Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
3.3. Принципы правового зонирования Изложенные выше ценностные основания определяют принципы построе- ния правового зонирования и, как следствие, принципы разработки правил земле- пользования и застройки. 3.3.1. Принцип ограничения прав собственников на использова- ние и развитие недвижимости в интересах сообщества Одной из важнейших сторон градостроительного регулирования является установление и регулирование конкретных (актуальных) прав собственников не- движимости (участков и зданий) в отношении ее использования и развития путем строительства и реконструкции. В системе правового зонирования эта задача может считаться одной из главных, тогда как в административно-командной системе она практически отсутствовала. Право собственности представляет собой сложную юридическую конструк- цию, особенно в сфере недвижимости. Это право организовано как конгломерат различных прав, который носит название «пучка» прав. В разных странах пучок прав составлен по-разному и включает три и более компонентов. В кыргызском, как и в российском законодательстве, право собственности на недвижимость вклю- чает три основных компонента. Так, статья 222 Гражданского Кодекса Кыргызской Республики гласит, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Право владения представляет собой юридически обеспеченную возмож- ность осуществлять фактическое обладание имуществом. Право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную воз- можность определять юридическую судьбу имущества. Собственник по своему ус- мотрению может совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и интересы других лиц, в том числе: - отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, например, пу- тем продажи или договора мены; - передавать имущество, оставаясь его собственником, или свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом; - отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, напри- мер, вносить в качестве уставного капитала; - распоряжаться имуществом иным образом, например, завещать его и да- рить. Право пользования представляет собой юридически обеспеченную возмож- ность извлекать из имущества его полезные естественные свойства, а также полу- чать от него выгоду в различных формах. Действия по владению и распоряжению недвижимостью регламентируется Гражданским кодексом и иными законами. Сложнее дело обстоит с пользованием имуществом или, как принято выражаться в градостроительстве и сфере недвижи- мости, - с использованием. Ни один закон не устанавливает, каким образом собст- 48 венник может использовать свой конкретный участок, не вообще, а в определенном месте, окруженный другими конкретными участками. Имеет ли собственник право в этой ситуации использовать свой участок под жилую функцию или под торговлю или производство? Или он может все эти виды использования применить одновре- менно? Количество вопросов по использованию может быть продолжено бесконеч- но. Например, если собственник имеет право использовать свой участок для строи- тельства здания (это тоже возможность использования!), то каковы параметры это- го использования? Он может делать все что захочет и ограничен только собствен- ными интересами или он, предположим, обязан строить не выше 3 этажей и только по «красным линиям» застройки. Первая идея состоит в том, что использование недвижимости обязательно должно регламентироваться в интересах сообщества. Лозунг «Собственность свя- щенна» родился еще в недрах древнеримского права и стал на долгое время одним из символов свободы. Любая буржуазная революция, устанавливающая свободы гражданам начиналась с заклинаний о священном праве собственности. Француз- ская революция XVIII века сопровождалась демонстративным сжиганием кадаст- ровых поземельных книг, поскольку в горячих головах революционеров любое вмешательство государства рассматривалась как посягательство на священное пра- во собственности. Они считали, что кадастровый учет и налоги ограничивают права гражданина на распоряжение его земельным участком, его собственностью. Это, конечно, примеры крайнего, экстремального отношения к регулированию прав на недвижимость. Однако регулирование прав пользования и баланс интересов собст- венников недвижимости остается важнейшей задачей демократического общества на любом этапе его развития. Не даром закон вводит следующую важнейшую норму: собственник может по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат законодательству и не нарушающие права и интересы других лиц. В этом состоит главный секрет использования – моя свобода кончается там, где начинается свобода другого собственника. Как приме- рить желание одного собственника сделать на своем участке курятник или хлев для содержания скота, а его соседа – организовать кафе или ресторан. Эти виды актив- ности явно противоречат друг другу – в одном случае, это производство с неприят- ными запахами, звуками и грязью, а на соседнем участке должны быть приятные запахи еды и располагающая обстановка. Очевидно, что конфликт интересов неиз- бежен. Многочисленные случаи из практики наших городов все время подтвер- ждают эту истину – сочетание соседствующих видов деятельности не должно про- тиворечить друг другу, а органично сочетаться. Проблема осложняется еще и тем, что в разных местах города люди по-разному относятся к соседству одних и тех же функций. На периферии города, в спальных районах, сочетание ресторана и жилья может вызвать бурю негодования жителей, тогда как в центре города, наличие на крошечном участке 10 – 15 различных видов деятельности, включая жилье и ресто- ран, только приветствуется или, по крайней мере, не вызывает негативных эмоций. Поэтому, во избежания конфликтов, для повышения привлекательности жилой среды и работы, повышения, а не снижения стоимости недвижимости и доходов, - права использования необходимо регулировать, ограничивать, устанавливать в ин- тересах городского сообщества. Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 49 Вторая идея состоит в том, что эффективное регулирование права исполь- зования недвижимости может быть осуществлено только на местном уровне. Эта идея связана с тем, что возможности использования недвижимости всегда очень конкретны, завязаны на десятки факторов и, как правило, определяются не только рациональными нормами, но и более сложными мотивами. Во многом оценка со- седства различных видов деятельности и функций как благоприятная обусловлено традициями данного места, привычками и вкусами людей, особенностями конкрет- ного города. То, что приемлемо в новом городе, в котором большинство населения работает на одном крупном предприятии, выделенном в отдельную промышленную зону, отнесенную от города на определенное расстояние (например, Кара-Балта), не будет радовать людей, выросших в историческом городе с привычной уличной су- матохой и тесной интеграцией самых разных видов деятельности, включая малень- кие и большие базары (например, Ош или Узген). Общих рецептов здесь быть не может, единообразных законодательных норм, регламентирующих использование земельных участков по всей стране, не придумаешь. Поэтому регулирование и рег- ламентирование прав собственника на использование и развитие принадлежащей ему недвижимостью должно производится на местном уровне и является одной из основных задач местного самоуправления. Третья идея заключается в том, что право использования существенно влия- ет на стоимость недвижимости, поскольку от возможностей использования зависит, какую выгоду может извлечь собственник, пользователь или арендатор недвижи- мости (участка, здания, помещения). Очевидно, возможность построить пятиэтаж- ное здание и продать построенные объекты определяет одну стоимость недвижи- мости, а возможность построить 16-этажный дом – другие доходы. Использование недвижимости под производство даст одни показатели, тогда как разрешение по- строить и эксплуатировать казино, по-видимому, предполагает более высокие до- ходы и, соответственно, повышенную стоимость участка и зданий. Тем самым рег- ламентирование, - ограничение или неограниченное использование становится важнейшим фактором, определяющим стоимость недвижимости и размеры полу- чаемого дохода. Правовое зонирование – это система, предназначенная для установления и градостроительного регулирования прав собственников недвижимости или инве- сторов на ее использование и развитие, - реконструкцию и строительство. Оно ус- танавливает и регулирует права собственников в интересах повышения или, по крайней мере, не снижения стоимости недвижимость и показателей ее доходности. Основной принцип правового зонирования – ограничение прав собственни- ка в возможностях использования своей собственности в интересах сообщества, с учетом интересов других собственников противостоит иллюзии полной свободы в использовании недвижимости. Недаром специалисты в области земельных отноше- ний говорят, что нет более ограниченного права собственности, чем собственность на землю. Одновременно, высвечиваются задачи и проблемы установления систе- мы правового зонирования в каждом конкретном месте. Суть этих задач – опреде- лить каким образом достичь баланса интересов разных людей и групп, при одно- временном росте экономики и инвестиций, защите интересов местного сообщества и других противоречивых требований. 50 3.3.2. Принцип публичности градостроительного регулирования в сравнении системой индивидуального назначения градостроитель- ных регламентов Административные процедуры градостроительного регулирования, соглас- но которым регулируются права пользования, рассматриваются заявки, осуществ- ляются согласования и принимаются решения, определяющие выдачу разрешений на строительство, могут быть двух типов – публичные и индивидуальные. Правовое зонирование относится к публичной системе регулирования, оно устанавливает регламенты и процедуры заранее, для всех собственников, инвесто- ров, заявителей в одном и том же формате и объеме и публично предъявляется го- родскому сообществу и всем инвесторам. Это коренное отличие правового зониро- вания от административно-командного градостроительного регулирования совет- ского времени, в котором действовал принцип индивидуального установления прав и возможностей строительства для каждого заявителя. Для наглядности обратимся к опыту Москвы. Это сравнение особенно важ- но, поскольку московские чиновники сопровождают свою деятельность словами также о правовом зонировании, о регламентах, о равных возможностях для всех участников процесса. Тем не менее, по моему мнению, по большинству признаков, она относится к классу коррупционных систем регулирования градостроительной деятельности Московская система сохранила фундамент градостроительного регулирова- ния советского периода индивидуального подхода к застройке, причем делается это под идеологией внимательного отношения к каждому случаю строительства. В ре- зультате в Москве сложилась одна из самых обюрокраченных систем. Инвесторам выдаются регламенты, но только индивидуально, после обязательной предвари- тельной проектной проработки планируемого здания и множества предваритель- ных согласований. Застройщики практически никогда не используют потом этот «проект», несмотря на то, что выданный им регламент и параметры строительства отслеживаются очень строго. Это специальное, «коррупционное проектирование» в поддержку системы индивидуально устанавливаемых регламентов использования участка. Кстати, этой процедурой косвенно подтверждается исходная неопределен- ность существующей градостроительной документации более «высокого уровня» с точки зрения установления прав собственников на использование и развитие участ- По этому поводу рекомендуем обратиться к двум материалам. Первый: «Москва не сразу строиться», автор анонимный, подписывается псевдо- нимом Человек Без Галстука. Его острый и горький памфлет о московских порядках в сис- теме получения согласований и разрешений на строительство приведен на сайте http://zhurnal.lib.ru/c/chelowek_b_g/mnss.shtml и был перепечатан в одном московском архи- тектурном журнале под характерной рубрикой «Внимание: клевета» («Проект–классика», М., Издательский дом «Популярная литература», XI – MMIV). Второй – книга известного американского ученого Эрнандо Де Сото «Тайна капитала» (первое издание: 2000 год, Basic Books, Нью-Йорк), в которой приводится межстрановое сравнение различных коррупцион- ных систем регистрации прав на недвижимость и строительство. Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 51 ков и застройки. Весь «разрешительный» процесс движется долго, непредсказуемо, с множеством перекрестных согласований и утверждений. Еще одним важным сюжетом для понимания системы правового зонирования является его адресность. Правовое зонирование адресовано напрямую собственникам, пользователям и арендаторам земельных участков и другой недвижимости, а также инвесторам (или застройщикам), желающим осуществить какое-либо строительство. Его цель - про- яснить заранее их права на использование и развитие их недвижимости и процеду- ры, по которым они должны двигаться, минимизируя количество «посредников» и, тем самым, непродуктивные затраты. Это позволяет собственникам и инвесторам, оценить свои затраты и ожидаемые доходы от инвестиционного проекта до начала проектирования, с минимальными затратами. Совершенно по иному устроена система градостроительного регулирова- ния Москвы. Это система, адресованная управленцам и проектировщикам для упо- рядочивания их деятельности. Собственники и инвесторы уже из их рук получают знание о правах использования, принадлежащих им (или арендуемых) объектов. Так, в официальной брошюре НИИиПИ Генерального плана г. Москвы, по- ясняющей принципы и методы московской системы, указано, что: «целью градо- строительного зонирования территории Москвы является установление градо- строительных условий использования территории города, обеспечивающих эколо- гическую безопасность, культурную преемственность, социальный комфорт, эко- номическую эффективность и устойчивость градостроительного развития сто- лицы» (стр. 4). «Материалы градостроительного зонирования территории г. Мо- сквы используются для: - включения соответствующих показателей перспективного использования территории в состав исходно-разрешительной и градостроительной до- кументации; - оценки эффективности существующего использования территории; - оценки инициативных проектных предложений на соответствие Гене- ральному плану г. Москвы, градостроительным планам административ- ных округов, …районов, территорий особого статуса; - включения и учета соответствующих показателей использования терри- тории при установлении земельных и имущественных отношений; - информирования жителей города Москвы и других участников градо- строительной деятельности (инвесторов, застройщиков, предпринима- телей) о перспективах градостроительного развития территории; - проведения экспертизы, согласования и утверждения проектной и разре- шительной документации …; - рассмотрения судебно-арбитражными органами конфликтных ситуаций и случаев нарушения правовых норм, связанных с использованием терри- тории» (стр.43). Здесь есть все, кроме самого главного – установления объема права собст- венника или инвестора на использование земельного участка и здания. Градо- строительное зонирование Москвы не дает ему этого права напрямую, оно адресо- вано управленцам и проектировщикам, осуществляющим действия, связанные с 52 использованием территории и строительством. Именно они, в результате этих дей- ствий должны определить права собственника в индивидуальном порядке. В «Законе о градостроительном зонировании Москвы» указано, каковы должны быть регламенты (типы функционального назначения, статьи 3-4, типы строительного назначения, статьи 5-6, типы ландшафтного назначения, статьи7-8) и как они должны разрабатываться (статьи 10 – 15). Самих же регламентов закон не содержит. В системе индивидуального установления регламентов, они появятся только в конце многоступенчатой системы проектных проработок и согласований. Как и следовало ожидать, индивидуальный подход в системе градорегули- рования ни отчего не спасает. Несмотря на все мучения застройщиков, архитекто- ров и управленцев, строительство в Москве хороших и плохих зданий, находится в той же пропорции, что и в других городах. Также появляются здания – монстры, не соответствующие окружению, и объекты, вызывающие бурю протеста среди жите- лей, архитекторов, историков, но все равно прорастающие назло всем. При этом, отсутствие публичных, имеющих юридическую силу оснований для принятия ре- шений по землепользованию и застройке (в форме карт и градостроительных рег- ламентов использования недвижимости) только развязывает руки недобросовест- ным чиновникам, позволяет им манипулировать различными обстоятельствами, повышать уровень «административного» трения, «закручивать гайки». Москва, несомненно, держит пальму первенства по количеству высокопро- фессиональных кадров, работающих в системе градостроительного проектирова- ния, по количеству классных архитекторов и, самое главное, по объему инвестиций и потоку инвесторов. Возможно, что в этих условиях и нужна такая усложненная, индивидуализированная «разрешительная» система, которая позволяет управлен- цам как-то выстоять под напором денег, властных предписаний, противоречивых интересов. Для меня ясно одно, такая система годится только при достаточности инвестиций. В любом другом городе, где инвестиции в городское развитие надо искать, привлекать и поддерживать, такая система будет тормозом городского раз- вития. 3.3.3. Принцип открытости и доступности информации о за- стройке и землепользовании К важнейшим принципам правового зонирования относится обеспечение равных прав для всех собственников, пользователей недвижимости, а также инве- сторов в применении норм градостроительного регулирования, а также доступа к информации о правах использования и о возможностях строительного развития. Данный принцип проявляется в нескольких особенностях системы правового зони- рования и кардинальным образом отличает ее от градорегулирования советского периода. Большинство градостроительной документации в административно– командной системе регулирования было недоступно для жителей города и инвесто- ров. Генеральный план был (и остается) секретным документом, допуск к нему ог- раничен даже для большинства профессионалов. Проекты детальной планировки были документами ограниченного доступа, так называемыми «служебного пользо- вания». Таким образом, градостроительная документация, которая лежала в основе принятия решений, была доступна для очень узкого круга управленцев и недоступ- Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 53 на для граждан и застройщиков. Существенным также является то обстоятельство, что градостроительная документация - это специальный язык карт и текстов. Даже если кто-то и получал доступ к нему, то оценить эффективность решений и спра- ведливость установленных требований они не могли. Доступ к информации был построен таким образом, чтобы создать «неравновесные условия» - преимущество имели чиновники и ущемлены возможности всех остальных (в скобках заметим – основных) субъектов этого процесса. Правовое зонирование – это открытая система, предполагающая макси- мально возможное информирование граждан. Особенно важно, что открытость ин- формации распространяется на картографическую часть системы, а не только тек- стовые материалы. Открытость информации распространяется как на правовые во- просы регулирования, так и на технические, такие как экологические ограничения использования участков или ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры. Важно отметить, что ответственными за предоставление информации и возможность ознакомления с положениями правового зонирования являются орга- ны местного самоуправления. Все материалы и документы в системе правового зо- нирования публикуются в открытой печати и подлежат распространению среди жителей и всех желающих путем: - их бесплатного предоставления и или открытой продажи по установленным минимальным ценам; - создания условий для ознакомления с документами в полном комплекте, включая картографические и иные материалы; - предоставления физическим и юридическим лицам услуг по оформлению выписок из документов, а также по изготовлению необходимых копий. |