Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
3.4.3. Разрешенное использование Существуют две точки зрения на то, кто и как должен определять вид ис- пользования земельного участка и другой недвижимости. Первая точка зрения, развитая в советском градостроительстве, сводится к тому, что специалисты городского управления лучше, чем кто-либо другой, вклю- Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 67 чая собственника или инвестора, знают, что будет хорошо на каждом конкретном месте, а что плохо, исходя из общественных интересов. Правда, они не рискуют своими деньгами, но несут ответственность перед своим руководством и городским сообществом. Эффективность этой позиции обосновывается тем, что, если инве- стор найдется и начнет строить на этом участке в соответствии с градостроитель- ной документацией, то он это сможет сделать с наибольшим эффектом. При таком подходе определение вида использования базируется на документах территориаль- ного планирования - генеральном плане и другой градостроительной документа- ции. Основным инструментом контроля за использованием земельных участков в такой административно-командной системе градостроительного регулирования стало понятие целевого использования (назначения). Это нерыночный инструмент управления, чрезвычайно сужающий возможности собственника и инвестора, но безмерно расширяющий права государственных или муниципальных чиновников, т.е. яркий пример нарушения общественного баланса интересов. Целевое назначение было введено давно и закреплено в Земельном кодексе Кыргызской Республике. Статьей 1 ЗК КР целевое использование определяется как: «использование земельных участков в целях, указанных в документах, удо- стоверяющих права на земельный участок, в договоре или иных правоустанавли- вающих документах». Статья 12 ЗК определяет механизм установления и измене- ния целевого назначения земель: «1. Установление целевого использования земель производится специально уполномоченным государственным органом при предоставлении зе- мельного участка в собственность или в пользование. 2. Изменение целевого назначения земель производится тем же органом с внесением соответствующих изменений в документы, удостоверяю- щие права на земельный участок. 3. Использование земельного участка не по целевому назначению не допус- кается». По существу «целевое назначение» - это единственный вид использования участка, здания иной недвижимости, разрешенный собственнику (или назначенный инвестору) на основании градостроительной (проектной) документации. Если, предположим, в генеральном плане было нарисовано «пятно» жилого дома, то это означало, что этот участок имеет целевое назначение «жилье». После всех проект- ных и разрешительных процедур будущий собственник получал утвержденный проект «жилого дома со встроенным магазином промышленных товаров на первом этаже». Таким образом, он получал уточненную формулировку «целевого назначе- ния» участка и здания. После строительства объекта, в соответствии с нормами ЗК КР, это целевое назначение вписывалось в правоустанавливающий документ, а за- тем и в правоудостоверяющий документ собственника. Далее читай статью 12, п.3 приведенный выше, - использование земельного участка не по целевому назначе- нию не допускается. Если собственнику нужно заменить промтоварный магазин на продовольственный, то это уже будет новое целевое назначение. Следовательно, всю процедуру получения нового целевого назначения собственник должен проде- лать снова. 68 Более того, «целевое назначение» всегда было неопределенным с точки зрения права собственника. Например, что означает целевое назначение «много- этажный жилой дом» - оно позволяет делать на первом этаже обслуживание или нет? Двух- или трех- этажный дом может считаться многоэтажным? На самом деле целевое использование всегда требовало «доопределения» путем установления ин- дивидуального регламента, другими словами чиновника из органа архитектуры, который брал на себя ответственность, что в каждом конкретном случае включает в себя целевое использование, установленное в градостроительной документации и каковы должны быть действия собственника или застройщика. Естественно, этот процесс был глубоко субъективен, индивидуален и непредсказуем. Сделать его предсказуемым стоило больших денег, что и объясняет живучесть этого понятия. Тем более, что за всем этим стояли мощные рычаги воздействия на «нерадивых», поскольку, в соответствии со статьей 66, п.1.1 ЗК КР, использование земельного участка в нарушение его целевого назначения, является одним из главных основа- ния для изъятия земельного участка. Вторая точка зрения сформирована в западных странах с рыночной эконо- микой. Согласно этому подходу, муниципальные власти должны как можно более гибко ограничивать потенциальные возможности использования участка. Админи- страция может только «по-крупному» определить характер использования, напри- мер, жилое или нежилое использование или производственная или непроизводст- венное назначение. Если же есть такая возможность, то лучше вообще предоста- вить право установления использования собственнику или инвестору. Такой под- ход базируется на идеи, что собственник лучше, чем кто бы то ни было должен знать рыночный потенциал городских мест, поскольку он рискует своими деньга- ми. Поэтому выбор использования подавляющего большинства участков должен быть отдан на откуп инвестору - собственнику (пользователю, арендатору) земель- ного участка с минимальными ограничениями. В этом случае, вся земля работает на рыночную экономику - она приносит доход предпринимателю, с нее платятся налоги, здесь формируются рабочие места. Если использование выбрано непра- вильно, то бизнес будет неэффективным, собственник понесет убытки и, в конце концов, будет вынужден продать участок или права на его использование другому собственнику, который сделает реконструкцию или, если надо, построит новое зда- ние. И так будет до тех пор, пока место не обретет эффективного собственника, на деятельности которого сойдутся общественные и частные интересы. Правовое зонирование, развиваемое в наших условиях, использует эту идеологию, но модифицирует ее под задачу регулирования права использования собственниками или инвесторами с точки зрения общественных интересов. Для этого введена категория «разрешенные виды использования недвижимости», под которыми понимается - деятельности, осуществление которых на земельном участке и в расположенных на нем объектах разрешено в силу их поименования в соответствующей статье Правил землепользования и застройки при соблюдении иных законодательных, технических требований и сервитутов. Отличие разрешенного от целевого использования касается следующего. Во-первых, для каждой территориальной зоны и соответственно входящих в нее участков устанавливается не один, а несколько (список) видов разрешенного Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 69 использования. Это означает, что собственник вправе выбирать любой из поимено- ванных в данном списке видов без каких-либо дополнительных разрешений. В ка- ких-то зонах это может быть только один вид, например, индивидуальный жилой дом с подсобными постройками, в других случаях, это может 30 - 70 видов разре- шенного использования, если речь идет о ядре центра. Следует обратить внимание, что 70 видов - это много, но это не все, что можно себе вообразить. Даже в этом случае собственник или инвестор не может использовать его недвижимость под остальные 400 – 500 видов назначений, известных в современной практике градо- регулирования. Во-вторых, разрешенное использование точно определяет права собствен- ника на использование участка и иной недвижимости, через механизм введения исчерпывающего списка. Все, что указано в списке – то разрешено, а чего в спи- сках нет, того делать нельзя. Cуть правового зонирования заключается в том, что списки разрешенного использования включают те виды деятельности, которые не конфликтуют между собой, не нарушают интересов соседства и не приводят к снижению стоимости со- седской недвижимости или к осложнению деятельности (проживания) на соседнем участке. Подробнее эта тема будет рассмотрена в главах посвященных разработке карт правового зонирования и методам установления градостроительных регламен- тов, в том числе, видам разрешенного использования недвижимости. Таким образом, инвестор получает свободу в выборе вида использования, внутри регламента, установленного в документе правового зонирования. Поэтому с введением в местном самоуправлении правового зонирования и принятия «Пра- вил землепользования и застройки» ему не надо будет менять правоустанавливаю- щий документ и испрашивать разрешение на изменение вида использования, если оно поименовано в списках соответствующих статей Правил. Если у него есть та- кое право, то ему нужно дальше реализовать это право путем разработки и утвер- ждения проектной документации. Градостроительный регламент по видам разрешенного использования не- движимости имеет сложную структуру и включает три группы разрешенных ви- дов использования: - основные виды разрешенного использования недвижимости, которые, при условии соблюдения строительных норм и стандартов безопасности, правил по- жарной безопасности, иных обязательных требований, не могут быть запрещены; - сопутствующие, вспомогательные виды разрешенного использования, до- пустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осу- ществляемые совместно с ними. при отсутствии на земельном участке основного вида использования сопутствующий вид использования не разрешается; - условно разрешенные виды использования, для которых необходимо по- лучение специальных согласований посредством общественных слушаний в поряд- ке, установленном Правилами землепользования и застройки. Наличие трех разновидностей разрешенного использования определяет один из главных эффектов правового зонирования - гибкость этого инструмента 70 регулирования, позволяющего применять его в различных ситуациях с максималь- ной выгодой как для собственника (предпринимателя, инвестора), так и для со- блюдения интересов местного сообщества в целом. Суть разделения разрешенного вида использования на три группы состоит в том, что в каждую из них входят виды деятельности с разной степенью конфликтности. Основные виды использования - это в принципе не конфликтные виды дея- тельности, их соседство не приведет к потерям в стоимости недвижимости или ухудшению условий ведения бизнеса соседа. Условно разрешенные виды использования это те виды деятельности, кото- рые могут в принципе вызвать конфликты с соседями и поэтому требуются специ- альные дополнительные процедуры согласования для их разрешения, о которых пойдет речь ниже. Собственник или инвестор должен получить разрешение на пра- во осуществления условно разрешенного вида использования Сопутствующие, вспомогательные виды использования - это виды деятель- ности, которые нежелательны в данном месте, если они осуществляются в полном объеме, как самостоятельный бизнес. Однако, они составляют часть основной раз- решенной деятельности или функций и поэтому могут появляться только в преде- лах участка собственника, где реализуется основная деятельность или функция. Характерный пример, - гостевые стоянки автомобилей при индивидуальных жилых домах. Сами по себе стоянки автомобилей, как отдельный объект и вид деятельно- сти, на отдельном участке, в данном случае запрещаются и не входят в списки раз- решенного использования для рассматриваемой зоны. Если же на участке располо- жен жилой дом и собственнику нужна гостевая парковка, то он имеет право ее по- строить на своем участке. Главное отличие разрешенного использования от целевого назначения со- стоит в том, что собственник (пользователи, арендатор, инвестор) имеет право сам, по своему усмотрению выбирать и менять разрешенные виды использования не- движимости в пределах установленных Правилами списка видов и ограничений. Это существенно меняет инвестиционный климат города, поскольку восстанавли- вает общественную справедливость. В системе правового зонирования местное са- моуправление, публичная власть устанавливает заранее список видов использова- ние, как некий ограниченный набор вариантов, допустимых для данного места, а собственник или инвестор, рискующий своими деньгами, сам осуществляет выбор из предложенного списка. Тем самым сохраняется контроль административных ор- ганов за землепользованием в целом, но при этом остается достаточно свободы для индивидуального принятия решений. Таким образом, достигается еще один важный компонент баланса интересов между частными и общественными интересами. 3.4.4. Дополнительные регламенты Дополнительные регламенты связаны с наличием на территории местного самоуправления специфических факторов, влияющих на использование земельных участков, иных объектов недвижимости. Это не обязательные регламенты, такие, как например, виды и параметры разрешенного использования, которые устанавливают- ся всегда, во всех городах и других местных самоуправлениях, а те регламенты, ко- Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 71 торые свойственны только некоторым конкретным территориям. Например, регла- менты использования недвижимости по условиям охраны исторического наследия. Такие ограничения использования естественно появляются там, где есть памятники культуры и истории, внесенные в свод или подготовленные для внесения в такой свод. Точно также дополнительные регламенты, ограничивающие использование по экологическим, санитарно-эпидемиологическим требованиям необходимы, по крайней мере, в теории, не для всех городов и по различным предметам регулиро- вания. В одних городах актуально установление санитарно-защитных зон от про- мышленных предприятий в других городах требуются водоохранные зоны. Дополнительные регламенты вводятся в нормативный акт Правила земле- пользования и застройки также как и основные регламенты, с помощью карты, на которой указываются зоны действия указанных дополнительных регламентов и статей, в которых перечисляются разрешенные в этих зонах виды деятельности. Например, на карте зон действия ограничений по экологическим условиям выде- ляются зоны, к которым приписаны градостроительные регламенты, определяющие действия, разрешаемые и/или запрещаемые в целях обеспечения экологической безопасности населения и охраны природы. Главная технология правового зонирования в отношении дополнительных регламентов сводится к тому, что все регламенты, установленные в Правилах сум- мируются. Другими словами, если земельные участки, иные объекты недвижимо- сти попадают в зоны, выделенные на нескольких картах, то к этим участкам (объ- ектам) применяются все основные и дополнительные градостроительные регламен- ты из зон, выделенных на всех картах. Тем самым, разрешенным считается такое использование, которое соответствует, не только градостроительным регламентам по видам и параметрам разрешенного использования недвижимости, обозначенным на карте правового зонирования, но и дополнительным регламентам по экологиче- ским условиям или условиям охраны памятников. В различных городах Кыргызской республики необходимо устанавливать различные дополнительные регламенты, в частности в большинстве городов необхо- димо разрабатывать и вводить дополнительные регламенты по условиям сейсмиче- ской опасности. Проблема введения дополнительных регламентов частично упирается в про- блему наложение юрисдикции в процедурных вопросах и согласованиях, которыми занимаются разные управления и ведомства местной и государственной власти. Одни и те же параметры могут стать предметами регулирования, подконтрольными разным ведомствам. Например, высота зданий может быть предметом регламенти- рования в основных регламентах и отслеживаться органами архитектуры и строи- тельства, но одновременно может быть предметом регулирования и контроля орга- нов охраны памятников. Во многих городах мира установлена слоистая система регламентирования, в которой основные регламенты правового зонирования функционируют в сочета- нии с системами сохранения памятников истории и культуры и окружающей среды. Успех такого сочетание основан на тщательном размежевании приоритетов каждой регулирующей системы в различных зонах и на хорошо разработанных методах координированного надзора и принятия решений. 72 3.4.5. Комиссия по землепользованию и застройке и публичные слушания Важнейший принцип работы в системе правового зонирования - участие в принятии решений тех субъектов, которых это решение затрагивает с точки зрения стоимости их недвижимости, качества среды проживания, поддержания их сосед- ства. Принцип неухудшения качества и стоимости недвижимости в полной мере реализуется в участии граждан в процессе рассмотрения сложных вопросов совме- щения интересов. Как бы точно ни были установлены регламенты и подобраны списки разрешенного использования, но все равно, какие–то из них всегда будут вызывать споры, а возможно и конфликты интересов между теми, кто собирается что-то делать, и теми, кто в этом месте уже живет или работает. В этом отношении показателен новый Градостроительный Кодекс, который вслед за практикой западных, рыночных систем значительно повысил требования к участию граждан в рассмотрении и принятии градостроительных решений. В ре- зультате работники муниципальных администраций оказались в тяжелом положе- нии – у них нет утвержденных процедур, опыта и практики подобных рассмотре- ний. Особенно сложно строить диалог с населением городов на пост-советском пространстве. Слишком много несправедливостей видели жители со стороны вла- стей, слишком много случаев невыполнения условий со стороны предпринимате- лей помнят работники местного самоуправления. Градус взаимного недоверия ме- жду властью, населением и бизнесом настолько высок, что каждое подобное рас- смотрение находится на грани маленького «сражения». Это необходимо учитывать при построении любой процедуры такого рода. Каждое действие с участием насе- ления должно быть тщательно взвешено, продумано и подготовлено. Недаром на- ши западные коллеги отводят большую часть рабочего времени различным пуб- личным согласованиям и рассмотрениям. По этому поводу даже появилась шутка, что градостроители теперь стали лучшими практикующими политтехнологами. Большая доля истины в этом есть. В развитии подхода к принятию решений с участием заинтересованных сторон существуют две болевые точки: - надо перестать трактовать эти действия в стиле народной забавы «стенка на стенку» и поверить, что договариваться можно. При этом админист- рациям надо перестать обманывать людей в «высших интересах» и сми- риться с тем, что иногда их намеренья, даже из самых лучших побужде- ний, могут не пройти из-за «заземленных» интересов жителей или пред- принимателей; - необходимо рассматривать подобные действия как технологию, в которой есть строгие процедуры, механизмы и принципы для снижения уровня противостояния и принятия решений в условиях конфликтных интересов. Такая технология была разработана нами (Э.К. Трутневым и мной) на осно- ве существующих в западных городах приемов выработки решений с участием на- селения применительно к нашим условиям. Эта технология называется «публич- ными слушаниями с коллегиальным принятием решений». Коротко, её суть заклю- чается в следующем – по всем вопросам, оговоренным в нормативном акте, прово- дятся публичные обсуждения (слушания) заявок, на которые приглашаются все, Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 73 чьи интересы задевает данное решение. После заслушивания всех сторон и, если нужно, приглашенных экспертов, решение по данному вопросу принимается спе- циальной комиссией. Решение комиссии может быть обжаловано в суде. Таким образом, удается избежать самой большой опасности участия граждан – бесконеч- ных обсуждений и сложности принятия персонального решения в условиях кон- фликта сторон. Успешность этой технологии обеспечивается двумя ключевыми элементами - коллегиальностью органа, принимающего решения (комиссия, а не единоличное решение) и процедурой публичных слушаний. Описание норм, регу- лирующих деятельность комиссии и проведение публичных слушаний, приводится в Приложении в Правилах землепользования и застройки. Не дублируя эти поло- жения, дадим ниже пояснения к некоторым наиболее часто обсуждаемым вопро- сам. Комиссия по землепользованию и застройке 1. Коллегиальный орган, который наделяется правом принимать решения по результатам публичных слушаний, называется Комиссией по землепользованию и застройке (далее Комиссия). В принципе органы местного самоуправления могут называть ее по-другому, поскольку это название не установлено кыргызским зако- нодательством. 2. Комиссия организует и проводит общественные слушания по своей ини- циативе или по заявкам, поступившим от физических или юридических лиц. По их результатам она принимает решения и направляет их в виде рекомендаций главе города или в городской Кенеш. Комиссия также наделена правом готовить предложения о внесении допол- нений и изменений в местные нормативные правовые акты, иные документы градо- строительного регулирования. Комиссии могут быть даны полномочия готовить рекомендации по досудеб- ному урегулированию споров в связи с апелляциями физических и юридических лиц по поводу решений городской администрации по вопросам застройки и земле- пользования. Кроме этого, как правило, Комиссии вменяют подготовку и других решений, необходимых для регулирования прав собственников на строительство и использо- вание земельных участков. 3. Комиссия имеет статус консультативного органа при главе исполнитель- ного органа власти местного самоуправления (например, мэрии или городской ад- министрации). Это означает, что её решения не имеют прямой силы, но есть про- межуточное звено в решении, принимаемом главой местного самоуправления. Од- нако консультативный статус не лишает Комиссию значения и не делает ее беспо- лезной. Этот статус обусловлен тем юридическим фактом, что Комиссия формаль- но не имеет права принимать решения по распоряжению муниципальным имуще- ством - это прерогатива только выбранных и назначенных уполномоченных орга- нов местного самоуправления. Таким образом, в данной технологии применяется необычный механизм – принятие содержательного (по существу) и формального (легитимного) решений разнесено по разным субъектам. С этой целью в местном нормативном акте делается запись о том, что решение, принятое Комиссией явля- ется обязательным для главы администрации, несмотря на ее консультационный 74 статус. В частности, это означает, что по вопросам, отнесенным к компетенции публичных слушаний, глава администрации, во-первых, не может принять решение без предварительного решения Комиссии, а, во-вторых, если глава администрации не согласен с решением Комиссии, то он может вернуть заключение на доработку или с мотивированной просьбой изменить его. Третьего не дано – как правило, процедура не предусматривает другого выхода из этой ситуации, кроме одного – глава местного самоуправления и Комиссия во что бы то ни стало должны прийти к единому решению. 4. Комиссия формируется на основании постановления главы города и осу- ществляет свою деятельность в соответствии с местным нормативным актом и По- ложением о Комиссии. 5. Состав Комиссии определяется ее главной целью – экспертным приняти- ем решений в ситуации противостояния различных интересов. Комиссии не зани- мается выработкой профессиональных решений, они должны быть предъявлены на публичных слушаниях. Поэтому в Комиссию, должны включаться не столько спе- циалисты в области городского развития, сколько авторитетные люди, имеющие большой жизненный опыт. Кроме того, в Комиссию должны обязательно вклю- чаться представители всех групп горожан. Благодаря таким мерам, комиссия будет принимать взвешенные решения, основанные на здравом смысле и преобладающем мнении. 6. Наиболее распространенная ошибка при формировании Комиссии это придать ей функции принятия какого либо специального технического решения. Например, часто говорят, что в городе действует Градостроительный совет при главном архитекторе города, пусть он и принимает решения на публичных слу- шаньях. Это ошибка. Градостроительный совет - это коллегиальный орган для принятия технических, архитектурных и градостроительных решений, в состав ко- торого должны входить профессионалы и специалисты. Они не должны решать во- просы кто прав, кто виноват в конфликтной ситуации или оценивать по выступле- ниям разных сторон, чья позиция более справедлива. Тоже самое можно сказать в отношении конкурсной комиссии для проведения земельных торгов. Это другая техническая Комиссия для разбора ситуаций и принятия решений в сфере продажи недвижимости – здесь нужны другие специалисты. В Комиссию по организации публичных слушаний включаются представи- тели городской администрации, депутаты представительного органа местного са- моуправления, представители бюджетной сферы, бизнеса, возможно, каких-то специальных общественных организаций, домкомов и уличных комитетов. Публичные слушания Публичные слушания проводятся с целью: - недопущения ущерба, который может быть нанесен владельцам объектов недвижимости тем видом деятельности, по поводу кото- рого испрашивается разрешение; - информирования общественности и обеспечения права участия граждан в принятии решений, а также их права контролировать принятие решений по застройке и землепользованию. Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 75 Комиссия по землепользованию и застройке обязана проводить публичные слушания по своей инициативе или по заявкам, поступившим от физических или юридических лиц. Слушания проводятся для рассмотрения следующих вопросов: - специальные согласования, то есть о предоставление разрешений на виды использования, требующие специального согласования; - отклонения от Правил землепользования и застройки; - дополнение и изменение Правил землепользования и застройки. - иные вопросы, решение по которым должно приниматься путем публич- ных слушаний, (например, согласование проектов планировки, межева- ния, иной градостроительной документации); Комиссии организовывает рассмотрение заявки, дает оповещение о пред- стоящем публичном слушании, дата проведения которого устанавливается не ранее оговоренного срока. Оповещение дается в форме публикаций в местных газетах, объявлений по местному радио и/или телевидению, путем вывешивания объявле- ний в зданиях администрации, на месте расположения земельного участка, в отно- шении которого будет проводиться публичные слушания, а также по соседству. На публичные слушания приглашают всех собственников участков, иных объектов недвижимости, соседних с объектом, по поводу которого ведутся слуша- ния, возможно и жителей – собственников квартир, если они могут быть затронуты рассматриваемой заявкой. В начале слушаний оглашается содержание заявки (или иного предмета слушания), все приглашенные стороны высказывают свои мнения, если необходи- мо выступают приглашенные эксперты или оглашается их заключения, задаются дополнительные вопросы. Слушания ведутся до тех пор, пока члены Комиссии не сочтут, что у них сложилось свое мнение по этому вопросу. В процессе публичных слушаний и заседаний Комиссии ведется протокол, который потом прикладывается к решению (заключению) Комиссии. По итогам слушаний Комиссия в оговоренный срок подготавливает рекомендации, которые вывешиваются на специальном стенде в здании городской администрации и представляются Главе города для принятия соответствующего решения. Физические и юридические лица имеют право на досудебное урегулирование споров по поводу решений Комиссии, касающихся вопросов предоставления зе- мельных участков, застройки и землепользования. Для этого они должны подать апелляцию в городской Кенеш. В случае несогласия они могут подавать в суд. |