Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Преимущества градостроительного регулирования на основе правового зонирования Обсуждаемая система градорегулирования на основе правового зонирова- ния имеет целый ряд преимуществ для разных субъектов. Прежде всего,в городе с введением Правил землепользования и застройки создается привлекательный инвестиционный климат. Администрация города и де- ловой сектор упрочняют свои позиции в конкуренции за отечественные и зарубеж- ные инвестиции. Снижение риска инвестирования в строительство сопровождается увеличением стоимости недвижимости, поскольку растет возможность получения кредитов под залог недвижимости. В конечном счете, это помогает привлечь фи- нансовые ресурсы в строительство жилья, производства и, тем самым, улучшить условия жизни и поддержать занятость населения. Кроме этого, правовые гарантии владения и пользования недвижимостью, связанные с введение правового зониро- вания, вызывают кумулятивный эффект, который заключается в концентрации и стягивании финансовых средств в программы, куда уже сделаны вложения. Конечно, введение правового зонирования не может напрямую активизиро- вать развитие рынков недвижимости или обеспечить приток инвестиций. Однако Правила, регламентирующие использование недвижимости, наряду с системой ре- гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним создают потенциальные условия для привлечения инвестиций в развитие недвижимости. Администрация города посредством зонирования получает возможность: - эффективно осуществлять политику обустройства территории и реализо- вывать долгосрочные планы и программы развития; - сохранять некоторые земельные участки для перспективного использова- ния с помощью особых правовых процедур; - использовать новые рычаги управления и контроля над ситуацией, пере- вести многие из сегодняшних “неуставных отношений” на правовую основу. Пра- вила «расписывают» полномочия разных субъектов, управлений и служб города, что позволяет администрации эффективнее использовать обращения в суд для дос- тижения результатов в интересах городского сообщества. Наиболее выгодно введение Правил землепользования и застройки для вла- дельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов: Во-первых, Правила обеспечивают правовые гарантии собственникам (в ча- стности, индивидуальных жилых домов) в использовании их недвижимости в соот- ветствии с местным нормативным актом. Это позволяет владельцам недвижимости как минимум быть уверенными в том, что стоимость (и качество) их недвижимости не уменьшится, например, из-за нежелательного соседства, изменения деятельно- сти или параметров на сопряженных участках. Во-вторых, Правила вводят требования, процедуры и информацию для формирования участков как объектов недвижимости перед любыми действиями с ними, прежде всего в процессе продажи муниципальных или государственных зе- 234 мельных участков частным субъектам. Это ключевой момент всей системы инве- стиций в строительство. Инвестор или застройщик покупает готовый участок со всеми правами и регламентами и, только став его собственником, начинает вклады- вать в него деньги на любые улучшения, будь то проектные работы, сбор условий на строительство или что-то еще. Вкладывая деньги в то, что ему принадлежит (надлежащим образом оформлено и зарегистрировано), он знает, что в любой мо- мент сможет продать свое имущество – участок со всеми улучшениями и вернуть вложенные деньги. Это существенно снижает риск полной или частичной потери инвестиций. В-третьих, наличие информации, содержащейся в Правилах, позволяет ин- вестору еще до начала инвестирования просчитать возможные затраты и выгоды от реализации проекта на выбранном участке. При этом, ему не придется узнавать от случая к случаю, по ходу проектирования и строительства о необходимости делать все новые и новые дополнительные (и всегда неожиданные) затраты на подготовку и получение документов, которые не были оговорены заранее. Он может заранее подготовить бизнес-план для обращения в финансовые организации за получением ипотечного кредита, устанавливать договорные отношения с многочисленными субъектами инвестиционно-строительного процесса. Без подобных обоснований риски ведения предпринимательской деятельности становятся недопустимо высо- кими. В-четвертых, наличие открытых, публикуемых карт с разрешенными вида- ми использования и иными регламентами, ограничениями по различным условиям позволяет сделать выбор наиболее выгодного и эффективного места предполагае- мого расположения объекта. Наличие же списка разрешенного использования не- движимости с несколькими возможными вариантами, с ясно установленными про- цедурами, позволяющими оценить затраты, необходимые для получения админист- ративных разрешений, позволяет собственнику оперативно реагировать на измене- ние рыночной ситуации, перепрофилировать использование помещений и объектов без излишней бюрократической волокиты. Самое главная особенность Правил состоит в том, что с введением системы правового зонирования в городе появляются ясные, прозрачные правила игры для всех участников инвестиционно-строительного процесса. Администрация города получает четкие основания для принятия решений, застройщики и собственники недвижимости приобретают ясные стандарты действий, что снижает возможность произвола со стороны недобросовестных чиновников. Кроме того, Правила пред- полагают упрощение и упорядочение процедур, связанных с передачей прав на зе- мельные участки и другие объекты недвижимости, а также с получением разреши- тельной документации, что при сегодняшней чрезмерной бюрократизации процесса является значительным шагом навстречу интересам инвесторов. Однако следует отметить, что некоторые управленцы могут воспринять правовое зонирование как ненужное и вредное для их интересов изобретение. При наличии правового зонирования они могут лишиться возможности принимать ре- шения при согласовании проектов и выдачи разрешений, основываясь исключи- тельно на своих субъективных представлениях и выгодах. Правовое зонирование Заключение 235 вводит правовые основания и технологии, позволяющие оспаривать в суде непра- вомочные действия на основе четко обозначенных правовых критериев. Кроме то- го, с введением регламентаций часть рутинных работ оказывается не нужной. Очевидно, что в итоговом балансе общие приобретения от введения право- вого зонирования значительно перевешивают частные потери. Тем не менее, имен- но в процедурных вопросах таятся главные причины сопротивления – ведь благо- даря этому многие и многие чиновники теряют часть своей власти и, как следствие, извлекаемых из нее доходов. Анализ начавшихся изменений практики предоставления прав и выдачи разрешений в городах Кыргызстана показал наличие некоторых позитивных сдви- гов притом, что многие вопросы еще решаются в рамках неправомочных действий. К позитивным изменениям следует отнести следующее: - Земельные участки предоставляются в собственность только как сфор- мированные единицы недвижимости. Ко всем участкам готовится План земельного участка со списком видов разрешенного использова- ния и некоторыми параметрами, установленными Правилами земле- пользования и застройки. - В ряде городов работники управлений архитектуры и строительства разрабатывают предложения по развитию различных частей города в строгом соответствии с картой правового зонирования, а не устарев- шим генеральным планам или волюнтаристским идеям, как это неод- нократно делалось ранее. - По ряду заявок местные власти провели публичные слушания. Другими словами, свобода собственника была реально расширена при вос- становлении контроля со стороны местного самоуправления и правильном выпол- нении правоустанавливающих документов. Очевидно, что реализация правового зонирования возможна только при на- личии на местах, заинтересованных в нем чиновников высшего звена, но для этого требуются существенные усилия и время. Во-первых, в Кыргызстане была очень высока скорость смены руководства, каждый вновь приходящий руководитель местного органа власти или отдела архи- тектуры и строительства начинал осваивать всю систему заново. За время жизни нашего проекта власть, например, в Токмоке менялась трижды. Начинали мы с од- ним мэром и главным архитектором, потом продолжили с другими выбранным мэ- ром и назначенным главным архитектором. После придания г. Токмок нового ста- туса - центра Чуйской области, вновь произошла смена руководства – снова при- шли новые мэр и главный архитектор. Дважды менялись руководители отделов ар- хитектуры и строительства в городах Ош, Жалалабад, один раз в Караколе. Во-вторых, общество не защищено от произвола чиновников, что позволяет некоторым управленцам вести себя как «маленький хозяин», невзирая на законы, нормативные требования. Все время возникают руководители, которые готовы ра- зом развалить всю, с таким трудом созданную, новую процедуру. Они просто отка- зываются действовать в соответствии с утвержденным местным нормативным ак- том, требуя от подчиненных восстановить «советскую» систему рассмотрения зая- вок и принятия решений. Специалисты отдела, уже начавшие работать по новой 236 технологии, тотчас сменили место работы, не желая участвовать в незаконных действиях. В-третьих, специалисты местных отделов архитектуры и строительства, как правило, плохо подготовлены в области градостроительства. Это неудивительно, поскольку за последние 12 лет была практически разрушена система преподавания градостроительства в институтах и университетах, профессия не пользуется попу- лярностью у студентов, из нее ушли деньги, «молодая кровь» и энергия. Главным тормозом на пути развития новой системы градостроительного ре- гулирования на основе правового зонирования стали консервативно настроенные чиновники – архитекторы, руководители различных структур в системе муници- пального и государственного управления. Процедура продажи прав на земельные участки и получения разрешения на строительство очень сложные. В них задейст- вованы технические требования, которые перемежаются с правовыми регламента- циями. Требования к безопасности строительства, соблюдению технических стан- дартов довольно сложные и детальные. Далеко не всегда предприниматели пони- мают их необходимость и готовы их выполнять. В условиях коррупционной среды каждое такое требование или технический стандарт становится поводом для допол- нительных усилий и столкновений. Сплошь и рядом продолжаются нарушения ус- тановленных Постановлением Правительства процедур. Нарушения в разных мес- тах разные, тем не менее, можно выявить некоторые общие болевые точки. Во-первых, органы архитектуры и градостроительства хотят предоставлять участки в собственность только под строительство, требуют в заявлении указать цель строительства и исходя из этого выдвигают все свои требования Такие требо- вания неправомерны, поскольку противоречат нормам закона Кыргызской респуб- лики. Ограничивать предоставление земельных участков исключительно целями строительства местное самоуправление вправе, но только как временную меру на основании местного нормативного правового акта с предоставлением необходимых обоснований. Однако, кроме правовых соображений, на этот счет имеются и эко- номические соображения. В условиях развивающейся экономики республики неце- лесообразно ограничивать рыночный оборот земельных участков. Стремление ор- ганов архитектуры «не омертвлять» земельные участки должно реализовываться иным способом, в частности, продажей земельных участков на торгах по рыночным ценам и с определенными условиями по освоению. Во-вторых, администрации не хотят выставлять земельные участки на от- крытые торги, предпочитая предоставлять их по своему усмотрению. В-третьих, колоссальные сложности с получением условий на подключение к сетям инженерных коммуникаций. Напрямую это не связано с системой правово- го зонирования, но существенно влияет на инвестиционный процесс. Предприни- мателю нет необходимости разделять то, что зависит от правового зонирования и то, что находится за его границами. Свою неудовлетворенность в целом процессом получения разрешений и условий на подключение они переносят на новую систему правового зонирования. В-четвертых, сотрудники отделов архитектуры и строительства, особенно в Бишкеке, пытаются контролировать строительные намерения инвесторов или за- стройщиков исходя из архитектурных соображений. Поскольку такие требования Заключение 237 выходят за пределы градостроительных регламентов, то они идут на нарушения, так или иначе, препятствуя предпринимателям. То же самое проявляется в стрем- лении работников архитектурных органов провести заявки по более сложным про- цедурам, хотя эти ситуации попадают возможности упрощенных процедур, напри- мер, в случае реконструкции помещений или установки временных объектов. В-пятых, в городах не хотят создавать коллегиальные органы принятия ре- шений – Комиссии землепользования и застройки. Пытаются для этого приспосо- бить градостроительные советы или комиссии по проведению торгов на земельные участки. Во всех случаях, чиновники не хотят допустить более открытого принятия решений, сделать этот процесс более гласным. «Кровавое» место в процедуре - публичные слушания и вообще участие субъектов, чьи права могут быть ущемлены в принятии решений. До сих пор таких управленческих традиций не было, да и лю- ди пока не очень подготовлены для таких действий. Поэтому права собственников, затрагиваемых решением, все время нарушаются. На мой взгляд, все это требует времени и усилий со стороны гражданского общества, которое пока еще не сформировано. Правовое зонирование это часть де- мократических процессов и трудно себе представить, чтобы в этой сфере реформы шли быстрее, чем в других социальных институтах. Первый этап внедрения право- вого зонирования состоит в освоении технических норм и самых первых шагов в правовых основах защиты инвестора. Было бы неправильным ожидать, что сразу заработают такие технологии, как отклонения от правил, апелляции, обращения в суд. Все это впереди, когда будут освоены базовые нормы формирования участков как объектов недвижимости, выдачи разрешений на строительство и регистрации построенных объектов и прав на них. Только после этого, можно ожидать проник- новения в управленческую практику инструментов следующего уровня – участия населения в принятии решений, системы апеллирования и прочего. Ясно, что в стране, где полным ходом идет первичная приватизация госу- дарственных и муниципальных земель, часть чиновников и предпринимателей не нуждаются в строгой и ясной правовой регламентации отношений между собствен- никами недвижимости, населением, инвесторами и административными органами. В Кыргызской республике, также как в России, Украине, Казахстане какая-то часть высшего руководства, государственного и местного самоуправления, не хотят ре- форм, которые ущемляют их интересы и коррупционные возможности. Некоторая часть чиновников, не будучи коррупционерами, просто не хотят нового и «странно- го», поскольку не хотят осваивать непривычные технологии управления. Негатив- ную роль играет и достаточно большой отряд предпринимателей, которых устраи- вает коррупция, вместо конкуренции, - им так проще и дешевле. В проигрыше ока- зываются управленцы, предприниматели и жители, которые поддерживают рефор- мы и хотят демократизации управления. Однако пока им трудно пробиться сквозь суды, недоброжелательность чиновников, подставы, отсутствие режима благопри- ятствования и, наконец, просто молчаливое равнодушие большинства. Кыргызский опыт подтвердил гипотезу о сторонниках и противниках ре- формирования градостроительной деятельности в еще одном вопросе. Общим для государств постсоветского пространства стала консервативная позиция столичного 238 руководства. Московские власти сейчас со сверхнормативной активностью борют- ся с новым рыночно ориентированным Градостроительным кодексом и правовом зонированием, постепенно завоевывающим сторонников по всей России. В свое время, они также затормозили проникновение зарубежной технической помощи в систему столичного управления. Нечто похожее происходило в Кыргызстане. За период нашей деятельности в Бишкеке сменилось три главных архитектора города и только сейчас, к концу проекта главный архитектор города согласился начать ра- боты по введению правового зонирования. Это очень серьезно, поскольку столицы имеют важнейшее значение для распространения любой инновации. Если столица взяла что-то на вооружение, то рано или поздно это же начнет происходить и в провинции. Если же столица держится за консервативные методы управления, то это дает повод для всей страны молча саботировать всякие «постановления». Сейчас, к руководству в Бишкеке пришли новые люди, которые увидели в правовом зонировании не только ограничение их власти, но и явную поддержку в реализации их градостроительной политики. Мы приступили к первым, очень важ- ным работам - созданию карты существующего землепользования города по всем участкам собственников, пользователей и арендаторов, сбору информации по эко- логической ситуации, водоохранным и санитарно-защитным зонам. Опыт Проекта земельных реформ по осуществлению реформы градострои- тельства в Кыргызской Республике можно считать уникальным. Он показал глав- ное – несмотря на осознанное и неосознанное сопротивление части чиновников, пост советские страны могут адаптировать рыночную идеологию в градострои- тельном регулировании. Ключевым является позиция местного самоуправления и профессионалов – от их позиции зависит судьба рыночных реформ в этой сфере. 7.2. Приложение 2. Список основных публикаций на русском языке по правовому зонированию 1. Абанкина И.,.Абанкина Т. Без создания имиджа “Правила” не заработают. Журнал: Риэлтер, № 3, 1998 2. Афанасьева Т. Градостроительное законодательство и инвестирование в не- движимость // Просто недвижимость. 1998. № 15. 3. Афанасьева Т., Трутнев Э. Градорегулирование в Москве. Правовые аспекты адаптации к рынку // Архитектурный вестник. 1997. № 4 (36). 4. Афанасьева Т., Трутнев Э., Валлетта У. Правовое зонирование города. Введе- ние в проблемы организации современной системы землепользования и за- стройки в российских городах в условиях формирования рынка недвижимости // Просто недвижимость. 1997. № 20, 22. 5. Афанасьева Т., Трутнев Э., Якубович Е. Градостроительное законодательство России на пути реформ. Сравнительный анализ и концепция реформирования. М., 1996. 6. Афанасьева Т., Якубович Е. Межевание городских земель и строительное зако- нодательство в дореволюционной России // ЭКО. 1995. № 9. 7. Березин М. Как реформировать условия для инвестиций в градостроительство: предписывать или запрещать? // Городское управление. 1998. № 1. 8. Валлетта У. Об инвестиционно-строительной деятельности в Москве и Нью- Йорке // Архитектурный вестник. 1997. № 4 (36). 9. Высоковский А. Правила землепользования и застройки: стратегия введения в действие // Городское управление. 1999. № 2. 10. Высоковский А. Предполагая постоянное изменение // Городское управление. 1999. № 3. 11. Высоковский А. Разработка правил правового регулирования застройки и зем- лепользования в г. Казани // Городское управление. 1998. № 1. 12. Высоковский А. Теоретические модели пространственной организации города. Круглый стол “Теоретические модели пространственной организации города и возможные стратегии развития городов в современных условиях”. Журнал: Городское управление, №1, 2, 1998 13. Высоковский А. Устав градорегулирования Казани // Местное самоуправление (всероссийская ежемесячная газета). 1998. № 7, июль. 14. Высоковский А. Правовое зонирование: Реформа градостроительства и разви- тие рыночной экономики 240 15. Высоковский А. Согласие ради прогресса: Продвижение земельных реформ на республиканском уровне 16. Высоковский А. Конфликты вокруг Бишкекглавархитектуры: в поисках ради- кального контекста. Газета «Вечерний Бишкек» 17. Высоковский А. Внедрение системы правового зонирования в городах Кыргыз- стана 18. Высоковский А. Предложения по реорганизации процедуры предоставления прав на земельные участки. 19. Высоковский А. Правила землепользования и застройки города Токмок: полпу- ти пройдено 20. Высоковский А. Правовое зонирование в Токмоке уже реальность 21. Высоковский А. Первые публичные слушания по правовому зонированию в Токмоке 22. Высоковский А., Абанкина И, Абанкина Т. Правила землепользования и за- стройки: стратегия введения в действие. Журнал: Городское управление, № 2, 1999 23. Высоковский А., Абанкина Т. Договора долгосрочной аренды как инструмент рыночного регулирования // Городское управление. 1998. № 4. 24. Высоковский А., Гилязетдинов А. Влияние градорегулирования на развитие рынка недвижимости // Риэлтер. 1998. № 3. 25. Высоковский А., Гилязетдинов А. Комфортная жизнь в зоне // Муниципальная власть.1998. № 5. 26. Высоковский А., Трутнев Э. Концепция правового зонирования города. Мето- ды разработки на примере Хабаровска. М.: Фонд «Институт экономики горо- да», 1999. 27. Леонов С. Правовое зонирование городских территорий // Просто недвижи- мость. 1997. № 14. 28. Правовое зонирование. Опыт разработки Правил землепользования и застрой- ки в городах России / Под ред. У. Валлетты и А. Высоковского. М., 1999. 29. Турсунов А. Реформа градостроительства в Кыргызстане (беседа А.А. Высо- ковского с Председателем Госкомархстроя Кыргызстана А.Т. Турсуновым). Специальный выпуск «Вестника реформ городской недвижимости», Бишкек, 2004 30. Трутнев Э. Градорегулирование: сущность предстоящих перемен // Городское управление. 1997. № 3. 31. Трутнев Э. Использование городских территорий. Зарубежная и отечественная практика (раздел «Зарубежное градостроительное законодательство»). М.: ВНИИТАГ Госкомархитектуры, 1990. Основные публикации на русском языке по правовому зонированию 241 32. Трутнев Э. Парадоксы закона и логика права // Журнал для акционеров. 1995. № 8 (40). 33. Трутнев Э. Правила застройки и градостроительная документация. Два способа введения правового зонирования в городах // Жилье, недвижимость, городское хозяйство. М.: Фонд «Институт экономики города». 1999. № 5 (27). 34. Трутнев Э. Правила зонирования города Хабаровска. Установление прав ис- пользования недвижимости посредством местного нормативного акта — Пра- вил застройки и землепользования. М.: Фонд "Институт экономики города", 2000. 35. Трутнев Э. Правовое зонирование. Что может изменить его введение в горо- дах? // Жилье, недвижимость, городское хозяйство. М.: Фонд «Институт эко- номики города». 1999. № 15 (25). 36. Трутнев Э. Правовые аспекты устойчивого развития городов // Промышленное и гражданское строительство. 1997. № 3. |