Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
4.3. Построение генерализованной схемы правового зонирования города 4.3.1. Построение схемы существующего землепользования Описанная выше теоретическая модель используется для выявления сло- жившейся планировочной структуры и далее для построения правового зонирова- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 107 ния территории. Однако прежде чем приступить к выявлению пространственной структуры на основе неравномерно-районированной модели необходимо собрать нужную информацию о землепользовании. Другими словами необходимо постро- ить схему существующего использования земельных участков в границах местного самоуправления. Создание схемы опорного землепользования существенно отличается от по- строения опорного плана при разработке генерального плана города. В генераль- ном плане основной «единицей изображения» является здание, а мерой «опорно- сти» - материал стен и степень их износа. Для целей правового зонирования эта информация не нужна. Зато принципиальное значение приобретает другая важная информация, не собираемая в генеральном плане, – сложившиеся границы земель- ных участков, виды использования или деятельности, осуществляемые на этих уча- стках, иногда, вид существующего права на земельные участки. Схема существующего землепользования разрабатывается на основе ин- формации, поступающей из двух источников. Первый, - это данные по регистрации земельных участков, хранящиеся в системе государственного земельного кадастра, формируемого и управляемого Госрегистром. В работе над схемой используются материалы системной, сплошной регистрации, осуществленной на основе топографических материалов, и явочной регистрации на основе правоудостоверяющих документов. К сожалению, эта ин- формация должна корректироваться, поскольку в целях регистрации учитывается, прежде всего, информация о собственнике и его правах. Для построения же карт правового зонирования, прежде всего, требуется информация об использовании земельного участка, именно этот аспект регистрируется огрублено, недостаточно для целей градостроительного регулирования. Зачастую, использование земельного участка «закрыто» наименование субъекта землепользования. Например, участки Министерства обороны. В ряде случаев на них расположены жилые дома, в других случаях - военные объекты, в третьих - коммунально-складские помещения. Для правового зонирования эти различия в использовании принципиальны, тогда как для целей регистрации они не столь важны – участки проходят под разными када- стровыми номерами, но одного субъекта. Второй источник информации - органы архитектуры и строительства, кото- рые сосредотачивают информацию о текущих изменениях в использовании участ- ков. Это могут быть разрешение на строительство, утвержденный проект, начатое строительство, иные изменения, которые готовятся или уже свершились, но еще не завершены и по тем или иным причинам не прошли регистрацию. Эта информация принципиально важна для установления правового зонирования. По данным орга- нов архитектуры производится фиксирование текущей тенденции в использовании территории. Эта информация отражает действия, которые собственники уже произ- вели или собираются производить в ближайшее время. На основе информации из этих источников формируется схема существую- щего использования земельных участков. Однако, при кажущейся простоте, это действие оказывается достаточно трудоемким и не таким легким в методическом отношении. На практике существуют несколько объективных проблем, которые необходимо решить в ходе создания такой карты. 108 Во-первых, далеко не все участки на сегодня размежеваны. В городах име- ются огромные территории, принадлежащие муниципалитету или территории, на которых права собственности не разграничены между государством и местным са- моуправлением. Например, это участки микрорайонной застройки, часть промыш- ленных территорий, пустыри и бросовые территории, участки, не используемых в настоящее время по какому-либо конкретному назначению. Во-вторых, много собственников, пользователей помещений в зданиях не имеют прав на земельные участки. Например, частный предприниматель имеет на первом этаже жилого дома крупный магазин, но, естественно, не имеет прав на ок- ружающий этот дом участок. Поскольку участки в этом микрорайоне не выделены, то вся земля числится по разряду «жилищного использования». На самом деле это не так, поскольку это помещение функционирует совершенно в другом режиме и, далее, при разработке карты правового зонирования еще необходимо понять, на- сколько его размещение здесь эффективно и отвечает интересам городского сооб- щества. Кроме того, этот предприниматель имеет невскрытую долю собственности в земельном участке, наряду с другими собственниками помещений в этом доме, - другими предпринимателями или жильцами. Если они захотят создать кондомини- ум и ассоциацию собственников, то этот предприниматель станет владельцем не выделяемой доли на земельный участок, как неделимую собственность. Другими словами, на схеме необходимо отобразить не только участки зарегистрированные, но и имеющие скрытые права. В данном случае это решается путем выделения на схеме существующего землепользования условного «пятна», в размер реального помещения в пределах жилого дома. В-третьих, в ряде случаев, имеет место отсутствие точной информации – например, участок зарегистрирован и помечен, но его актуальное использование неизвестно. Чаще всего, такая ситуация складывается на промышленных и комму- нально-складских территориях, на которых идет интенсивный процесс деления прав собственности на здания, помещения и участки. Многие предприниматели покупают или арендуют объекты и части участков, но не регистрируют их или не указывают при регистрации нового использования. В результате на территории «лежащего на боку» завода складывается очень динамичная картина новых пред- приятий и видов деятельности, не отображенная в официальных кадастровых до- кументах. Эту картину очень важно отобразить в схеме опорного землепользова- ния, поскольку она показывает текущие тенденции в развитии города и использо- вании земельных участков, столь важные для эффективного градостроительного регулирования на основе правового зонирования. В этих случаях необходимо дополнительное привлечение документов и возможно визуальный анализ участка. Последняя мера не столь эффективна, по- скольку далеко не всегда можно попасть на «закрытую» территорию, а если и по- падешь, то далеко не всегда понятно, что происходит внутри. Поэтому, в конечном счете, важно фиксировать вид использования так, как он зарегистрирован в офици- альном документе или при полном отсутствии таковых, как его определяет сам пользователь, арендатор недвижимости. Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 109 110 Еще один важный момент – список видов использования объектов, который фиксируется на схеме. Существующие виды использования - это конкретная, сего- дня осуществляемая деятельность. Поэтому виды использования наносятся на схе- му конкретно, тогда как на карте правового зонирования будут изображаться зоны, которые включают не один, а несколько видов использования. В связи с этим, эти карты никогда не бывают идентичны по характеру отображения вида деятельности. Как правило, при разработке схемы существующего землепользования следует пользоваться сложившимся и официально установленным определением видов дея- тельности и объектов, которые фиксируются на карте различными цветами или ус- ловными изображениями. Схему существующего землепользования в целях упрощения работы можно выполнять сначала на бумаге, а затем переносить на электронные носители. Далее компьютерная схема служит основой для построения карты правового зонирова- ния. 4.3.2. Построение генерализованной схемы правового зонирова- ния города на основе неравномерно-районированной структуры города Генерализованная схема правового зонирования города - это по существу изображение пространственной структуры города, выявленной на основе неравно- мерно-районированной модели. На основе перенесенной на карты информации по существующему использованию территории, результатов дополнительных иссле- дований мест концентрации объектов обслуживания, офисов, расположения про- мышленных и рекреационных территорий выявляются пространственные единицы города и их внутренняя структура – ядра, коммуникативно-общественные связевые элементы, монофункциональные территории. Каждый из очерченных элементов неравномерно-районированной структуры представляет собой тип среды с опреде- ленными свойствами, которые зависят от его положения в этой пространственной структуре. Каждая из таких сред, как уже указывалось в главе 4.3, характеризуется своим особым уровнем разнообразия, соотношением объектов обслуживания, офи- сов и жилья. Все эти среды закономерно распределены по территории города, из- меняются по мере продвижения из центра на периферию. Границы пространственных единиц города и элементов внутри этих единиц составляют «каркас» территориальных зон на карте правового зонирования. Свой- ства каждого из элементов неравномерно-районированной структуры определяют степень возможного разнообразия, т.е. совмещения разных видов деятельности. Значение же каждого элемента в структуре, уровень его структурной развитости определяет степень многообразия этого места, т.е. длину списка разрешенных ви- дов использования. Точно также, основные характеристики среды, такие как плот- ность застройки, концентрация объектов, маршрутов общественного транспорта, плотность жилых единиц и другие, определяют предельные параметры разрешен- ного использования, например, предельные (минимальные или максимальные) раз- меры земельных участков. На первой стадии проработки карты правового зонирования выстраивается основной каркас города – коммуникационно-общественная система с ядрами и свя- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 111 зевыми элементами. Для каждого фрагмента структуры, в соответствии с выше пе- речисленными признаками, конструируются первоначальные градостроительные регламенты - списки и основные параметры разрешенного использования. Пооче- редно рассматриваются все фрагменты коммуникативно-общественной системы всех пространственных единиц города, начиная с центральной единицы и завершая каркасом периферийных единиц. Ниже приведен рисунок с генерализованной схе- мой правового зонирования, разработанной для Нижнего Новгорода. В границах ядер формируются зоны с преимущественной концентрацией обслуживания по сравнению с офисами при минимальном количестве жилья. В связевых элементах, офисы, другие объекты приложения труда непроизводствен- ной сферы располагаются вместе с жильем и обслуживанием на паритетных нача- лах. Это означает, что в физическом объеме жилье и офисы превалируют и при- мерно разделены на равные части. 112 Далее, рассматривается следующая подсистема – жилье. В границах суще- ствующих жилых территорий выделяются соответствующие жилые зоны. В зави- симости от близости к коммуникативно-общественной системе этих участков опре- деляется плотность жилых единиц (жилищного фонда) и степень насыщенности жилья объектами обслуживания, иными видами деятельности. На основании этих параметров фиксируется основной тип жилой застройки для каждого из монофунк- циональных элементов по каждой из пространственных единиц. Затем по этой же схеме рассматриваются производственные и коммуналь- но-складские территории – чем ближе к каркасу, тем выше степень разнообразия видов деятельности, тем больше доступных коммерческих объектов, офисных ви- дов использования и предприятий по оказанию услуг. Завершается построение ге- нерализованной схемы рассмотрением рекреационных территорий с особым вни- манием к их «контактным» участкам с производством и коммуникативно- обслуживающей системой. Генерализованная схема отражает наиболее устойчивые, базовые для города и городского сообщества градостроительные регламенты использования земельных участков, которые воспроизводят длительный цикл эволюционного развития горо- да. Однако, в ней также учитываются некоторые тенденции текущего развития, которые были заложены при учете объектов и видов использования участков, на- меченных к застройке или на которых строительство уже началось. Далее, на ос- нове генерализованной схемы, требуется скрупулезное рассмотрение всех участков города, подлежащих развитию или, наоборот, консервации, для разработки карты правового зонирования, точно отражающей все тенденции развития на ближайшие 2 – 3 года. Переход от генерализованной схемы к карте правового зонирования включает довольно много сложных шагов, необходимых для полного и тщательно- го учета генерального плана, иных долгосрочных решений и их согласования с те- кущими актуальными тенденциями, которые будут поддержаны собственниками участков и другой недвижимости. В заключение следует отметить, что генерализованную схему правового зо- нирования рекомендуется утвердить в составе Концепции, о которой идет речь в главе 4.9. В связи с этим в генерализованную схему желательно включать предло- жения по развитию планировочной структуры, которые не были предусмотрены в генеральном плане города. О них пойдет речь в следующей главе. 4.4. Разработка карты правового зонирования и уста- новление основных градостроительных регламентов 4.4.1. Границы действия правил землепользования и застройки Карта правового зонирования – установление территориальных зон и дейст- вующих в них градостроительных регламентов разрабатывается на основе генера- лизованной схемы правового зонирования территории города и оценки решений генерального плана. Карта правового зонирования разрабатывается на территорию в границах местного самоуправления. Эта позиция чрезвычайно проста, если помнить статус Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 113 этого документа - нормативный правовой акт местного самоуправления. В соответ- ствии с законодательством этот документ имеет силу обязательного исполнения для всех субъектов, действующих в пределах юрисдикции местного самоуправле- ния. Еще это означает, что Правила, принятые представительным органом местного самоуправления – депутатами местного кенеша, могут действовать только на тер- ритории юрисдикции данного представительного органа. Довольно часто я слышу возражения градостроителей о том, что Правила подрывают генеральный план, поскольку разрабатываются на территорию, не сов- падающую с предложенными в нем границами. Эти возражения не учитывают ста- тус Правил. Генеральный план или другая градостроительная документация могут разрабатываться в произвольных границах. Более того, одной из задач генерального плана или любого документа территориального планирования является определе- ние перспективных территорий развития города (местного самоуправления), необ- ходимых для его эффективного функционирования. Далее на основании генераль- ного плана органы местной власти могут начать процесс пересмотра существую- щих границ, в соответствии с законодательно установленной процедурой. Местный нормативный акт – это не документ планирования, а документ нормативно-правового регулирования отношений в сфере использования и строи- тельного развития недвижимости. Если он разрабатывается на территорию за гра- ницами местного самоуправления, то он нарушает суверенные права людей другого местного сообщества. Правила не могут устанавливать нормы для другого местно- го самоуправления, поскольку там есть сообщество и свой представительный ор- ган. Трудно вообразить, чтобы житель соседнего городка пришел в свой орган вла- сти местного самоуправления и потребовал, чтобы там придерживались процедуры, принятой в соседнем местном самоуправлении, поскольку оно самовольно включи- ло в границы действия документа своего соседа. Более сложными и распространенными являются ситуации, при которых местное самоуправление имеет не вполне легитимные границы. Как правило, гра- ницы поселения устанавливались давно. После этого часто происходили различные территориальные пертурбации, - к городу подсоединяли близ лежащие населенные места, прирезали дополнительные участки и прочее. При этом все эти решения за- частую не были доведены до конца, были оставлены из-за несогласия соседей на промежуточных этапах. Такие решения имеют частичную силу. Они могут иметь какое-то значение в рамках того органа, который их принял, но не являются окон- чательными и, тем более, не означают факта утверждения новой границы. С такой ситуацией приходится сталкиваться довольно часто. Есть два спо- соба работы в этом случае. Первый способ - Правила разрабатываются на всю территорию в спорных границах с точным обозначением всех спорных фрагментов территории, выходя- щих за границы безусловно установленной и полностью легитимной черты местно- го самоуправления. Далее в Правила вводится норма, о том, что их исполнение обя- зательно для всех субъектов в пределах легитимно установленных границ. На уча- стках выходящих за эти границы Правила действуют только после подписания со- глашений между уполномоченным органом данного местного самоуправления и уполномоченными органами соседних местных самоуправлений, на которых рас- положены смежные участки. Если такие соглашения не подписаны, то Правила на 114 прирезанных в разное время участках не действуют. Также очевидно, что такие соглашения, если они подписаны, то действуют до момента принятия закона Кыр- гызской Республики об установлении новых административных границместного самоуправления. Второй способ - Правила разрабатываются на всю территорию, включая прирезанные и не вполне легитимные участки. Далее, вводится норма, что Правила действуют только в пределах легитимно установленной черты местного само- управления. На остальных участках, за пределами этой черты, они носят информа- ционный характер, до момента, пока не будут утверждены новые границы местного самоуправления. Следует отметить, что этот путь рекомендуется использовать в ситуациях, когда процесс утверждения границ уже осуществляется, и в обозримом будущем можно ожидать его успешного завершения. В случаях, если прирезанные территории вызывают споры и противодействия, лучше подобных действий не применять, поскольку они грозят судебными исками. Во всех случаях, в ходе разработки Правил обязательно необходимо вво- дить норму, позволяющую однозначно идентифицировать границы местного само- управления со ссылками на все законодательные акты, утверждающие существую- щую границу. |