Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
4.1.2. Учет тенденций развития города: проблема отображения Разделение территории города на зоны и установление градостроительных регламентов для этих зон должно происходить в строгом соответствии с текущими интересами людей и различных групп. Это существенно отличает градостроитель- ные основы правового зонирования от планирования и, соответственно, цели и ме- тоды построения карт правового зонирования территории в отличие от схем зони- рования территории в генеральном плане. Влияние правового зонирования (установления градостроительных регла- ментов) на жизнь людей значительно выше, чем долгосрочных плановых докумен- тов, поскольку оно кровно затрагивает их нынешние права и экономические инте- ресы. Если в построении системы правового зонирования учтены интересы собст- венников и инвесторов, то оно будет работать в нужном режиме, - реализовывать намеченные планы, стимулировать экономический рост, повышать эффективность управления. Если этого нет, то зонирование сразу же становится репрессивным ин- струментом, поскольку будет предписывать права и действия, которые пойдут в разрез с текущими (а не перспективными) жизненными интересами людей и соци- альных групп. Последствия навязывания нереалистичных представлений и стерео- типов с помощью правовых механизмом легко представить: в лучшем случае, пра- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 85 вовое зонирование будет отторгнуто, в худшем, - оно усугубит стагнацию эконо- мики и социальную депрессию. Важно также отметить, что интересы населения сегодня значительно изме- нились. Несмотря на все противодействие, реалии рынка проявляются все замет- нее, хотя, очевидно, это несет не только положительные, но и негативные послед- ствия. Зонирование в принципе рассчитано на работу в условиях рынка и работает на рынок. Поэтому, когда речь идет о повышенных требованиях к учету реальных, а не гипотетических интересов и целей, то имеется в виду, прежде всего, соответ- ствие рыночным тенденциям. Это предпочтения жителей, которые опираются на местный рынок недвижимости и жилья, стереотипы экономического поведения предпринимателей и производственников, интересы инвесторов, особенности ры- ночного финансирования развития инфраструктуры. Теория и методы градостроительного проектирования, используемые в предшествующей практике советского градостроительства, оказались совершенно не пригодны для представления существующего состояния города, поскольку, как уже указывалось выше, идеологически, принятие решений отсчитывалось не от на- стоящего, а от будущего. Расхождение с реальностью особенно сильно в способах представления физической, пространственной структуры города и территориально- социальной структуры населения. Это относится к определению участков деловой и коммерческой активности, границ ядер и исторического центра, построение транспортных магистралей и улиц, размещение объектов городского досуга, выбор типов жилья и многое другое. До сих пор в генеральных планах для этих целей ис- пользуется примитивные понятия функциональной модели города: ступенчатой организации обслуживания с радиусами доступности учреждений и системой орга- низации жилых территорий на основе микрорайонов, жилых и планировочных рай- онов, частично модифицированных под современные нужды и финансовые и строительные технологии. В своих основах эта планировочная структура восходит к нормативной модели «советского» города, главной целью которой является «уп- рощение» строительства путем стандартизации, применения типовых схем и город- ского управления. Никакого отношения к реальной жизни людей, к их ценностям, фактиче- ским предпочтениям и поведению в городе различных групп населения - модель «планировочной структуры» не имеет. Она не соответствует сложным схемам при- нятия решений в современных условиях, не обеспечивает возможности оператив- ного управления территорией в условиях рынка. Её постоянное, нерефлексивное воспроизводство в рамках градостроительной деятельности препятствует созданию условий для рыночной экономики, усложняет жизнь людей и любую хозяйствен- ную активность, неизбежно приводит к конфликтам и потерям. Ни управленцы, ни бизнесмены, ни архитекторы даже не замечают, что они закладывают тяжелейшие проблемы и противостояние в обществе, когда рисуют в центре современного го- рода очередной микрорайон со свободной планировкой, торговым и обществен- ным ядром в его геометрическом центре, с многоэтажными стандартными жилыми домами «улучшенной планировки». Я уверен, что большинство сегодняшних про- фессионалов – градостроителей и архитекторов, даже не заметило «подвоха» в этой фразе, не отследило, что в ней конкретно «не так». 86 В результате то, что построено, воспринимается людьми как данность, ко- торую надо «преодолевать» в процессе ее освоения, вроде горы или водного пре- пятствия. Поскольку глубинные ожидания и стереотипы людей устроены иначе, нежели те, которые представлены им градостроителями (архитекторами, управлен- цами, строителями), то жизнь в городах, сочиненных согласно функционалистской доктрины, протекает как постоянная борьба – всегда что-то не так, что-то надо ис- правлять или доделывать ценой мучительных усилий, непродуктивных затрат, не- правовых действий. При этом, виноваты все – «продажные» администрации, «нече- стные предприниматели», «консервативные жители, не понимающие простых ве- щей». Виноваты все, кроме профессионалов – архитекторов, градостроителей, при- нявших решение, подготовивших исходную документацию, запроектировавших и утвердивших проекты исходя из теоретической концепции «ступенчатой» планиро- вочной структуры города. Наверное, в это трудно поверить. Однако, когда «Вечерний Бишкек» обсу- ждает войну предпринимателей, реконструировавших под ресторан несколько квартир на первом этаже многоэтажного панельного жилого дома, расположенного в центре города, помните, что этот конфликт был заложен градостроителями, кото- рые сами не ведая, что творят, пользовались неправильными теоретическими по- сылками. При этом, практикующие градостроители даже не задумываются над сво- им методическим аппаратом, живут на уровне знаменитого комедийного персонажа Мольера, который на старости лет и за большие деньги узнал, что говорит прозой. Для целей установления градостроительных регламентов использования участков и зданий эта теоретическая схема ступенчатой планировочной структуры непригодна. Как уже указывалось выше, перспективные и текущие решения по структурированию города должны опираться на существующую, реально сложив- шуюся пространственную организацию города. Современное градостроительство в условиях рынка требует опоры на глубинные устойчивые основы дифференциации городских сред, сложившихся в ходе эволюции городского организма и местного сообщества. Пространственные решения и проектируемая застройка должна соот- ветствовать представлениям людей о городе, об удобной, с их точки зрения, орга- низации жизнедеятельности. В связи с этим, для разработки карт правового зонирования в городах Кыр- гызской Республики использовалась иная теоретическая основа и технология, на- званная неравномерно – районированной пространственной структурой города, которая разрабатывалась и использовалась автором этой книги на протяжении 20 лет практической работы и теоретических изысканий (раздел 4.2.). С ее помощью осуществляется выявление существующей структуры города и текущих тенденций в использовании земельных участков и другой недвижимости, а также, построение генерализованной схемы правового зонирования. 4.1.3. Оценка решений генерального плана с точки зрения долго- срочной стратегии развития города Методология долгосрочного планирования, используемая в генеральных планах в советское время не пригодна для рыночных условий. Планирование в «плановой», социалистической системе базировалось на трех допущениях: Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 87 а) предполагалось, что источники финансирования будут централизованы, контролироваться городскими властями и достаточны для реализации долгосроч- ных планов; б) реализация долгосрочных проектов будет координироваться из одного управляющего центра, в котором все действия согласованы, а их текущая конкре- тизация и детализация происходят за счет иерархического управления с помощью иерархично организованной градостроительной документацией, контролируемой также из одного управляющего источника; в) реализация планов (посредством строительства, реконструкции, хозяйст- венной деятельности) представляет собой технический процесс, в котором нет по- литической компоненты. Соответственно, цели планирования, зафиксированные в генеральном плане, являются единственно возможным выражением интересов го- родского сообщества. Долгосрочное планирование в рыночной экономике строится на других ос- нованиях: а) любые крупные преобразования и проекты по преимуществу финанси- руются небольшими порциями за счет множества частных инвестиций или комби- наций из разных источников, или за счет специальных финансовых схем долго- срочного кредитования с длительным процессом возврата вложенных средств; б) реализация долгосрочных целей идет под регулирующим воздействием местной власти, но каждый субъект, осуществляющий те или действия, имеет соб- ственные цели и интересы; в соответствии с этим, возможность привлечения раз- ных источников финансирования, обусловлена возможностью реализации субъек- тами их собственных интересов; в) сведение различных интересов в долгосрочную программу есть не техни- ческий процесс, а политическая деятельность по согласованию целей, возможно- стей их корректировки, приведению к компромиссам и по решению спорных во- просов правовым демократическим путем. В связи с этим в большинстве случаев, прежде чем начать работу с гене- ральным планом, необходимо выяснить насколько он отвечает долгосрочной стра- тегии развития местного сообщества, на решение каких проблем он направлен. Другими словами требуется оценка решений генерального плана с точки зрения реальной стратегии развития в рыночных условиях. Конечно, было бы очень хоро- шо, если бы решения в системе правового зонирования базировались на стратеги- ческом плане развития города и городского сообщества, но пока таких документов мало и они еще не очень работоспособны. Поэтому оценку можно основывать на сокращенной форме стратегии развития (а не полного стратегического плана), при- менительно к задачам территориального планирования. Опираясь на опыт аналогичных работ, выполненных в городах США, евро- пейских стран, частично в городах России, под стратегией городского развития по- нимается совокупность целей и действий по их реализации, сформулированных и отобранных в интересах городского сообщества. Эта формулировка предполагает несколько существенных моментов: Во-первых, стратегические цели и действия могут быть уже кем-то сфор- мулированы, а могут быть еще никем не предъявлены, не иметь какого-либо субъ- 88 екта, но быть потенциально важными для города и сообщества. Это требует для построения стратегии аналитической, исследовательской работы как одного из ме- ханизмов выявления и предъявления скрытого потенциала и нахождения субъек- тов, необходимых для его развития. Во-вторых, интересы городского сообщества формируются в результате взаимодействия и достижения компромисса различных групп и субъектов, со свои- ми интересами, целями и ресурсами. Это положение определяет необходимость вовлечения частных субъектов, организации между ними постоянных контактов и нахождение компромисса в их интересах. Тогда, планы и программы отдельных групп и субъектов перерастут в стратегию городского сообщества. В-третьих, необходимо произвести стратегический выбор в отношении ре- сурсов, целей и действий (программ, планов, мероприятий) местного самоуправле- ния и государственных ресурсов, доступных для города. Определение того, как сделать этот выбор является одним из ключевых моментов. Было бы неправильным считать, что стратегический выбор есть прерогатива только органов власти (мест- ного самоуправления), даже несмотря на то, что речь идет об муниципальных ре- сурсах. Стратегия будет эффективной, когда такой выбор будет сделан в результа- те консенсуса различных групп и субъектов. Поэтому выработка технологии осу- ществления стратегического выбора в каждом конкретном городе становится еще одним важнейшим моментом формирования стратегии. В-четвертых, важной частью разработки стратегии является анализ и ранжи- рование проблем, стоящих перед городским сообществом, различными территори- альными и социальными группами. Основная методология построения стратегии развития заключается в одно- временном использовании двух подходов: Первый – исследовательский, предполагающий проблематиза- цию, выработку предложений и новый качественный взгляд на развитие и строительство на основе аналитических и конструктивных (проект- ных) процедур. Второй – выявление проблем, выработка целей и путей дости- жения конкретных результатов путем социальных действий, на основе вовлечения различных субъектов (публичнхых и частных) городского развития. Выбор направлений анализа и стратегической разработки обусловлен каж- дый раз конкретной ситуацией. Общих решений здесь быть не может – построение стратегии развития отчасти искусство, в той же мере, сколько и научная, консуль- тационно - экспертная и политическая деятельность. Однако, по крайней мере, при ориентации на разработку документов правового зонирования, одну стратегиче- скую линию развития города необходимо изучать всегда. Необходимо выяснять потребность в разных видах деятельности и категориях использования территории и строительства в связи с развитием и защитой существующих и формированием (захватом) новых секторов рынка, свойственных для рассматриваемого городского сообщества. Необходимо ответить на вопросы: в каких случаях надо следовать сложившемуся инерционному ходу развития структуры землепользования, а в ка- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 89 ких, необходимо её коренное преобразование, для достижения качественного сдви- га состояния городской системы, какие виды деятельности дефицитны, а какие из- быточны. Анализ экономического состояния наиболее эффективен при сравнении анализируемого города с другими городами, выяснения расхождений и их объясне- ний. Выбор городов, привлекаемых для сравнения, определяется несколькими фак- торами, но всегда его основой является целевые установки исследования. Это мо- гут быть города схожие по численности населения, размещению и положению в регионе или города уже реализовавшие планируемую стратегию. Иногда бывает крайне важно провести сравнительный анализ по городам мира с аналогичной структурой экономики, промышленности, торговли или иными секторами бизнеса. Кроме того, показатели экономического состояния желательно рассматривать в ди- намике для того, чтобы выявить основные тенденции развития. Данных извлекают- ся из официальных справочников и сайтов, размещенных в Интернете. Частью анализа должно стать выяснение программ городского развития, наличие формализованной политика развития, строительства, сохранения истори- чески сложившихся районов, социальных и экологических проблем и программ их разрешения, городской культуры. Организация и проведение различных социальных действий составляет ключевой момент разработки стратегии развития города в рыночных условиях. Упор должен быть сделан на выявление субъектов имеющих готовые проекты или инициативы и вовлечение их конструктивный диалог. Сделать это очень непросто. Подобное социальное действие будет успешным только, если вовлекаемые субъек- ты почувствуют, что оно им как-то может быть полезным. Бизнесменов, предпри- нимателей, управленцев обмануть невозможно – с первого же раза они понимают нужно им это участие или нет. Причем было большой ошибкой считать, что основ- ным критерием их интереса является извлечение прибыли или успешность бизнеса. Зачастую мотивы участия частного бизнеса значительно более сложны и столь од- нозначно предсказуемы. В моей практике подобные социальные действия проходили в разных фор- мах – постоянных семинаров с неограниченным числом участников; огромных краткосрочных конференций с сотнями и тысячами участников; постоянно дейст- вующих комиссий и рабочих групп, организованных при первых лицах. Во всех случаях для построения стратегии необходимо получить информацию о предпола- гаемых проектах и инициативах, выяснить, в чем состоят проблемы этих субъектов, насколько они готовы к реализации этих проектов, в какой помощи они нуждаются и почему согласились участвовать в коллективном действии. Такая информация крайне ценна и ответственна. Следующей стадией является оценка этих проектов с точки зрения влияния на городскую экономику и, в зависимости от этого, выбор дальнейших путей взаи- модействия. В целом стратегия развития на этой стадии требует формирования программного, управляющего субъекта, координатора всех взаимодействий. Наконец, еще одним важным элементом построения стратегии развития должен стать стратегический выбор городского сообщества в отношении своих проблем, путей их разрешения, целей и результатов долгосрочной деятельности, индикаторов их достижимости. В рамках этой компоненты построения стратегии 90 самым простым решением является проведение социологического исследования или использования ранее проведенных опросов населения с целью выявления ос- новных проблем. Далее путем обсуждения проводится их ранжирование и взвеши- вание, соотнесение с имеющимися ресурсами – финансовыми, организационными, людскими. Создаются различные коллегиальные структуры и в ходе обсуждения формулируются цели, результаты и их показатели, характеризующие стратегиче- ский выбор местной власти, в идеале, более или менее точно выражающий интере- сы различных групп городского сообщества. Повторю еще раз – никаких строгих правил по соотнесению этих подходов не существует. Все они варьируются и смешиваются в пропорциях, соответствую- щих субъектам, вовлеченным в коллективный процесс разработки, помогающим прояснить и сформировать источники реального (а не только желаемого) городско- го развития. Результатом формирования стратегии развития, для целей территори- ального планирования и правового зонирования должны стать оценка в потребно- сти жилья разных типов, участков для нового жилищного строительства, размеров требуемых офисных и других помещений для экономической активности, земель- ных участки для досуга, рекреации и прочих составляющих современного города. Именно стратегия развития города должна подсказать разработчикам Правил зем- лепользования и застройки, какие виды деятельности и где являются приоритетны- ми и насколько решение главных проблем городского сообщества отражено в гене- ральном плане. Таким образом производится оценка решений генерального плана с точки зрения соответствия целям развития города и местного сообщества, эффек- тивности решения первоочередных насущных проблем. В завершении формирования стратегии городского развития желательна разработка плана административных действий, утверждаемых городским предста- вительным органом. План должен иметь ответственных исполнителей, фиксировать источники финансирования и поступление других ресурсов, механизмы контроля и внесения изменений. Кроем того, замечательным результатом первого этапа разра- ботки стратегии может быть публикация её основных положений, включая меха- низм контроля, управляющий (координирующий) орган, систему контрольных ко- личественных показателей достижения заявленных целей (результатов). В совре- менных условиях такая публикация может быть сделана в виде Интернет – сайта. В частности, в Кыргызской Республике уже сделан шаг в этом направлении. Ассо- циация городов Кыргызской Республики при поддержке Агентства США по меж- дународному развитию разработало первоначальные варианты стратегий городско- го развития и поместила их на общем сайте (http//www.citykr.rg). |