Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
. Разрешение на строи- тельство в этих случаях не требуется. Однако, при конструктивных изменениях построек или изменении условий подключения к инженерным сетям, необходимо получить разрешение на строительство, а также уведомить администрацию города о факте изменения одного вида использования недвижимости на другой. Разрешение на строительство служит основным правовым документом при всех последующих действиях после завершения строительства при приемке и реги- страции завершенного зданий. 4.6.3. Проектирование процедур при разработке Правил земле- пользования и застройки В ходе разработки Правил землепользования и застройки необходимо про- ектировать указанные выше процедуры для приведения их в соответствие с мест- ными условиями и для повышения эффективности управления. Прежде всего, следует подчеркнуть, что проектированию подлежит только то, что может быть изменено в государственных нормативно-правовых актах или детализировано, развито в порядке нормоприменительной практики. Так, напри- мер, Типовое положение о порядке и условиях возмездного предоставления прав на Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 149 земельные участки предназначено для того, чтобы местное самоуправление могло, взяв его за основу разработать собственную процедуру. Это означает, что должны быть сохранены принципы и основные нормы, но конкретизирована схема, добав- лены и изменены детали, уточнены органы и учреждения, выполняющие те или иные функции. Положение о реализации инвестиционно-строительных намерений оставляет меньше свобод для местного самоуправления. В этой процедуре можно уточнять только детали - название учреждений, предприятий, последовательность каких-то второстепенных действий. Однако существует целый сектор инвестиционно-строительной деятельно- сти вообще не охваченной нормотворческим процессом. Например, ни один закон Кыргызской Республики не устанавливает, каким образом можно освобождать зе- мельные участки от прав третьих лиц, каким образом организовать разработку про- ектов по межеванию, заключать инвестиционные контракты и прочее. Местное са- моуправление имеет огромный простор для разработки местных правовых актов. Начинать проектирование процедур надо со сбора областных законов, по- становлений и нормативных правовых актов местного самоуправления, содержа- щих нормы градорегулирования, землепользования и застройки. Далее проводится анализ этих документов, по вопросам: - формирования земельных участков посредством разработки градострои- тельной документации, - предоставления земельных участков для целей строительства, - распределения полномочий различных органов в части формирования и предоставления земельных участков. Одной из руководящих идей при разработке процедур является то, что эф- фективность управления зависит не только от принятой схемы, но и от людей, реа- лизующих ее. Любая процедура должна быть максимально подогнана под конкрет- ных людей. Поскольку на разных позициях оказываются люди по разному подго- товленные, с разной энергетикой и мотивацией, то и процедура должна так как подгоняться под конкретного субъекта. Конечно, этот принцип не следует доводить до крайности - люди меняются, а функциональные обязанности остаются. Тем не менее, в каждой конкретной ситуации следует проектировать процедуру таким об- разом, чтобы инициативные люди занимали ключевые ее точки. Второй исходной посылкой остается направленность на поддержание спе- цифических для каждого города традиций и тенденций. Процедуры должны рабо- тать на достижение положительных результатов, облегчая выполнение действий в желательном направлении и затрудняя действия, которые ведут к негативным ре- зультатам. Проект процедуры прописывается в Концепции и наряду с другими важны- ми позициями Правил землепользования и застройки выносится на обсуждение и утверждение администрации города. Далее, после получения откликов осуществля- ется ее разработка с последующим совместным обсуждением и уточнением ее в процессе согласования Правил землепользования и застройки. 150 4.7. Последовательность введения правового зонирования 4.7.1. Разработка Концепции правового зонирования Завершая рассмотрение вопросов разработки карт и градостроительных регламентов использования и строительного развития земельных участков и другой недвижимости в городах Кыргызской Республики, следует остановиться на еще одном важнейшем моменте. Речь идет о разработке, в рамках подготовки Правил землепользования и застройки, концепции введения правового зонирования в горо- де. Напомним, уже обсуждаемое выше, противоречие, имеющее место на всем пост-советском пространстве. Правовое зонирование служит механизмом реализа- ции долгосрочных решений, в частности заложенных в генеральном плане города и поэтому Правила должны следовать генеральным планам. Одновременно, цели и способы разработки генеральных планов были таковы, что решения из них не мо- гут «механически» переносится в Правила землепользования и застройки. Кроме того, в подавляющем большинстве городов Кыргызской Республики, как и в горо- дах России, генеральные планы просто катастрофически устарели и не могут слу- жить ориентиром для развития города и, тем более, городского сообщества. В связи с этим предлагалось выявлять и использовать в Правилах только те решения гене- рального плана, которые соответствуют реальным, текущим тенденциям, - подкре- плены административными решениями и ресурсами, отвечают интересам различ- ных социальных групп. Конечно, по идеи, можно затормозить процесс перехода на рыночное градо- строительное регулирование и ждать, когда появятся деньги на новые генеральные планы. Эта позиция абсурдна, ошибочна в своей изначальной логике. Невозможно обуславливать появление социальных институтов по техническим причинам. Пра- вовое зонирование должно начать работать, чтобы не остановилась рыночная эко- номика, чтобы привести реальное положение дел в соответствие с конституцией, с законодательно защищенными правами частных собственников, инвесторов и ме- стного самоуправления, для того, чтобы тысячи людей в городах могли получить доступ к земельным участкам, спокойно вести экономическую деятельность не опасаясь коррупции и «наездов» наделенных властью бюрократов от «архитекту- ры». По сути, речь идет об одной из фундаментальных основ рыночной экономики, определяющей судьбы людей, их имущество, их возможность развить и поддержи- вать малый бизнес. На этом фоне досужие обсуждения, что делать сначала – новый генеральный план, а потом Правила землепользования и застройки или наоборот, выглядят просто отговорками чиновников, не желающих расстаться с неконтроли- руемой властью. Если же к указанному выше противоречию отнестись с конструктивных по- зиций, то выход из него находится очень простой. В тех случаях, когда у городской администрации нет возможности быстро разработать новый стратегический доку- мент и современный генеральный план, но есть понимание о необходимости реши- тельного перехода на рыночно ориентированную систему градостроительного ре- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 151 гулирования, рекомендуется разработать и утвердить Концепцию введения право- вого зонирования. Во-первых, основной целью концепции является обоснование и предъявле- ние отклонений от генерального плана и последующей градостроительной доку- ментации, как по конкретным решениям, так и по стратегиям. Концепция показы- вает, что из генерального плана может быть перенесено Правила и насколько пред- лагается «удалится» от устаревших решений генерального плана. Тем самым, она служит средством приспособления генерального плана к текущим тенденциям и эффективному решению проблем, стоящих перед городом. Во-вторых, Концепция – это документ относительно простой, не требую- щий бесконечно долгих бюрократических согласований, «налипших» на генераль- ный план. Концепция согласовывается и утверждается по упрощенной схеме, пре- имущественно организациями, контролирующими инстанциями и властью местно- го самоуправления. Она должна делаться максимально быстро (насколько это воз- можно) в рамках разработки Правил землепользования и застройки и столь же опе- ративно согласовываться, корректироваться и утверждаться. В-третьих, Концепция обеспечивает легитимность градостроительным ре- шениям, используемым в системе правового зонирования. Она позволяет не только показать местному сообществу и местной власти, на какие стратегии работает сис- тема градорегулирования, но и обеспечить формально-правовое требование следо- вания перспективным планам развития города. Когда администрация сможет осу- ществить корректировку или разработку нового документа территориального пла- нирования, то в Правила будут внесены изменения и дополнения, предусмотренные новым перспективным планом. Концепция, в техническом отношении, призвана решить следующие основ- ные задачи: - показать основные итоги анализа текущих тенденций в экономике города, состояние рынка недвижимости, особенности региональной и местной нормативно- правовой базы регулирования землепользования и застройки, выявить и ранжиро- вать основные проблемы, стоящие перед местным самоуправлением; - предложить администрации города общие установки на совершенствование системы градостроительного планирования, регулирования землепользования и застройки, раскрыть механизмы воздействия системы правового зонирования на процессы инвестирования в недвижимость в условиях перехода к рыночной систе- ме хозяйствования; - наметить стратегические направления развития города, сообщества, физиче- ской структуры города; - выявить пространственную структуру сложившегося города и на этой осно- ве представить генерализованную схему правового зонирования. Разработка Правил до корректировки генерального плана, на основе утвер- ждаемой Концепции с последующей разработкой документа территориального планирования (но уже с учетом подготовленных и утвержденных Правил земле- пользования и застройки) позволяет продвинуться в решении столь сложной про- блемы. Такой подход открывает возможность привести градостроительное регули- рование в соответствие с нынешними правовыми и экономическими требованиями 152 с минимальными затратами, избежать излишне громоздких проектных и согласо- вательных процедур, сосредоточиться на самых важных, актуальных вопросах жизни местного самоуправления и каждого горожанина. 4.7.2. Очередность разработки и введения градостроительных регламентов Введение системы правового зонирования – процесс постепенный и, доста- точно длительный. Можно выделить четыре фактора, определяющие продолжи- тельность этого процесса. Во-первых, градорегулирование на основе правового зонирования предпо- лагает содержательную и структурную перестройку деятельности административ- ных и общественных структур, причастных к этому процессу. Это требует времени и наработки практических навыков с их последующим закреплением в детально прописанных юридических нормах (которые не всегда могут быть придуманы за- ведомо и «впрок»). Во-вторых, разработка нормативных актов правового зонирования связана с решением нетрадиционных и содержательно непростых задач, как например, уста- новление параметрических характеристик земельных участков и застройки приме- нительно к различным типам территориальных зон, установление или дополнение и уточнение дополнительных регламентов и ограничений; В-третьих, разработка смежных подсистем градорегулирования, в частно- сти, взаимодействия с органами охраны памятников, экологического и санитарно- гигиенического контроля; введение проектов межевания, разработка и внедрение сложных схем, связанных с освобождением от прав третьих лиц в ходе предостав- ления земельных участков и др. В-четвертых, продолжение процесса формирования земельных участков. Этот процесс только начался в ходе системной регистрации, осуществляемой орга- нами Госрегистра и еще очень далек от завершения. Поскольку градостроительные регламенты, подготовленные в Правилах землепользования и застройки, приписы- ваются к земельным участкам, то процесс будет длиться до тех пор, пока не будет произведено разграничение основных массивов государственных и муниципальных земель и сформированы участки с четкими границами и регламентами. Было бы глубокой ошибкой считать, что можно единовременно разработать все регламенты и нормы, включая все «смежные» ограничения, только на этапе подготовки Правил. Это невозможно, поскольку основой Правил все же остается не техническая деятельность, а повседневное взаимодействие разных групп (жителей разных возрастов и образования, инвесторов, собственников, застройщиков, пред- ставителей различных учреждений и организаций). Пока все субъекты собственно- сти и инвестиционной деятельности не адаптируются к системе правового зониро- вания, пока органы власти не начнут различать сигналы, идущие от сообщества и настраивать систему в соответствии с ними, – формирование Правил не завершит- ся. Еще большей ошибкой стала бы попытка долго и тщательно нарабатывать все необходимые компоненты Правил и не вводить их в действие пока «все» это не бу- дет подготовлено. Эффективное регулирование и снижение уровня коррупции Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 153 нужны как воздух для становления рыночной экономики и, тем самым, повышения благосостояния людей и общества в целом. В связи с этим разработку Правил землепользования и застройки следует понимать как развернутый во времени процесс постепенного наращивания содер- жания и объема регламентов с одновременным их уточнением и корректировкой, с все более точными, выверенными и эффективными процедурами. Разработка Пра- вил не может произойти «одноразовым введением» всей многосложной системы, но только путем поэтапного ее вживания в каждодневную практику. При этом, вла- сти местного самоуправления должны разрабатывать и вводить новые компонен- ты системы регулирования (регламенты и правовые нормы и процедуры) и, одно- временно, осваивать их на практике. Первый этап. В относительно короткие сроки готовится и принимается ба- зовый нормативный правовой акт местного самоуправления - Правила землеполь- зования и застройки. В его составе разрабатываются минимально необходимые нормы и процедуры регулирования, а также основные карты и градостроительные регламенты. На этой стадии необходимо установить территориальные зоны со спи- сками видов разрешенного использования и минимальным количеством параметров разрешенного использования. В зависимости от степени проработанности градостроительной документа- ции на момент разработки Правил землепользования и застройки, в них необходи- мо вводить дополнительные регламенты, устанавливающие ограничения использо- вания участков и другой недвижимости. Если в городе отсутствует официально утвержденный проект зон охраны памятников истории и культуры, но имеются на- работки по схеме ограничений по условиям охраны памятников истории и культу- ры, то, как уже говорилось в предыдущей главе, их необходимо вводить в третью часть Правил, как рекомендательный материал. То же самое относится к схеме ог- раничений по экологическим условиям – все, что не вызывает сомнений вводится в качестве статьи Правил. Если наработанный материал не имеет достаточных обос- нований или носит предварительный характер – он может быть включен на этой стадии в виде рекомендательного материала в третьей части Правил. В таком составе Правила принимаются как нормативный акт и начинают действовать. На этом этапе осуществляются важные преобразования, связанные с предоставлением прав на земельные участки и выдача разрешений на строительст- во в направлении приближения их к международным стандартам инвестирования в строительстве (см. раздел 3.2.2). Второй этап. После принятия Правил, по мере возможностей и необходи- мости продолжается разработка следующей порции градостроительных регламен- тов и ограничений использования участков и зданий. В частности: – разрабатываются параметры разрешенного строительства для территориальных зон, выделенных на карте правового зониро- вания, прежде всего для жилых зон со стандартной застройкой, а далее для других зон. Эти разработки могут занять довольно длительный период, поскольку строятся на принципиально но- вой технологии, нежели та, которая использовалась в нашей 154 стране. Раньше практика нормирования была ориентирована на установление градостроительных параметров применительно к массивам городских территорий (районам, кварталам), тогда как сейчас они должны приписываться к индивидуальным земель- ным участкам. Поэтому разработка и введение параметров раз- решенного использования требует анализа ситуации и опреде- ленной переработкой нормативов с тем, чтобы подогнать их к требованиям правового зонирования. — дорабатываются или разрабатываются «с нуля» карты зон дей- ствия ограничений и градостроительные регламенты по услови- ям охраны памятников истории, культуры и археологического слоя), а также, карты зон действия ограничений и градострои- тельные регламенты по экологическим условиям; — водятся новые нормы, детально регламентирующие на местном уровне иные аспекты землепользования и застройки (помимо норм, непосредственно связанных с правовым зонированием). На этом этапе также желательно организовать систему мониторинга (от- слеживания) процессов применения Правил землепользования и застройки для вы- работки соответствующих предложений по внесению в них дополнений и измене- ний (в частности, по внесению изменений в границы зон, списки видов разрешен- ного использования недвижимости и т.д.); Дополнения и изменения в Правила вносятся периодически по процедурам, описанным в тексте документа, принятого в результате первого этапа работ. Третий этап. Этотэтап наступает, когда возникает необходимость система- тизировать корпус местных нормативных правовых актов, относящихся к более широкому кругу вопросов. На этом этапе можно поднимать вопрос о формирова- нии свода нормативных актов, например, под названием «Градостроительный ус- тав», в который действующие Правила могут быть включены в качестве составной части. В заключение данного обсуждения, необходимо остановиться на еще одном вопросе, связанном с поэтапной разработкой Правил землепользования и застрой- ки. Зачастую некоторые специалисты, понимая сложность и трудоемкость данной работы, в условиях нехватки финансирования, предлагают начинать с разработки Правил только на часть территории местного самоуправления. Это ошибочный подход, восходящий к плохому пониманию различий между Правилами – местным нормативным актом и градостроительной документацией. Последняя может безбо- лезненно разрабатываться на часть территории города, поскольку в градострои- тельной документации предлагаются технические решения, лишь косвенно затра- гивающие права граждан. Совершенно по-другому выглядит ситуация, когда Правила землепользова- ния и застройки разработаны на часть территории в рамках одного самоуправления. Прежде всего, этим сразу же устанавливаются разные права людей, входящих в од- но местное сообщество. У одних есть право разрешенного использования недви- жимости и выбор из огромного списка, а у других людей, живущих точно в таких же условиях, - этого права не будет. Изменится и ситуация с процедурными вопро- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 155 сами – для одной части горожан они будут действовать, для других нет. Вообще то, все это похоже на недопустимое Конституцией Кыргызской Республики ущемле- ние прав граждан, поскольку в одном и том же поселении, зачастую применительно к одним и тем же объектам, у людей будут разные права. Как следствие, люди в одном и том же городе, в одних и тех же местах будут иметь разную стоимость не- движимости, разную степень защищенности строительных инвестиций и другие важные имущественные характеристики. Тем самым, часть жителей получит эко- номические привилегии и преференции, тогда как другая часть - потеряет в стои- мости недвижимости и проиграет в конкурентных возможностях ведения бизнеса. Таким образом, поэтапное введение правового зонирования и разработка Правил землепользования и застройки возможны только при обеспечении для всего сообщества принципиально равных возможностей и прав. С этой точки зрения, лучше на первом этапе ввести только один главный регламент – разрешенные виды использования и основные процедуры, но для всего города, чем углубиться в со- мнительные эксперименты, затрагивающие конституционные права граждан. |