Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
3.1.4. Институциональная интеграция территориального плани- рования и градостроительного регулирования Еще один существенный вопрос – соотношение организационных структур, занимающихся территориальным планированием и градостроительным регулиро- ванием. В практике советского градостроительства эти компоненты градострои- тельной деятельности выполнялись разными структурами. Разработкой генераль- ных планов занимались проектные организации, а градостроительным регулирова- 38 нием - органы архитектуры и строительства (иногда, архитектуры и градострои- тельства, с точностью до наименования). Первые были подрядчиками (исполните- лями), а вторые – заказчиками генеральных планов, иной проектной документации, которую они использовали в своей деятельности. В практике рыночного регулирования сложилась несколько иная схема, ко- гда на уровне местного самоуправления одна структура выступает в качестве орга- на и градостроительного планирования, и регулирования. В такой организационной модели муниципальные или государственные (как в случае Кыргызской Республи- ки) местные органы архитектуры и строительства должны сами разрабатывать до- кументы территориального планирования и осуществлять градостроительное регу- лирование. Для этого в штат местных органов необходимо ввести подразделение, которое будет заниматься проектными градостроительными работами, готовить концепции и документы планирования. Для этих работ должны привлекаться кон- сультанты и эксперты, по тем направлениям, которые необходимы в каждом кон- кретном случае. По моему мнению, второй путь более эффективен с точки зрения функцио- нирования системы, поскольку: - сокращает объем муниципальных финансов на разработку доку- ментов территориального планирования за счет снятия транзакци- онных издержек; - позволяет концентрировать информацию в одном месте, тогда как передача заказа из органа управления в проектный институт нико- гда не сопровождалась передачей текущей обновленной информа- ции; - обеспечивает возможность комплексного подхода к территори- альному планированию, совмещая в этом проекте экономические, социальные, экологические и градостроительные разработки, ко- торые ведут соответствующие отделы и управления администра- ции местного самоуправления; - позволяет оперативно и быстро вести разработку таких докумен- тов и вносить в них необходимые изменения и дополнения. Проблема при этом только одна, но очень сложная. Речь идет о кадрах про- фессионалов - градостроителей и других специалистов, которые должны работать в местных администрациях над документами планирования и другими проектными разработками. Это должны быть профессионалы высокого класса, которые должны соответственно и зарабатывать. Уровень муниципальных зарплат не удовлетворяет этих людей, они вынуждены уходить в другие сектора экономики, в другие про- фессии. Те же, кто остаются в системе органов архитектуры и строительства, зачас- тую не готовы к творческой проектной работе. Такая же ситуация складывалась в градостроительстве с начала 90-х годов, что стало причиной распада профессии, с той разницей, что проектировщики – гра- достроители и разработчики документов территориального планирования уходили из проектных институтов. Я уверен, что система разработки документов террито- риального планирования для местного самоуправления в центральных проектных институтах уже не возродится. Поэтому важно, в каких организационных формах начнет зарождаться новая профессия рыночно ориентированного планировщика – Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 39 менеджера, планировщика–экономиста, планировщика–архитектора, планировщи- ка–эколога и так далее. Мое предложение состоит в том, что новая система градостроительной дея- тельности должна формироваться вокруг местных управлений (отделов) «планиро- вания и регулирования территориального развития», которые должны прийти на смену органам архитектуры и строительства. Для этого есть все предпосылки, сле- довательно, пора приступить к активной перестройке организационной структуры градостроительной деятельности 3.2. Необходимость перехода к правовым методам гра- достроительного регулирования в рыночных условиях 3.2.1. Старая административно-командная система градострои- тельного регулирования и новые рыночные условия В СССР земля была практически полностью в собственности государства, как и подавляющее большинство зданий, сооружений и предприятий. Как известно, это была так называемая «плановая», социалистическая государственная экономика с бесспорным превалированием государственных интересов над частными интере- сами и всесильным бюрократическим аппаратом управления. Граждане имели ми- нимальные права собственности на участки и дома. По любым соображениям, пра- вильным или не очень, выверенным или самодурским, людей могли согнать с уча- стка, снести их дом, компенсировав им стоимость фруктовых деревьев, но не уча- стка и дома. Мне знакомы люди, которых трижды за их жизнь «сносили». Каждый раз они перебирались на новые места, снова строились и … их снова лишали собст- венности во имя высших «государственных» интересов. В СССР сложилась «административно-командная» система градорегулиро- вания, действовавшая многие годы. Большинство профессионалов – градостроите- лей, учившихся и работающих в это время, не представляло себе, что регулирова- ние строительства и городского развития может быть организовано каким-то иным образом. Административно-командная система градорегулирования, оценивая ее с нынешних, «рыночных» позиций, характеризовалась несколькими существенными чертами. Во-первых, права на земельный участок не передавались в частные руки, а возникали в конце строительства в виде неких правовых суррогатов (типа бессроч- ного пользования) и были «прикреплены» к зданиям и сооружениям. Другими сло- вами, регистрировались как собственность только здания и сооружения, а участок приписывался к ним как одна из характеристик права на здания. Во-вторых, основанием для определения видов использования участка и здания была градостроительная документация, построенная по ступенчатому прин- ципу, с постепенной детализацией решений – от генерального плана, проекта де- тальной планировки, проекта застройки к проекту отдельного здания. Реально, на основе проектной градостроительной документации, определить точно виды и па- раметры использования, до разработки архитектурно-строительного проекта, было невозможно. Поэтому определение вида использования шло одновременно с проек- 40 тированием и строительством, а полная определенность возникала только в конце строительства, при регистрации построенного объекта. В-третьих, считалось, что возможно только одно использование земельного участка и здания – так называемое «целевое использование», устанавливаемое, по идеи, градостроительной документацией. Согласно этой концепции собственник (пользователь) должен иметь только одну возможность использования участка и здания, - ту, которая установлена ему утвержденной градостроительной и проект- ной документацией. Например, если проектной документацией было установлено, что в данном месте должно быть здание с магазином промышленных товаров, то собственник или пользователь не мог и не знал, может ли он осуществлять торгов- лю продовольственными товарами или организовать ресторан. Для того чтобы уз- нать можно ли ему это делать или нет, он должен был обратиться в органы архи- тектуры и градостроительства, выполнить проектную проработку, утвердить ее и после этого еще получить соответствующее распоряжение властей. Другими сло- вами все маневры и изменения деятельности были возможны только через проект- ную процедуру (или удостоверение, что она не нужна). С другой стороны, разрабо- тав проект и получив «целевое» назначение можно было заниматься деятельно- стью, противоречащей интересам сообщества или соседей. Например, наличие це- левого использования «дом с усадебным участком» в действительности приводило к тому, что один собственник разводил домашний скот, а другой устраивал на сво- ем участке мелкое производство или складское хозяйство. Страдали соседи, кото- рые были вынуждены жить рядом с производством или получать запахи от курят- ников, скотных ферм и прочее. Такие жалобы не разрешались многие годы, кон- фликты были неизбежны, поскольку никогда не прояснялось, что собственно кро- ется конкретно под целевым назначением. Отметим, что концепция целевого на- значения стала на много лет препятствием на пути становления рыночной эконо- мики и до сих пор еще далеко не изжита. В-четвертых. Права собственника или пользователя здания и участка на их использование определялись в результате технических (проектных) решений, а не правовых (юридических) действий. Правовые и технические вопросы установления и регулирования использования участка и здания были слиты. Права устанавлива- лись и лимитировались техническими процедурами и регламентировались не зако- нодательными, а техническими нормативными и инструктивными материалами. Поэтому разрешение на строительство, которое, по существу, является правоуста- навливающим документом на недвижимость, возникающую в результате строи- тельства, выдавалось государственной инспекцией архитектурно-строительного контроля, которая призвана отслеживать и контролировать правильность выполне- ния технических требований и стандартов строительства. В-пятых, определение вида и параметров использования участка и здания всегда решалось индивидуально, для каждого собственника, заказчика, инвестора в отдельности. То, что можно одному, еще не означало, что можно другому, даже при одинаковых условиях расположения и одинаковых намерениях. Индивидуаль- ность подхода распространялась и на количество регламентов и условий, приписы- ваемых для каждого случая строительства. В-шестых, независимо от размещения, размера и важности здания в регла- ментациях значительное место уделялось архитектуре - композиции и облику зда- Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 41 ния или ансамбля, пространственному решению, фасадам. Именно здесь всегда скрывались самые неопределенные требования, не поддающиеся однозначному толкованию и оставляющие широкое поле для индивидуальных трактовок. Это только основные характеристики административно-командной системы градорегулирования, описание различных деталей можно продолжать долго. Важно следующее: именно работники территориальных органов управления архитектуры и строительства распоряжались от лица государства землей, строительством, ре- конструкцией. Конечно, основные решения принимали власти, но органы архитек- туры имели исключительные права, которые они воспринимали как «врожденный» атрибут их профессии. Это был тотальный контроль над различными параметрами строительства, начиная от определения вида использования участка, назначения объекта, его этажности, технических условий строительства и кончая архитектур- ным обликом. Для многих архитекторов такая степень контроля и сегодня остается эталоном градостроительного регулирования, ныне утерянного, но к которому хо- телось бы вернуться. Радикальное изменение государственности - переход к демократической рыночной системе политического и социально-экономического устройства в Кыр- гызской республике потребовал существенного изменения действующей в городах системы градостроительного регулирования. Произошел целый ряд важнейших из- менений, определяющих необходимость трансформации сложившейся системы градостроительного регулирования. 1. Конституционное и законодательное закрепление новой структуры соб- ственности на здания, помещения и земельные участки и, прежде всего, появление ранее отсутствовавшей значительной группы собственников на земельные участки вместо одного единственного собственника на землю - государства. Перестала су- ществовать монополия государства на право распоряжения землей. Возникло большое количество новых субъектов землепользования, - собственников, пользо- вателей и арендаторов земельных участков, зданий, помещений. Это потребовало регулирования отношений множества собственников недвижимости и власти пра- вовыми, а не административно-командными методами. 2.. Стали складываться полноценные рынки недвижимости, прежде всего жилья, а также нежилых помещений и ограниченного рынка земельных участков и, в связи с этим, возникновение новых экономических субъектов, финансово- экономических механизмов (рыночные цены на недвижимость и аренду, институт ипотеки и др.) и законов, регулирующих эту сферу деятельности. 3. Резкое сократились централизованные источники финансирования город- ского развития при одновременном возрастании независимых частных инвестиций в строительство жилья, коммерческих объектов, производства и обслуживание. Местная власть не имеет достаточных финансовых ресурсов для обеспечения нужд городского развития, строительства и эксплуатации разнообразных объектов. Как и во всех странах, большую часть строительства и эксплуатационных расходов по жизнеобеспечению города стали выполнять частные компании. Тем самым, посте- пенно утверждался принципиально новый характер городского развития на основе взаимодействия частных и общественных интересов. 42 4. Возник институт местного самоуправления с тенденцией перемещения центра тяжести управления территориями на местный уровень и, как следствие, более сложный характер взаимодействия и распределения полномочий между уровнями и ветвями власти. С одной стороны, местная власть не может претендо- вать на неограниченный контроль в пределах города, поскольку для этого нет фи- нансовых и правовых возможностей. Она может только выделить минимально не- обходимый набор объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города и закрепить их как сферу своей прямой ответственности. Одновременно, местное самоуправление должно посредством косвенных методов регулировать деятельность всех иных субъектов градостроительной деятельности. 5. Основным действующим лицом государственной экономики, наряду с го- сударственными предприятиями становятся частные фирмы, организации, про- мышленные предприятия. Одновременно, повышается роль малого и среднего бизнеса, который призван обеспечить занятость населения. Использование ини- циативы и средств частного сектора для решения важных задач градостроительного развития в интересах всего городского сообщества возможно только при создании особой системы партнерства между городскими властями и частными лицами - владельцами недвижимости и инвесторами. Подобная система, с одной стороны, предполагает создание местной властью благоприятных условий для частных субъ- ектов вести и развивать хозяйственную деятельность, приобретать и обустраивать недвижимость, гарантий соблюдения их интересов. С другой стороны, местная власть должна побуждать частных предпринимателей развивать и поддерживать недвижимость таким образом, чтобы это было выгодно всему городскому сообще- ству. В связи с этими изменениями возникло рассогласование системы градоре- гулирования с новым социально-экономическим контекстом и потребностями ры- ночных преобразований. 3.2.2. Ценностные основания новой системы градостроительного регулирования В идеале, рыночная экономика становится эффективной, когда множество разнообразных рыночных субъектов, крупных и мелких, частных и государствен- ных (муниципальных), с разными организационно-правовыми формами, целями и интересами достигают каждый своих целей (иначе им просто невыгодно работать) и, одновременно, результаты их деятельности складываются в некоторое, плани- руемое общественно-значимое целое. В сфере градостроительной деятельности эта схема означает, что субъекты рыночной деятельности должны хотеть вкладывать деньги в строительство, рекон- струкцию, переоборудование, другие сферы жизни города и городского сообщест- ва. Другими словами, одним из критериев эффективности в рыночных условиях должен быть объем инвестиций, вложенных в город и городское развитие. Конеч- но, инвестиции сами по себе еще ничего не значат. Важны последствия инвестици- онных проектов с точки зрения качества городской среды, коммунальных услуг, организации транспортного движения и общественного транспорта, привлекатель- ности улиц, площадей. Однако эта эффективность уже выходит за границы данной Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 43 книги, которая исчерпывается достаточно узкой темой – регулированием градо- строительной деятельности. Поэтому, в рыночной системе градостроительного регулирования безуслов- ную ценность представляет собой желание собственников или инвесторов вклады- вать деньги в городское развитие, в любые сферы городской жизни, но, прежде все- го, в строительство и реконструкцию зданий, сооружений, коммуникаций. Соответ- ственно и эффективность правового зонирования определяется притоком инвести- ций, направленных на реализацию планов развития, достижением кумулятивного результата от соединения различных инвестиционных проектов. Исходя из ценностной установки на привлекательность инвестирования, главными критериями эффективности системы градорегулирования становятся: - защита инвестиций, максимальная безопасность собственников недви- жимости и инвесторов от потери вложенных денег, непродуктивного вложения денег; - отбор и фильтрация инвестиций в направлении реализации планов и программ развития местного самоуправления, решения его насущных проблем и, наоборот, препятствие инвестиционным проектам, ухуд- шающим ситуацию, ведущим к наращиваю проблем. Один из крупных американских специалистов в области правового зониро- вания Вильям Валлетта дает следующие основные характеристики безопасности инвестиций, которые обеспечиваются публичной властью. Отметим, что в этом случае формулируются требования исходя из высоких стандартов инвестирования, свойственных развитой рыночной системе. Итак, безопасность складывается из следующих посылок: 1. Инвестор сразу приобретает «твердые» права на объект инвестирования (земельный участок, здания, помещение), собственности или долгосрочной аренды на срок достаточный для реализации проекта (т.е. гарантированной расплаты со всеми участниками процесса и получения прибыли). Это по- зволяет инвестору: - вкладывать деньги только в то, что ему принадлежит, чтобы иметь гарантированный контроль за процессом застройки и реализации инвестиционного проекта; - заранее знать цену приобретения прав на объект инвестирования и поэтому рассчитать экономику проекта, понять выгодны ли ему вложения и какие потребуются деньги для реализации проекта; - заложить объект инвестирования и получить ипотечный кредит, на который вести строительство. 2. Инвестор, основываясь на приобретенных правах, имеет возможность в лю- бой момент продать все сделанные улучшения и активы (например, земель- ный участок, существующие объекты недвижимости и незавершенные объ- екты строительства, проектную документацию) и вернуть вложенные день- ги, в том случае, если его дела пошли плохо и он не может продолжать реа- лизацию проекта. 3. Если инвестору продается участок, обремененный правами третьих лиц (например, краткосрочная аренда временных сооружений), и ему необхо- димо выкупить эти права, продавец участка заключает с покупателем кон- 44 тракт. В случае, если собственник - частное лицо, то заключается опцион- ный контракт, если собственник – публичная власть, то заключается инве- стиционный контракт. Такой контракт предполагает заключение юридиче- ской сделки купли-продажи после выполнения определенных условий (по снятию прав третьих лиц). Кроме того, он обязывает владельца участка в течение определенного времени не иметь дел с третьими лицами, которые ухудшили бы положение застройщика (например, добавить новых аренда- торов, или дополнительно поселить новые семьи, которым надо будет по- купать квартиру). Инвестор, имея юридически закрепленные права, может застраховать объект инвестирования и инвестиционный проект. Все перечисленные выше схемы продажи, ипотеки, страхования могут со- стояться, только если земельный участок сформирован, т.е. имеет границы, ка- дастровый номер, регламенты, определяющие, что на нем можно делать. Это требование и становится первой руководящей нитью правового зонирования – оно должно обеспечить продажу инвестору сформированного участка до того, как он начнет вкладывать в него деньги. Следующая позиция, частично определяющая безопасность инвестирова- ния, частично саму его возможность, состоит в заранее установленной, открытой, равнодоступной информации о возможностях использования объекта инвестирова- ния. Наличие информации с такими свойствами позволяет инвестору: - провести аналитическое исследование и выбрать место в городе, где можно осуществлять тот тип проекта, который он наметил с наилучшим соотношением «цена-качество»; - точно выяснить какие виды деятельности, ему можно будет осу- ществлять в этом месте и в каких габаритах можно вести строи- тельство или реконструкцию; - подсчитать ожидаемые доходы, когда здание будет построено. С учетом знания расходов (см. выше, цена земли и другие затраты) это позволяет инвестору разработать обоснованный бизнес-план инвестиционного проекта. Это важнейшее условие, без которого невозможно получить кредит, подобрать партнеров, осуществлять иные действия по привлечению финансов и других ресурсов. И банк, и партнеры, и другие финансовые организации будут прове- рять этот бизнес-план, а его обоснованность во многом зиждется на наличие указанной выше информации. Формирование и правовое закрепление такой информации о правах собст- венников и инвесторов в отношении использования земельных участков и иной не- движимости составляет вторую руководящую нить правового зонирования. Существенным снижением фактора риска инвестирования могут стать яс- ные и однозначно трактуемые административные процедуры. Инвестиционная деятельность в строительстве весьма сложный противоре- чивый процесс, требующий многочленных согласований различных интересов и соблюдения многочисленных требований технической безопасности. Только к ос- новным административным процедурам можно отнести: рассмотрение заявок, со- Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 45 гласования проектов строительства или реконструкции, выдача разрешений на строительство, приемка построенных зданий и регистрация недвижимости. Особое место в этом списке занимает получение условий на подключение к инженерным коммуникациям и иных специальных требований местного самоуправления. Руководящей идеей правового зонирования в этом случае является по- строение процедур с четко установленными предметом согласования - соответ- ствие законодательству, местным нормативным актам и техническим стандар- там (нормам, инструкциям). Процедуры должны избегать субъективных основа- ний для принятия решений, допускающих неопределенные трактовки. Муници- пальные органы должны иметь право отказать в согласовании или выдаче разре- шения только, если представленные документы нарушают законодательство, ме- стные нормативные акты или технические стандарты. В таких случаях они от- правляются на доработку и согласовываются после исправления. Ничего подобного административно-командная система градостроительно- го регулирования инвесторам не прелагала. Все было ровно наоборот Собственник или инвестор (застройщик) не получал долгосрочные права на земельный участок перед началом, или на ранних стадиях, инвестиционно- строительного процесса, т.е. до того момента, когда начнутся значительные вложе- ния в разработку и в реализацию проектов, на основе которых будет произведено формирование земельного участка как единицы недвижимости. Поскольку земельный участок еще не существовал, то инвестор не мог по- лучить какие-либо права и обеспечить безопасность инвестиций. Правоудостове- ряющие документы на землю он мог получать только после завершения строитель- ства и закрепления прав на построенное здание. В ходе инвестиционного процесса инвестор имел только постановление о разрешении на проектирование и строи- тельство или постановление об использовании или отводе участка. Постановление - не правоудостоверяющий документ, а лишь основание для того, чтобы таковой был выдан. При этом постановление не единственный «обосновывающий» документ. После него еще должен быть подготовлен и подписан договор купли-продажи при передаче в собственность или договор аренды при передаче во временное исполь- зование. При этом известны случаи, когда в разное время выпускались несколько постановлений на одну и ту же территорию, по-разному сконфигурированную. Однако все это время инвестор должен был тратить деньги, чтобы выпол- нить задачи по формированию земельного участка и гарантированной его переда- чи. Он оплачивал все необходимые землеустроительные работы, архитектурные проекты, услуги экспертов и многочисленные платы. На переговорах о подключе- нии к сетям застройщик должен был соглашаться на немыслимые условия или ис- кать обходные пути. Парадокс состоит в том, что землю при этом он получал как бы «бесплатно», т.е. ничего не платил в бюджет местного самоуправления. Собственники и инвесторы не имели правовой (достоверной и ответст- венной) информации о видах и параметрах возможного использования участка, вложения в строительство или иное обустройство недвижимости. Прежде, в ус- ловиях существования только одного полномочного владельца земли - государства, как уже говорилось выше, не было нужды устанавливать в юридически форме пра- ва использования земли. На каждом этапе градостроительных действий субъект 46 собственности не менялся, поэтому права в части характера и параметров исполь- зования земли уточнялись постепенно по мере продвижения к завершению строи- тельства, но юридическая «завершенность» так и не достигалась до завершения строительства. Отсутствие предварительной информации не позволяет делать точное тех- нико-экономическое обоснования до начала вкладывания денег. В результате, когда выяснялось, что проект не рентабелен, было уже поздно. В итоге происходили про- тивоправные действия, например, повышались установленные в договорах цены на жилье, строительство замораживалось из-за нехватки денег, и т.п. Отсутствие прав на земельный участок на ранних стадиях инвестицион- ного процесса не давало инвестору возможности получить ипотечный кредит на строительство, предоставив права на земельный участок в качестве залога. Пока ипотека в Кыргызской Республике не столь актуальна. Однако, ипотечные кредиты уже начали все шире использоваться для финансирования строительства и разви- тия недвижимости в Казахстане и России и не за горами день, когда они станут ре- альностью и в Кыргызстане. Собственники, пользователи недвижимости не имеют возможности опе- ративно реагировать на меняющиеся условия и быстро менять назначение объек- та недвижимости (в установленных пределах) в процессе его эксплуатации, сооб- разуясь с меняющейся конъюнктурой рынка. Выполнение этого требования позволяет использовать недвижимость наи- более эффективным и прибыльным образом, повышать ее стоимость. Использова- ние целевого использования предполагает только один вид использования, кото- рый установлен собственнику органами архитектуры и градостроительства. Рыноч- ная конкуренция диктует требования быстрого реагирования на сложившуюся конъюнктуру и, соответственно, быстрого изменения вида использования без вы- полнения громоздкой процедуры замены правоудостоверяющих и правоустанавли- вающих документов. Другими словами, в условиях рынка инвестор или собствен- ник должны иметь не одно целевое использование и список разрешенных видов использования, установленных правовым образом и защищенных законодательно, так чтобы он имел право менять виды использования в отведенных правовых гра- ницах без испрашивания дополнительных разрешений. У инвестора нет прав на земельный участок, он вкладывал деньги не в свою собственность, а только лишь в обещанную ему землю. Поэтому риски потери вло- женных денег и усилий оставались высокими, что к сожалению, довольно часто подтверждается на практике. Если происходил какой-либо инцидент, то инвестор не мог защитить свои права в суде. Таким образом, становление рыночной экономики потребовало коренного пересмотра системы градорегулирования. Появляется необходимость в механиз- мах регулирования и контроля, которые стимулировали бы развитие рыночной экономики, становление рынков недвижимости, развитие местного самоуправления и других важнейших институтов демократического общества. Такая система регу- лирования, названная по аналогу с западными образцами, «правовое зонирование» появилась благодаря нашим усилиям в середине 90-х годов в некоторых городах России, а начиная с 2000 года активно внедряется в Кыргызской Республике. |