целей в интересах решения проблем различных групп населения, не ухудшать тотально ощущение комфорта одних групп, за счет других. И, наконец, в-пятых, территориальное планирование должно определять, какие действия можно, а какие нельзя делать сегодня с позиций достижения буду- щего состояния. С одной стороны, современные действия, например, выдача раз- решений на строительство, не должны препятствовать последующим решениям и действиям. С другой стороны, каждое текущее действие должно вписываться в об- щую картину запланированного результата и, тем самым, стимулировать возник- новение кумулятивного эффекта. Поэтому документ территориального планирова- ния должен стать основой для отбора действий полезных и допустимых (т.е. не приносящие вреда) и недопущения действий ухудшающих перспективное состоя- ние города, препятствующих или усложняющих планы местного самоуправления. Главная проблема территориального планирования сегодня заключается не в отсутствии финансирования этой деятельности (как думает большинство профес- сионалов – градостроителей), а в неверии большинства людей и властей в то, что оно нужно и возможно. Действительно, город это сложнейший социальный и эко- номический организм, с не вполне ясными законами развития и феноменами суще- ствования, с воздействием сотен различных факторов, в том числе непредсказуе- мых, вроде стихийных катаклизмов. Если же кто-то готов поверить в силу науки и предположить, что прогнозирование и планирование перспективного состояния города возможно в принципе, то все равно остается открытым вопрос, что оно даёт «простому человеку», какой смысл тратить деньги сегодняшних налогоплательщи- ков ради обещаний чего-то хорошего в будущем. Это ключевой вопрос, от которого зависит судьба градостроительства как профессии и, на мой взгляд, состояние го- рода и городского сообщества. Идеология «устойчивого развития» дала один из самых ясных и убедитель- ных ответов на этот вопрос - удовлетворять свои нужды в настоящем необходимо так, чтобы не лишать будущие поколения возможности удовлетворять их нужды. И это еще не все. Современная теория управления утверждает, что эффективным оно может быть только на основе планового или проектного подхода. Другими слова- ми, любой субъект, будь то семья или местное сообщество, прежде чем осуществ- лять какие-либо рутинные, каждодневные действия, должны запланировать или Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 35 запроектировать желаемый результат (или цели). Затем, в соответствии с ними, осуществлять повседневные работу, - отслеживать уровень достижения результата, контролировать расход средств и степень удовлетворенности полученным резуль- татом, вносить изменение в цели. Известный американский специалист в области регионального планирования города Чарльз Гибсон, обобщил результаты исследо- вания управленческой практики нескольких американских городов в примечатель- ном утверждении - «только те города и городские сообщества стали успешными, которые смогли сформировать и реализовать хорошие перспективные планы раз- вития». О чем идет речь, когда говорят о хороших планах и чем они отличаются от плохих? Например, сегодня местная власть кыргызского города разрешает кон- кретному человеку построить жилой дом или маленькое предприятие на свобод- ном участке. Власть поступает правильно, поскольку сегодня нет никаких препят- ствий, чтобы удовлетворить интересы этого человека, предоставив ему участок под строительство в соответствии с законодательством (по аукциону или бесплатно, единожды). Однако, глядя на это же событие с точки зрения планового документа, например, генерального плана развития города, может оказаться, что этот участок оставался свободным не случайно, а потому, что здесь планировалась прокладка улицы, нужная для организации транспортного движения и поэтому необходимая всего городскому сообществу. После того, как этот дом или предприятие построе- ны проложить в этом месте улицу уже так просто не удастся. Теперь местное само- управление должно предусмотреть в бюджете деньги на выкуп этой недвижимости и производить другие затраты и усилия, которые можно было избежать будь у ад- министрации, к моменту предоставления участка и выдачи разрешения на строи- тельство, долгосрочный план развития города. Однако, не все так просто, как кажется на первый взгляд. Ведь легко мож- но себе представить ситуацию, когда эта гипотетическая улица не очень нужна в настоящем времени, и никто точно не знает, будет ли она нужна в будущем. Кроме того, в ситуации с дефицитными бюджетами и низким уровнем доходов местного самоуправления никто с уверенностью не может сказать, будут ли деньги для ее строительства, если даже эта улица нужна и если эти деньги будут, то все равно остается вопрос – когда? А реальный, сегодняшний собственник - вот он, ему нуж- но помочь с жильем или ему нужно помочь с развитием малого бизнеса, поскольку он создает новые рабочие места и обеспечивает поступление налогов в бюджет. В этой гипотетической ситуации очень много разных аспектов и возможно- стей её разрешения. Все ситуации, связанные с планированием и реализацией пла- нов на практике, невероятно сложны и неоднозначны, везде и всегда сталкиваются интересы разных людей и групп, всегда и везде в результате конкретного решения кто-то выигрывает, а кто-то проигрывает. Поэтому, говоря об описанной выше си- туации только с точки зрения планирования можно сказать, что хорошим планом будет считаться тот, в котором заложены действия, обеспеченные ресурсами и ко- торый содержит убедительные ответы на вопросы - что, когда и в чьих интересах надо делать. Разрабатывать такие планы очень сложно. Для этого требуется немало средств, времени и, самое главное, очень хорошие профессионалы. К сожалению, на советском и пост советском пространстве всего этого не хватало. Территори- 36 альное планирование было превращено в бюрократическое действие по «выпечке» генеральных планов, весьма однобоких, - без экономической и социологической составляющих, с весьма примитивной методологией разработки и сильно бюрокра- тизированной системой согласования и утверждения. Низкий уровень эффектив- ности и качества большинства генеральных планов, схем расселения, проектов рай- онной планировки, разработанных в прошлом, во многом дискредитировал саму систему территориального планирования как основу управления. Поэтому сегодня самая актуальная задача состоит не в том, чтобы снова «гнать поток» генеральных планов, а в создании эффективного территориального (пространственного) планирования на современном методическом и организацион- ном уровне. Пока ни в Кыргызстане, ни в России, ни в других пост советских рес- публиках этого не происходит. Документы планирования или не делаются вообще или делаются специалистами «старой закалки», которые автоматически воспроиз- водят старые схемы управления и разработки, почерпнутые из времен «социали- стического хозяйствования». Вместе с тем, ростки новой идеологии и методологии планирования начинают появляться. В ряде городов сделаны первые стратегиче- ские планы, ориентированные на рыночную экономику, органы местного само- управления начинают по-новому планировать экономику и бюджеты. Будем наде- яться, что в скором времени в Кыргызской республике появятся положительные примеры территориального планирования. Во всех случаях, критическим моментом в этом отношении является обра- зование, подготовка и переподготовка управленческих кадров, знающих и пони- мающих ценность территориального планирования. Причем, речь идет не только об управленцах среднего и низшего звена, но, прежде всего, о высшем эшелоне муни- ципальной и государственной власти. Пока они плохо понимают, что такое терри- ториальное планирование, зачем оно нужно и по каким критериям отличить хоро- ший документ от плохого – ничего в этой сфере не сдвинется. Именно поэтому, внедрение знаний о территориальном планировании в менталитет управленцев всех уровней остается самой актуальной целью территориального планирования в Кыр- гызской республике. 3.1.3 Градостроительное регулирование Градостроительное регулирование - второй основной компонент градо- строительной деятельности - направлено на достижение нескольких целей. Во-первых, градорегулирование понимается как деятельность органов госу- дарственной власти или местного самоуправления по эффективной реализации планов муниципального и государственного развития, поддержке прогрессивных тенденций, выявленных и зафиксированных в системе пространственного (терри- ториального) планирования. Если сфера территориального планирования предна- значена в основном для разработки и принятия долгосрочных решений о развитии городского сообщества и физической инфраструктуры города, то сфера регулиро- вания объемлет правоприменительную часть управления, связанную с повседнев- ной, текущей реализацией этих решений. Во-вторых, система регулирования объемлет большую часть процесса ус- тановление прав собственников на использование и развитие недвижимости. По Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 37 крайней мере, именно в системе регулирования происходит правовое (юридиче- ское) закрепление прав собственников на использование недвижимости. В-третьих, система регулирования предполагает оценку и продвижение раз- личных проектов, прежде всего проектов частного сектора, насколько они соответ- ствуют документам и решениям, установленным в системе долгосрочного плани- рования, не противоречат техническим требованиям и стандартам, законодатель- ным нормам. В-четвертых, система градорегулирования нацелена на мониторинг приня- тия решений и функционирования городских подсистем. Именно в этой части гра- достроительной деятельности происходит отбор, проверка и хранение различной информации, как технической, так и правовой. При этом, система градорегулиро- вания включает и аналитические процедуры обработки этой информации для оцен- ки траектории движения в реализации планов и программ развития, достигнутых результатов, выявления текущих тенденций, оперативного контроля и корректи- ровки поставленных целей. Градостроительное регулирование - это рутинная управленческая деятель- ность предполагающая иное, нежели планирование, распределение сил, и иную систему финансирования. Планирование это все же краткосрочная деятельность, тогда как регулирование – это постоянное выполнение установленных процедур и действий. В планировании используются, как правило, проектные методы, тогда как в регулировании нормоприменительный подход. Различия в типах деятельно- сти между планированием и регулированием оказывает существенное влияние и на выбор людей – одни специалисты в соответствии с их мотивациями и профессио- нальными наклонностями предпочитают работать в планировании, другие – в гра- достроительном регулировании. Важность градостроительного регулирования состоит в том, что именно здесь происходит контакт управленческой организации и потребителя, выступаю- щего в разных ипостасях. Жители и предприниматели, инвесторы и заказчики, соб- ственники недвижимости и застройщики, проектировщики архитекторы и градо- строители, другие специалисты – это неполный перечень субъектов, обращающих- ся по разным поводам и запросам в местную власть по поводу использования не- движимости, застройки, строительства и реконструкции. В советском градостроительстве основное внимание уделялось теории и ме- тодологии проектирования, принятия решений. Сегодня, наиболее актуально про- вести реформу градостроительного регулирования, поставить его на рыночные рельсы. При этом, конечно, не следует это делать в ущерб территориальному пла- нированию. |