Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
4.5.2. Разработка карты и градостроительных регламентов по экологическим условиям Использование земельных участков и иных объектов недвижимости в связи с ограничениями по экологическим условиям регламентируется законами Кыргыз- ской Республики, ведомственными инструкциями, нормативными правовыми акта- ми Правительства КР и местной власти. Например, в Правилах города Ош, допол- нительные регламенты по экологическим условиям назначались в соответствии со следующими документами: - Закон КР “Об охране окружающей природной среды”; - Закон КР “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населе- ния”; - Закон КР «О воде»; - Положение о водоохранных зонах и полосах водных объектов в Кыргызской Республике (Постановление Правительства КР от 7 Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 133 июля 1995 года № 271) - Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предпри- ятий, сооружений и иных объектов 2.2.-1/2.1.1.567-96; - Концепция обеспечения экологической безопасности г. Ош на пери- од до 2010 года и более отдаленную перспективу (Постановление Мэрии г. Ош от 26.06.2001 г.). Ограничения использования участков и иной недвижимости по экологиче- ским условиям связано с установлением: - санитарно-защитных зон: - промышленных предприятий; - зоны легких производств (АЗС, склады, мастерские) - коммунальных объектов (очистные сооружения, кладбища, свалки); - водозаборных сооружений. - водоохранных зон: - рек; - каналов; - озер; - других водотоков; - шумозащитных зон (аэропорта, железной дороги, иных объектов); - зон защиты от электромагнитного излучения. Кроме того, ограничения использования и строительного развития участков, иных объектов недвижимости необходимы на территориях: - государственных памятников природы, специальных территориях ку- рортно - рекреационного назначения; - просадочных грунтов; - подверженных сейсмологической опасности. Методы установления зон экологических ограничений, как и выбор дея- тельности, запрещаемой и разрешаемой в этих зонах, представляют собой отдель- ную сложную тему, обсуждаемую в литературе по градостроительной экологии и выходящую за границы данной книги. Рассмотрения экологических ограничений, в связи с введением в городе (точнее местном самоуправлении) правового зонирова- ния, включает два вопроса: - правовой статус экологических ограничений, включаемых в Правила зем- лепользования и застройки; - соотношение дополнительных регламентов, установленных по экологиче- ским ограничениям, и основных регламентов разрешенного использова- ния недвижимости. 1. В соответствии с действующим экологическим законодательством каж- дое предприятие должно разработать и утвердить проект санитарно-защитной зо- ны, в зависимости от технологии производства, объемов выпускаемой продукции и прочих факторов. Этот документ, утвержденный санитарно-эпидемиологическими органами, сейчас единственно легитимный, на его основании можно осуществлять 134 все остальные действия. В частности в России, на основании утвержденного про- екта санитарно-защитных зон предприятию устанавливается земельный налог. Предприятие платит земельный налог не только со своей территории, но и за сани- тарно-защитную зону, кроме участков внутри этой зоны, занятых иными собствен- никами, пользователями. Именно на эту, легитимно установленную санитарно- защитную зону распространяются все предписанные законодательством и инструк- циями ограничения использования участков и другой недвижимости и строитель- ства. В действительности такие проекты имеют считанные единицы предпри- ятий, большинство из них успешно избегает этой необходимости, благодаря «мяг- кому» в этом отношении экологическому законодательству. Следует учесть, что разработка такого проекта санитарно-защитной зоны стоит дорого и каждый раз он в него необходимо вносить изменения по мере изменения технологии, объемов вы- пуска продукции и других технологических характеристик производства. Совре- менное законодательство не делает такие затраты выгодными для предприятия (на- пример, путем введения штрафов для тех, у кого таких проектов нет). Аналогично обстоят дела с водоохранными и, частично, шумозащитными зонами (в отношении магистралей), с той существенной разницей, что в этом слу- чае ответственность лежит на органах власти местного самоуправления. Они долж- ны выступать заказчиком проектов водоохранных полос и зон, в которых должны точно устанавливаться их размеры, списки разрешенных и запрещенных видов дея- тельности и строительства с учетом разрабатываемых водоохранных мероприятий. И вновь, считанные местные самоуправления разработали такие проекты, во- первых, из-за хронического дефицита денег, во-вторых, потому, что не видят в этом пользы. Это неправильно, но, повторяю, экологическое законодательство в этом отношении достаточно либеральное. При отсутствии утвержденных проектов санитарно-защитных, шумозащит- ных и водоохранных зон, единственным способом их правовой легализации стано- вится введение их в генеральные планы и, далее, в Правила землепользования и застройки в виде отдельной статьи с картой зон и дополнительными регламентами. Как правило, так и делалось. В составе генеральных планов, по инструкции и на практике, экологическая составляющая занимает одно из главных мест. К недос- таткам подобной разработки в генеральных планах относится неточность установ- ления размеров и конфигурации зон ограничений по экологическим условиям. В этом случае, санитарно-защитные и водоохранные зоны (полосы) устанавливаются огрублено на основе нормативных показателей без их точной привязки к месту и объекту. Например, конфигурация санитарно-защитной зоны предприятия уста- навливается в виде условного круга, центр которого размещается в геометрическом центре участка предприятия, а радиус отсчитывается в виде нормативного отступа от границы предприятия в зависимости от вида производства. Очевидно, что это очень неточно. Необходимая зона санитарной защиты зависит от множества факто- ров. Например, загрязнение воздушного бассейна зависит от розы ветров, источни- ка и состава выбросов, высоты труб, технологии и мощности производства, техно- логии очистки выбросов и многого другого. Кроме того, санитарно-защитная зона в плане должна привязываться точно к источнику вредного воздействия, а не к ус- ловному геометрическому центру участка предприятия. Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 135 При перемещении информации по экологическим ограничениям из гене- рального плана в Правила землепользования и застройки она приобретает новое качество. Генеральный план – это «закрытый» документ для ограниченного пользо- вания профессионалов, имеющих соответствующий допуск Установление в нем экологических ограничений необходимо для принятия решений о перспективном размещении жилья, объектов промышленности, рекреационных территорий, а так- же о перспективной реконструкции существующей застройки (селитебной и про- мышленной) для устранения нарушений экологического законодательства. Включение информации по экологическим ограничениям в Правила земле- пользования и застройки, - открытый, публичный документ, позволяет городскому сообществу и инвесторам узнать экологические проблемы города, имеющие место на конкретных участках. Эта информация невероятно ценная и, по своему значе- нию, компенсирующая неточности в определении конфигурации и размеров за- щитных зон. Так например, все острейшие конфликты со строительством домов и других объектов в водоохранных зонах или в зонах водозабора начинаются именно с отсутствия легитимной общедоступной информации. Когда о таких зонах и за- претах знает только несколько специалистов, а множество инвесторов, застройщи- ков и соискателей рвется там что-то построить, то возникает иллюзия, что надо преодолеть только упорство чиновника. Для этого существуют известные способы, после чего начинаются скандалы и громкие общественные процессы. Не исключе- но, что часть собственников и соискателей могли просто не знать о таких ограни- чениях и последствиях покупки недвижимости и строительства в санитарно- защитных и водоохранных зонах. Таким образом, в Правила землепользования и застройки рекомендуется перенести все экологические разработки из генерального плана и, если необходимо, произвести их корректировку с учетом основных изменений. Далее Правила прохо- дят согласования с санитарно-эпидемиологическими органами и приобретают пол- ную легитимность. 2. Теперь обратимся ко второму вопросу - соотношения дополнительных и основных регламентов разрешенного использования недвижимости применительно к экологическим проблемам. Речь идет об известной всем градостроителям ситуа- ции, когда в санитарно-защитных, водоохранных или иных зонах экологических ограничений располагаются объекты и виды деятельности, здесь запрещенные. Для того, чтобы образ был более наглядным, представим весьма распространенную коллизию расположения жилых домов (индивидуальных или многоквартирных, многоэтажных) в пределах санитарно-защитной зоны промышленного предпри- ятия. Согласно СанПИН это запрещено, как и в генеральном плане, так и в Прави- лах (в данном случае это безразлично). В связи с этим при определении на карте правового зонирования видов разрешенного использования возможны три вариан- та: Первый, - участки, на которых сейчас расположено жилье, оконтурить вы- делить в зону только с теми видами разрешенного использования, которые допус- тимы экологическими требованиями. Практически это означает, что жилья в спи- сках не будет. При этом, расположены в пределах санитарно-защитных зон земель- 136 ные участки и иные объекты недвижимости (в том числе жилые дома), чьи харак- теристики не соответствуют экологическим ограничениям, становятся несоответст- вующими настоящим Правилам. Жилье теряет в цене, практически обречено на выморачивание. Второй, - предполагает аналогичные действия, но в отношении промыш- ленного предприятия, от которого установлена санитарно-защитная зона. Если принято такое решение, то статус несоответствующего Правилам использования получает промышленное предприятие. Когда оно будет упразднено, тогда можно будет внести изменения в карту ограничений по экологическим условиям и уда- лить данную санитарно-защитную зону. Оба варианта чреваты тяжелыми последствиями, поскольку подрывают имущественные права собственников. Скорее всего, кто-то из «пострадавших» соб- ственников, чьи интересы ущемлены принятым решением, подаст иск в суд и вы- играет его, поскольку в данном случае ущемлены его конституционные права. Единственный вариант такого действия возможен, когда заранее известно, что соб- ственники выиграют после изменения видов разрешенного использования их не- движимости и, соответственно, не будут возбуждать судебные иски или каким- либо иным способом противодействовать принятию Правил. В связи с этим, в по- добных ситуациях требуется проведения специальных обоснований и согласований в ходе разработки Правил. В сложных ситуациях, когда не один из «конфликтующих» (по экологиче- скому законодательству) видов использования участков и другой недвижимости нельзя изменить без ущерба для собственников, предпочтительным решением оста- ется фиксация этих объектов в основных градостроительных регламентах соответ- ствующих зон, т.е. введение их в списки разрешенного использования недвижимо- сти. Несмотря на то, собственники не смогут здесь строить объекты этого назначе- ния или развивать существующий объект, поскольку он попадает одновременно и в зону ограничений по экологическим условиям и противоречит ограничениям до- полнительного регламента. Другими словами, когда два регламента в отношении одного и того же вида использования имеют противоположные предписания, то данный вид использования считается несоответствующим Правилам землепользо- вания и застройки. В данном случае действует норма совместного рассмотрения всех регла- ментов и ограничений, суммирование их применительно к участку и другой недви- жимости собственника. Поэтому, наличие хотя бы одного ограничивающего или запрещающего регламента дезавуирует другие «разрешающие» регламенты, что определяет его включение в категорию использования, несоответствующего Пра- вилам. Ограничения можно сформировать на одной карте - статье Правил или рас- пределить по нескольким статьям – картам в произвольном порядке. Это определя- ется только сложностью ограничений и их количеством. Реально главным остается требование однозначного прочтения на карте и понимания всех регламентов соб- ственниками и инвесторами. Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 137 4.6. Проектирование процедур 4.6.1. Проблемы и направления совершенствования порядка пре- доставления долгосрочных прав на земельные участки Развитие рынка земельных участков в городах требует введения норматив- ных актов, регулирующих процедурные нормы в сфере земельных и градострои- тельных отношений. Роль законов государственного и местного уровня в рыночной экономике во много раз выше, чем в предыдущей «командной системе», когда дей- ствие законов дополнялось, а зачастую и трансформировалось, путем многочис- ленных ведомственных инструкций, распоряжений, приказов. Сейчас в Кыргызстане, как и в других странах переходной экономики, зако- нодательство в данной сфере неполно и противоречиво. Такое положение неизбеж- но, поскольку многие виды деятельности только начинают складываться, еще не накоплен практический опыт, процесс «идет» путем проб и ошибок. Характерно также смешение обоих систем – рыночной и планово-регулируемой. Несмотря на то, что любая рыночная система включает в себя элементы программного регули- рования, а планово-регулируемая экономика имела некоторые зачаточные формы конкуренции, основы этих систем абсолютно несхожи. Поэтому комбинация эле- ментов новой деятельности со старыми элементами не позволяет системе функцио- нировать эффективно и, уж конечно, она неустойчива, подвержена различным сбо- ям. С юридической точки зрения, это проявляется в постоянном противоречии за- конодательных норм и динамично изменяющейся действительности. Отличие новой ситуации в условиях становления рынка недвижимости со- стоят, прежде всего, в плюрализме форм собственности, в том числе на землю, и в децентрализации управления, в связи с возникновением и развитием местного са- моуправления. Обе тенденции ведут к необходимости установления новых право- вых норм и в частности новых процедур, способствующих развитию рынка, защите прав собственника, учету интересов конкретных сообществ. В задачи данной книги не входит обсуждение идеологии государственного развития, об этом много сейчас много пишут и обсуждают. Мы лишь зафиксируем следующее – социалистическая система была неэффективной и несправедливой, что побудило большинство людей страны поддержать переход к другой системе государственного и экономического устройства - рыночной экономике на основе принципа свободной конкуренции, главенстве прав граждан и демократических свобод. Рыночный путь развития используется большинством государств и наро- дов, как признанная наиболее эффективная форма организации социальности и об- щественной деятельности – от запада до востока, где государства (Китай, Корея, Сингапур, Вьетнам и многие другие) недавно ставшие на рыночный путь развития демонстрируют невероятные успехи. В области строительства, центральной идеей рыночной экономики стано- вится безопасность инвестирования (вложения денег) на всех стадиях этого процес- са. Как уже указывалось выше, для стран с рыночной экономикой безопасность ин- вестирования в строительство с любыми целями обеспечивается, прежде всего, тем, 138 что вложение производится в земельный участок, который принадлежит инвестору, т.е. тому, кто вкладывает деньги. Другими словами, субъект, желающий инвести- ровать деньги в строительство (для себя или с коммерческими целями извлечения прибыли) вначале приобретает права собственности на земельный участок, а потом производит все необходимые действия и затраты, связанные со строительством. Эта схема считается безопасной потому, что в любой момент времени, на любой стадии вложения денег, инвестор, будучи собственников участка и сделанных на нем улучшений, может продать их и вернуть вложенные деньги. Вот эта простая идея -вкладывать деньги в строительство только при усло- вии, что участок, принадлежит тому, кто вкладывает деньги –вызывает очень мно- го эмоций у бюрократии со старым «социалистическим» менталитетом, с одной стороны, и одновременно ставит очень много проблем. Это связано с тем, чтодол- гое время во всех странах, использовавших идеологию социалистической, планово- управляемой экономики, наблюдалась парадоксальная ситуация, когда строитель- ные изменения недвижимости производятся лицами, которым эта недвижимость не принадлежит на долгосрочной основе. В советской системе сначала надо было за- проектировать, построить, зарегистрировать построенный объект и лишь затем, можно было претендовать на долгосрочные права владения земельным участком. Сначала органы власти производили выбор участка по запросу соискателя, потом выдавалась разрешение на проектирование, потом разрешение на строительство, затем само строительство и регистрация построенного здания в БТИ и, только по- сле этого, производился отвод участка. Иными словами, ситуация была переверну- та «с ног на голову», что делала ее крайне рискованной для стандартного рыночно- го инвестора. Под эту идеологию была подогнана вся система градорегулирования и кон- троля строительства. Все было сосредоточено на решении технических, архитек- турных и стоимостных вопросов. Все и всегда страшно экономили по ходу приня- тия любого решения, как бы не замечая, что прав у застройщика очень мало и в любой момент все может пропасть безвозвратно, что, кстати, случалось довольно часто. Просто это никогда не интерпретировалось как «крах» - в конечном счете за все отвечало и за все платило государство. Все выглядело так, якобы главные риски связаны с точным выяснением параметров строительства и других технических во- просов. Вся технология строилась на не правовых действиях, а на подготовке, рас- смотрении и согласовании технических вопросов. Поэтому весь процесс строитель- ства, если он велся не государственным заказчиком, а кем-то «со стороны» был рискованным и в любой момент мог быть нарушен по приказу «сверху». Кстати, именно отсутствие прав на земельный участок (точнее – объект инвестирования) является одной из главных причин низкого притока зарубежных инвестиций. Инве- сторы же, которые были готовы вкладывать деньги в данных условиях, прекрасно понимали всю степень рискованности этого действия и защищали свои инвестиции путем сговора с первыми лицами государства или местного самоуправления. Тем самым, строго говоря, вынужденно усиливая коррупцию. Для реализации рыночной идеологии безопасной инвестиции за счет воз- можности продажи инвестором своих активов на любой промежуточной стадии необходимо самым серьезным образом перестроить всю систему, что порождает целый ряд проблем. Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 139 Первая проблема состоит в том, что для приобретения земельного участка до начала полномасштабного проектирования и строительства объекта нужно, что- бы этот участок был уже кем-то сформирован. Этот «кто-то» - это нынешний соб- ственник участка – местное самоуправление. Исполнительные органы – админист- рация города должна до начала проектирования на конкретном участке установить его границы, возможности использования и ограничения, присвоить кадастровый номер и вынести границы участка «в натуру». После этого данный земельный уча- сток может считаться сформированным как единица недвижимости, готовым для вовлечения в рыночный оборот, - продажу на торгах, сдачу в аренду. Еще более сложно это было сделать, когда речь идет о массивах таких участков, которые вна- чале должны быть созданы путем проектирования и межевания их в натуре. И, на- конец, самым сложным является ситуация, когда при этом, нынешний собственник должен освободить участок перед продажей от прав третьих лиц (например, арен- даторов или собственников и нанимателей жилых квартир). Ранее, в командно- административной системе градостроительного регулирования, этого сделать было невозможно. Все это появлялось после завершения проектирования или даже строительства. Вторая проблема возникает в связи с необходимостью иметь права на объ- ект (инвестиционные активы) на любой завершенной стадии инвестирования. Для этого все промежуточные процедуры должны трактоваться не только как техниче- ские, но приобрести и правовой характер. На каждой промежуточной стадии инве- стор должен иметь права на оплаченную часть проекта, причем эти права должны отчуждаться без снижения стоимости объекта в этом процессе. Третья проблема, связанная с существующей процедурой, состоит в высо- кой степени ее неопределенности, невозможности инвесторам аккуратно рассчи- тать свои затраты и доходы. Это очень важно для инвестора в рыночных условиях, поскольку без хорошо проработанного бизнес-плана, как и без долгосрочного права на участок, он не может получить ипотечный кредит в банке. А без этого инвестор (застройщик) не может финансировать строительство. Конечно, для Кыргызстана, ипотечный кредит для инвестора пока выглядит как идея, сильно опережающая ре- альность. Однако, как я уже писал выше, во-первых, принцип «дороже», чем его сиюминутная реализация, а во-вторых, опыт России и Казахстана показывает, что строительство на кредитные деньги уже «не за горами». Указанные проблемы снимаются градостроительным регулированием на основе правового зонирования. Как уже неоднократно подчеркивалось, правовое зонирование направлено на определение прав собственника на использование не- движимости и ее строительное развитие, исходя из идеологии защиты инвестиций правовыми методами. Все технологии зонирования, о которых шла речь выше, ор- ганизованы таким образом, чтобы обеспечить возможность осуществления проце- дуры предоставления прав на земельные участки инвестору до начала инвестици- онного процесса, с тем, чтобы инвестор вкладывал деньги в свою собственность и мог ее продать на любой стадии инвестиционного проекта. Градостроительные рег- ламенты – основа зонального регулирования, позволяют заранее, до начала проек- тирования задать вид деятельности, параметры и ограничения возможного строи- тельства на продаваемом участке. Поэтому инвестор может заранее, еще до покуп- 140 ки участка, просчитать экономическую целесообразность инвестирования в данном месте. Таким образом, процедура предоставления прав на земельные участки, как и все последующие процедуры, разрешающие и сопровождающие строительство и регистрацию построенного объекта в рамках правового зонирования приобретает особую значимость в свете создания благоприятного инвестиционного климата. Кроме того, она должна помочь тысячам мелких инвесторов строить и развивать свой бизнес с наименьшими потерями. С другой стороны, местное самоуправление и городское сообщество нуждается в защите своих интересов от недобросовестных действий предпринимателей и потворствующим им чиновникам. Реорганизация процедуры в Кыргызстане уже началась, что является пози- тивным достижениям. Прежде всего, это введенный Земельным кодексом принцип платности за землю и требование продажи муниципальных и государственных зе- мельных участков на торгах. В начале прошлого года вышло Постановление Пра- вительства Кыргызской Республики (№ 57 от 5 февраля 2004 года) «Об утвержде- нии положений, регламентирующих порядок предоставления прав собственности или аренды на земельные участки в населенных пунктах и реализации инвестици- онно-строительных намерений». Эти положения, заменившие предшествующие нормативные акты на эту тему, определили начало новой стадии рыночных преоб- разований в Кыргызстане. Вместе с тем, это только начало - новая процедура еще не охватывает всех компонентов этого процесса и противоречива в некоторых частях. Прежде всего, необходимо новое законодательство, обеспечивающее легитимность правовому зонированию и новым процедурам. Аналогичная работа проделана в России и увенчалась успехом. В конце прошлого, 2004 года, Государственной Думой РФ был принят новый Градостроительный кодекс. Несмотря на противостояние части про- фессионалов и некоторые технические недоработки, этот документ стал первым рыночным законом, регулирующим инвестиционно-строительную деятельность. Кроме того, необходима кропотливая работа по изменению Положений и наработ- ки подзаконных актов, улучшающих процесс предоставления прав для различных ситуаций. |