Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
3.4. Технологии правового зонирования 3.4.1. Нормативный правовой акт местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» Градостроительное регулирование в формате правового зонирования осу- ществляется с помощью местных нормативных правовых актов, которые чаще все- Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 61 го называются “Правила землепользования и застройки” города или поселения. Ре- гулирование на основе «Правил» - легитимного правового акта - основной техноло- гический элемент правового зонирования, обеспечивающий публичность, прозрач- ность и ясность устанавливаемых прав, регламентов, процедур. Эти акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или при- частными к этому процессу, - территориальными государственными и муници- пальными органами управления, административными органами надзора и контро- ля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, заказчиками, под- рядчиками. Поскольку «Правила» существенным образом влияют на жизнь и обес- печенность граждан, то утверждаются они, как местный нормативный акт, только местными Кенешами, после согласования Администрацией местного самоуправле- ния. Соответственно, принятые депутатами правила действуют в пределах их тер- риториальной юрисдикции (т.е. границ данного самоуправления). Наиболее важно, что Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке. Местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использо- вания и строительного изменения объектов недвижимости - “Правила землепользо- вания и застройки” содержит три содержательных, обязательных компонента: А) Юридические нормы и положения, описывающие процедуры, связанные с установлением и использованием регламентов использования собственниками (арендаторами, пользователями) участков и другой недвижимости, предоставлени- ем земельных участков из состава государственных и муниципальных земель, под- готовкой и осуществлением строительно-инвестиционных намерений. Б) Карту правового зонирования городской территории, с выделенными на ней территориальными зонами с различными установленными регламентами, а также карты дополнительных ограничений использования и строительного измене- ния недвижимости, например, по условиям охраны памятников истории и культу- ры, по экологическим условиям или условиям сейсмичности. В) Градостроительные регламенты использования и строительного измене- ния недвижимости в каждой из территориальных зон, выделенных на всех картах, входящих в состав местного нормативного акта (подробнее о регламентах см сле- дующий пункт). Структура Правил может быть двухчастная или трехчастная в зависимости от сложности и детальности описания процедур и включает от 23 до 50 статей. Двучастная структура включает: Часть I – Регулирование застройки и землепользования; Часть II – Картографические документы и градостроительные регламенты. При трехчастной структуре добавляется еще одна часть, которая содержит изложение и выдержки из нормативных правовых актов и законов, содержащих положения по регулированию землепользования и застройки. «Правила» используются как юридическое основание для подготовки зе- мельных участков для предоставления их частным лицам и организациям на торгах и иным законодательно установленным способом; согласования строительных на- 62 мерений владельцев или претендентов на владение недвижимостью, для предостав- ления разрешений на строительство на конкретных земельных участках, а также как граничные условия при разработке проектов планировки и межевания отдель- ных частей города, связанных с установлением и изменением, перепланировкой границ земельных участков, формированием единиц недвижимости. Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления – местным Кенешем. Желательно, иметь в каче- стве приложений к проекту правил землепользования и застройки протоколы пуб- личных слушаний по указанному проекту. Правила землепользования и застройки, как местный нормативный акт, подлежат опубликованию в печати и могут разме- щаться на официальном сайте местного самоуправления в сети "Интернет". Кроме того, они должны быть официально зарегистрированы в отделе (управлении) юсти- ции областной администрации. Все это существенно отличает «Правила» от традиционных нормативных актов и градостроительной документации. В первом случае, “правовую нагрузку” несет только текст, тогда как в «Правилах» карта имеет точно такой же норматив- но-правовой статус. В градостроительной документации нет правовых регламентов и процедур, адресованных каждому гражданину и административному органу, и в ней используется особый технический язык, который понятен только специали- стом строительного профиля. «Правила» как и любой другой местный нормативный акт публикуются в местной печати, издаются отдельной брошюрой и распространяются среди населе- ния (платно или бесплатно, по решению местного Кенеша). Каждый, кто нуждается в знании того, как может использоваться интересующий его участок или иная не- движимость должен открыть «Правила», найти место, где расположена его недви- жимость, и прочесть установленные регламенты использования. После это он мо- жет приступать к любым техническим или правовым действиям, связанным с ис- пользованием недвижимости, установленным в этом документе, зная, что все ад- министративные и контролирующие органы, в отношении объектов, расположен- ных в границах данного самоуправления, также будут руководствоваться этими же Правилами и этими же процедурами. 3.4.2. Градостроительный регламент и территориальная зона Правовое зонирование в технологическом смысле представляет собойразде- ление территории города на зоны с установлением их границ и определением для каждой из них градостроительных регламентов. Это сложные действия, состав- ляющие суть градостроительной науки и градостроительного проектирования, о которых речь пойдет в следующей части. Оба центральных понятия, которые ис- пользуются в этом определении, тесно взаимосвязаны между собой и расшифровы- ваются следующим образом: Под территориальной зоной понимается часть территории города, примени- тельно к которой и, соответственно, ко всем земельным участкам и иным объектам Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 63 недвижимости, там расположенным, устанавливается единый градостроительный регламент использования и строительного изменения объектов недвижимости. Градостроительный регламент это совокупность, установленных местным нормативным актом «Правилами землепользования и застройки», видов и парамет- ров разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимо- сти (зданий, строений, сооружений), а также допустимых изменений объектов не- движимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каж- дой зоны, зафиксированной на картах правового зонирования. Прежде всего, градостроительный регламент определяет правовой режим ис- пользования земельных участков, а не его физическую характеристику или реаль- ные объекты, здесь расположенные. Правовой регламент часто не совпадает с ре- альной физической определенностью участка, а отходит от нее с целью эффектив- ного управления территорией. Важно подчеркнуть несколько особенностей, зафиксированных в этом опре- делении. Прежде всего, количество регламентов, показателей или параметров, на основании которых устанавливаются и регулируются права на использование уча- стка и здания, не могут быть произвольными и меняться от случая к случаю. Этот список должен быть, во-первых, заранее установлен и известен и, во-вторых, ми- нимальной длины. Так, если местная власть устанавливает для собственника регла- ментации, которые не предусмотрены «Правилами», т.е. не легитимны, то послед- ний может отказаться их выполнять или подаст в суд на администрацию и, что ха- рактерно, выиграет его. Дело в том, что собственник или инвестор, покупая участок или беря его в аренду под строительство или развитие бизнеса, именно на основе этих регламентов просчитывает выгодность инвестиций и принимает решения о вкладывании денег. Поэтому любое произвольное изменение регламентов, помимо установленных нормативным правовым актом, может разрушить весь бизнес-план, сделать невыгодным покупку недвижимости и привести к потери денег, что конеч- но недопустимо при действиях публичной власти. Количество регламентов должно быть минимально необходимым для эффек- тивного контроля над действиями собственников или инвесторов, поскольку, чем больше регламентов и иных ограничений, тем меньше свобод собственника и, со- ответственно, тем дешевле стоит такая недвижимость. В пределе, регламент, уста- новленный однозначно и максимально полно, подогнанный под конкретную по- стройку или существующее здание, может полностью обесценить участок земли, так как никакой другой вариант использования, необходимый другим субъектам рынка, в этом месте уже не может быть реализован. Именно поэтому разработка, установление и согласование градостроитель- ных регламентов является одной самых важных процедур при введении в городах правового зонирования. Градостроительные регламенты, как правило, включают основную и дополнительную части. К основным градостроительным регламентам относятся: - виды разрешенного использования недвижимости и - предельные параметры разрешенного использования и строительного из- менения объектов недвижимости 64 Виды разрешенного использования участков, зданий, помещений и иной недвижимости – это самый главный, самый ответственный регламент системы пра- вового зонирования, устанавливаемый собственникам, застройщикам, арендаторам и пользователям. В связи с этим о нем будет рассказано подробно в следующей главе. Сейчас только отметим, что для каждой зоны, выделенной на карте правово- го зонирования, устанавливаются, как правило, несколько видов разрешенного ис- пользования недвижимости, разной структуры и разного статуса. Предельные параметры разрешенного использования и строительного изме- нения объектов недвижимости, как правило, включают следующие параметры: - минимальные и/или максимальные размеры земельных участков, включая линейные размеры предельной ширины участков по фронту улиц (проез- дов) и предельной глубины участков, а также показатели наименьшей (наибольшей) площади земельного участка, разрешенного в данной тер- риториальной зоне; - минимальные отступы построек от границ земельных участков; - предельную (максимальную и/или минимальную) этажность (высоту) по- строек; - максимальный процент застройки участка (показывает, какая часть пло- щади земельного участка может быть занята зданиями, строениями и со- оружениями); - максимальное значение коэффициента использования земельного участка (отношение общей площади всех строений на участке, существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно, к площади земельно- го участка) В ряде случаев возможно введение в качестве регламента показателя коли- чества парковочных мест, хотя этот показатель не так просто подается стандарти- зации. Поэтому, как правило, его надо вводить довольно сложным образом, диффе- ренцированно для каждого вида деятельности. Другой вариант, принятый сейчас в Кыргызской Республике, состоит в том, что этот показатель устанавливается инди- видуально в виде требования собственнику (инвестору, заказчику) со стороны ор- ганов власти местного самоуправления. Это конечно промежуточный вариант, на время пока правовое зонирование не будет освоено всеми субъектами и станет привычной нормой жизни. Дополнительные, по отношению к основным, градостроительные регламен- ты включают требования и ограничения деятельности на земельных участках, ус- тановленные с позиций охраны природной и историко-культурной среды, обеспе- чения безопасности жизни и здоровья людей и привязаны к территориальным зо- нам выделяемым на картах ограничений по экологическим условиям и по условиям охраны памятников истории и культуры. Градостроительные регламенты, установленные Правилами землепользова- ния и застройки для каждой из зон, «приписаны» конкретно к участку землевладе- ния или землепользования и распространяются на все расположенные в этой зоне земельные участки и иные объекты недвижимости, на этих участках. Градостроительные регламенты не распространяются на: Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 65 - территорию памятников и ансамблей, включенных в свод памятни- ков истории и культуры, а также для объектов наследия подлежа- щих включению в этот свод; - территории общего пользования; - участки линейных объектов. В отношении последней группы, - транспортных и инженерно-технических коммуникации (железные дороги, автомобильные магистрали, улицы, дороги, про- езды, иные линейные объекты), в правовом зонировании действуют два важных положения: - их использование в границах отвода транспортных и инженерно- технических коммуникаций определяется не регламентом, а их целевым назначе- нием в соответствии с законами или нормативными правовыми актами; - инженерно-технические объекты, сооружения и коммуникации, обеспечи- вающие реализацию разрешенного использования для отдельных земельных участ- ков (электро-, водо-, газообеспечение, канализация, телефонизация и т.д.) считают- ся всегда разрешенными, при условии соответствия строительным и противопо- жарным нормам и правилам, технологическим стандартам безопасности, а также условиям охраны окружающей среды, что подтверждается при согласовании про- ектной документации. Вернемся к важнейшей идее правового зонирования - «привязывании» рег- ламентов к участкам землевладения. Это означает, что местным нормативным ак- том регламенты адресованы непосредственно собственникам недвижимости, акту- альным или потенциальным (инвесторам). Соответственно, ответственность за вы- полнение регламента также лежит на собственнике, арендаторе, инвесторе. Собст- венник отвечает за соблюдение регламента в пределах его собственности и не отве- чает за действия других собственников, которые несут такую же персональную от- ветственность за соблюдение регламента на своих участках. Технология, исполь- зуемая в правовом зонировании, построена таким образом, чтобы регламенты мог- ли целиком исполняться и контролироваться каждым собственником. Это имеет важные последствия. Так, показатель типа «10 % площади квартала» или «плот- ность застройки территории не более такой-то величины» не может быть регламен- том, поскольку эти территориальные единицы не тождественным границам земель- ного владения. В противном случае, собственник ставится в заведомо ложные ус- ловия, - от него требуют выполнить регламент, который зависит не только от него, но и от других собственников. Как он может обеспечить требуемую плотность за- стройки любой территории, если не только он ей распоряжается и использует? Предположим, он выполнит регламент на своем участке, а его сосед по «кварталу» нарушит регламент и тем самым данный показатель не будет соблюден по всей регламентируемой единице. Если единица регламента тождественна участку зем- лепользования, тогда есть с кого спросить и есть кому отвечать, когда же единицей регламента является квартал, то этот регламент не прибавляет определенности к правам собственника (арендатора) и, строго говоря, ему не нужен и опасен. Система градостроительного регулирования Москвы, хотя и называется правовым зонированием, таковой не является. Регламенты в этой системе адресо- 66 ваны не собственнику и приписаны не к землевладению, а к единицам государст- венного градостроительного кадастра – планировочным районам, кварталам и уча- сткам территории внутри квартала. При этом, нигде не указано, что юридически они приписаны к участкам собственности (аренды) внутри зоны. Это означает, что регламенты адресованы не субъекту владения, а, как уже говорилось выше, проек- тировщику или управленцу, который может отслеживать плотности застройки по районам и кварталам и исполнять подобные регламенты «на бумаге», - в выпускае- мых планировочных проектах и распоряжениях. Конечно же, это не демократичная система, нацеленная на достижение баланса интересов для рыночной экономики. Это регулирование в интересах чиновников, к сожалению, во многих случаях не- добросовестных. Зональный принцип установления права собственника на использование недвижимости состоит в том, что на каждый участок распространяются все регла- менты и, соответственно, все виды разрешенного использования, установленные для зоны. Тем самым собственник, инвестор получает возможность свободы выбо- ра в границах, установленных ему местным самоуправлением. Московский закон, хотя и именуется правовым зонированием, таковым по сути не является, так как устанавливает индивидуальное назначение регламента для каждого участка и, со- ответственно, для каждого собственника. Здесь нет никакой свободы выбора, как основы демократического рыночного хозяйствования, и нет зонального, т.е. общего регламента, оставляющего конечный выбор за собственником. В завершении темы о градостроительных регламентах следует подчеркнуть еще одно важное обстоятельство – ввести в действие все регламенты сразу никогда не удавалось ни в России, ни в Кыргызской Республике, ни в западных странах. Каждый регламент должен быть обоснован и введен в силу легитимным образом. Виды разрешенного использования, - как минимально необходимый уровень рег- ламентирования прав собственников на использование принадлежащей им недви- жимости, может быть введен сразу. Введение предельных параметров разрешенно- го использования, - уже более трудоемко и требует проведения специальных иссле- дований. Еще более сложно введение и установление дополнительных регламентов по экологическим условиям и по условиям охраны памятников истории и культу- ры. По закону для этого требуются исследования специализированных организа- ций, согласования с собственниками и государственными инстанциями и прочее. Все это сделать одновременно и сразу не представляется возможным. Поэтому для введения правового зонирования в кыргызских городах рекомендуется вводить регламенты постепенно, по мере их разработки. Технология правового зонирования позволяет это сделать - Правила землепользования и застройки содержат положе- ния позволяющие осуществлять их дополнения и изменения по мере подготовки новых регламентов. |