Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
3.4.6. Несоответствующее использование Рассмотрим распространенный пример. Неблагополучное в экологическом отношении производство расположено в центральном районе города. Генеральным планом предусмотрено перебазирование предприятия. Однако предприятие выку- пило землю в собственность, расширяет производство на своей территории, увели- чивает объемы выпуска продукции. В результате расширяется “пятно” вредной зо- ны, что противоречит генеральному плану. При этом, нет видимых способов про- тивостоять этому негативному явлению. Предприятие нарушает экологическое за- конодательство, но платит смехотворные штрафы. В этой ситуации призывы к со- блюдению “градостроительной дисциплины”, как правило, не приносят успехов. 76 Другая ситуация похоже на эту, но с тем отличием, что предприятие не столько эффективно и не выкупило землю в собственность, а содержит ее в бес- срочном пользовании. Оно не расширяется, но и перемещаться просто так не хо- чет. Ведь это будет означать, что предприятие потеряет права на землю и здания и ничего не получит взамен. На самом деле механизм «выноса предприятия в соответствии с генераль- ным планом» противоречит Гражданскому кодексу. Суть проблемы состоит в не- правильном использовании земельного участка, но перенос объекта в другое место предполагает изменение использования ценой потери и двух других компонентов собственности – владения и распоряжения. Ведь проблема состоит в использовании участка, а не в субъекте этой собственности. Тогда как, вынос предприятия предпо- лагает изменение использования путем смены собственника. Очевидно, что это не устраивало собственников земельных участков выносимых предприятий, которые всячески сопротивляются выносу и, как правило, вполне успешно. Для аналогичных ситуаций в системе правового зонирования разработана специальная технология, которая названа «несоответствующим использованием» объекта недвижимости. Имеются в виду земельные участки и здания, назначение и параметры которых не соответствуют установленным градостроительным регла- ментам. Суть технологии раскрывается в следующих положениях: Во-первых, такие, несоответствующие регламенту, объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с гра- достроительным регламентом, за исключением случаев. Во-вторых, реконструкция таких объектов может осуществляться только путем их приведения в соответствие с видами и предельным параметрам разрешен- ного использования. В-третьих, запрет на использование таких земельных участков и объектов может быть наложен в том случае, если их использование опасно для жизни или здоровья человека (окружающей среды, объектов культурного наследия), в соот- ветствии с законодательством. Другими словами, несоответствующие объекты могут существовать и под- держиваться без увеличения степени несоответствия (т.е. без увеличения площадей помещений и земельного участка, без прироста мощности, сопряженной с вредны- ми выбросами), а любые действия с ними возможны только, если они уменьшают степень этого несоответствия. Теперь вернемся к гипотетическому предприятию, о котором шла речь вы- ше. Его попадание в списки объектов несоответствующих видам и параметрам раз- решенного использования вовсе не означает крах или потерю собственности. На- оборот, в случае с нерентабельным предприятием, у него появляется возможность выгодно продать убыточное производство под новые функции. Действительно, если предприятие расположено в центральном районе, где регламенты допускают высокодоходные виды деятельности, то продажа участка может принести доход, достаточный для развития этого производства на новом месте, где оно будет эффективным. Так, происходит в городах с развитой рыночной экономикой, в которых объекты с низкими доходами на единицу территории, вы- тесняются на периферию и заменяются высокодоходным бизнесом. Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 77 Другой путь, когда предприятие само постепенно реконструирует свои зда- ния, приводя их использование в соответствие с регламентами. Именно таким пу- тем пошли те предприятия в городах России, которые смогли привлечь финансиро- вание под свое выгодное местоположение. Они остались на своих местах, но со- вершенно перестроили свою деятельность, провели реконструкцию и осуществили новое строительство. Очевидно, что все не так просто. Остается проблема потери рабочих мест в одном секторе экономики и их переизбыток в другом, который должен учитывать- ся при всех этих трансформациях. Однако, этот вопрос уже из другой проблемы, также важной, но другой. Сейчас же нам важно подчеркнуть, что предлагаемая технология правового зонирования позволяет собственнику не терять права владе- ния и распоряжения на свое имущество, а местному самоуправлению изменить со- стояние городской среды и местной экономики за счет подталкивания собственни- ка к переводу его имущества в новое использование, которое выгодно ему самому. 3.4.7. Отклонение от Правил Отклонением от Правил землепользования и застройки считается санкцио- нированное для конкретного участка отступление от предельных параметров раз- решенного строительства по высоте постройки, проценту застройки участка, отсту- пов здания от границ участка. Этот технологический прием служит одним из инст- рументов, обеспечивающих гибкость градостроительного регулирования на основе правового зонирования. Отклонение от Правил характеризуется несколькими особенностями. Во-первых, отклонение допускается, как правило, только в части парамет- ров разрешенного использования, когда какие либо объективные трудности не по- зволяют собственнику участка (инвестору) использовать его в соответствии с ус- тановленными регламентами или затрудняют такое использование. Основной при- чиной может быть слишком маленький размер участка или участок сложной, не- правильной конфигурации, а также неблагоприятные инженерно-геологические, сейсмические и иные условия. Например, застройщик, купивший участок не может из-за маленького размера участка построить дом с количеством квартир, достаточ- ным для возмещения затрат и получения средней нормы прибыли. Он мог бы на- растить высоту жилого дома и тем самым спасти положение, но застройка в этой зоне ограничена параметром максимального 9-ти этажного строительства. Это классический случай для обращения за разрешением на отклонение от параметров разрешенного использования, например, до 12 этажей, что позволит застройщику сделать проект рентабельным. При этом отклонение от Правил по виду разрешенного использования (дея- тельности) не допускается или позволяется в редчайших, уникальных случаях. Де- лается это для того, чтобы не создавать «лазейку», с помощью которой можно бу- дет легко избежать действия регламента в главной его части. Во-вторых, отклонение от Правил, точнее от предельных параметров раз- решенного строительства, реконструкции разрешается только для отдельного зе- мельного участка при соблюдении требований технических норм и стандартов и только на один раз по данной заявке. Если тот же собственник решит проводить на этом же участке реконструкцию снова, он не может воспользоваться предыдущим 78 разрешением на отклонение, а должен испрашивать его снова. И так будет столько раз, сколько ему надо будет производить какое-либо строительное действие с от- клонением от регламентов. Вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных пара- метров разрешенного строительства подлежит обсуждению на публичных слуша- ниях. Собственник участка обращается в Комиссию по землепользованию и за- стройке с заявлением о предоставлении ему индивидуального разрешения на от- клонение от градостроительных регламентов, предусмотренных для зоны, где на- ходится участок. Комиссия принимает соответствующее решение после публичных слушаний на основе представленных обоснований того, что отклонения: - необходимы для эффективного использования земельного участка в связи с какими либо причинами; - не ущемляют права соседей и не противоречат интересам города; - допустимы по архитектурным, инженерно-строительным и иным требова- ниям. Далее, за подписью главы администрации выпускается постановление о разрешении на отклонение от Правил в части заявляемых параметров разрешенного использования. 3.4.8. Внесение дополнений и изменений в Правила Внесение дополнений и изменений в Правила землепользования и застрой- ки – главный инструмент, поддерживающий адаптивность правового зонирования. В отличие от отклонений от Правил это действие не разовое, а постоянное. Предложения о внесении изменений в Правила могут вносить органы госу- дарственной власти и местного самоуправления, а также физические и юридиче- ские лица, если в результате применения Правил их недвижимость используются не эффективно, снижается стоимость земельных участков и объектов строительст- ва, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений. Основаниями для рассмотрения администрации местного самоуправления вопроса о внесении изменений в Правила являются: - несоответствие Правил новым, разработанным после введения в действие Правил, документам территориального планирования (ге- неральному плану города), - инициативные предложения об изменении границ территориальных зон и изменении градостроительных регламентов. Правила содержат подробные положения, регулирующие порядок внесения дополнений и изменений. Этот процесс требует тщательной проверки и взвешен- ных решений. Поэтому схема рассмотрения и принятия поправок близка к приня- тию Правил. Заявки направляются главе администрации, который инициирует про- цесс ее рассмотрения, который организовывает Комиссия по землепользованию и застройке и ведется на публичных слушаниях с привлечением всех заинтересован- ных сторон и экспертов. Дополнения и изменения принимаются только представительный орган вла- сти местного самоуправления - городской Кенеш на своей сессии. Дополнения и изменения подлежат опубликованию в открытой печати, после чего официально вступают в силу. 4. РАЗРАБОТКА ПРАВОВОГО НОРМАТИВНОГО АКТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ «ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ» Разработка Правил землепользования и застройки является ключевым мо- ментом введения в местном самоуправлении новой системы градостроительного регулирования – правового зонирования. Это наиболее сложный и трудозатратный процесс, требующий привлечения многочисленных специалистов разных специ- альностей, преимущественно в области градостроительства (планирования) и юриспруденции. Описание разработки Правил организовано следующим образом. Вначале, рассматривается «ядро» процесса подготовки Правил, - основания и методы разработки карт и градостроительных регламентов: установление зон и основных регламентов для построения карты правового зонирования города; установление зон и дополнительных регламентов по условиям охра- ны памятников истории и культуры; установление дополнительных регламентов по экологическим усло- виям; Далее, описывается следующий блок подготовки Правил - проектирование основных процедур, в частности, формирования земельного участка, как единицы недвижимости (включая подготовку плана земельного участка, проектов планиров- ки, межевания и т.д.), реализации инвестиционно-строительных намерений, спосо- бы адаптации этих процедур для каждого конкретного города. Последняя часть посвящена обсуждению последовательности действий по разработке и принятию местного нормативного правого акта «Правил землеполь- зования и застройки». 4.1. Основания принятия решений в процессе разработ- ки Правил землепользования и застройки. 4.1.1.Соотношение решений в системе территориального плани- рования (генеральный план) и градостроительного регулирования (правовое зонирование) Правовое зонирование нуждается в формальном и содержательном соотнесе- нии с действующими в городе плановыми документами, определяющими долго- срочные цели его развития, прежде всего с генеральным планом. Одна из главных задач градостроительного регулирования состоит в реализации долгосрочных це- лей развития города. Это осуществляется путем допущения и поддержки строи- тельных и других действий, лежащих в русле намеченных целей и отбраковки и 80 недопущения заявок и предложений, противоречащих целям или отклоняющимся от неё. Таким образом, в системе регулирования постепенно достигается конечный результат, за счет суммирования и кумулятивного эффекта действий, осуществляе- мых разными собственниками. Тема взаимодействия решений, принятых в генеральном плане и решений, устанавливаемых на карте правового зонирования особенно важна, поскольку, за- частую, вызывает неадекватную реакцию у специалистов, сформировавшихся в идеологии советского градостроительства. Все градостроительные действия, в рам- ках этой идеологии, должны были отталкиваться от решений, заложенных в гене- ральном плане, т.е. от проектного образа будущего. Все последующие стадии дета- лизации решений (проект детальной планировки, проект застройки, проекты от- дельных зданий и сооружений) должны были только конкретизировать этот пер- спективный проектный образ. Существующая ситуация имела для градостроителей второстепенное значение, по сравнению с перспективным состоянием, рассматри- валась ими как одно из ограничений принятия решений в ряду с другими фактора- ми (санитарно-защитными зонами, характеристиками грунтов, уровнем грунтовых и вод и прочее). Коллизия возникает из-за того, что на практике все эти допущения советской школы градостроительства оказываются не вполне справедливыми. Градорегули- рование, фактически, должно следовать двум противоречивым требованиям: первое - правовое зонирование должно воспроизводить основные решения генерального плана развития города и, что еще более важно, служить инструмен- том реализации этих решений; второе - следование документу территориального планирования (генерально- му плану) не может быть полным и безусловным, поскольку эти документы имеют разное назначение и целеполагание. Соотношение генерального плана и Правил землепользования и застройки – один из самых болезненных вопросов не только из-за сложности этого действия, но и из-за плохого понимания новых рыночных механизмов регламентирования прав собственников, и из-за нежелания менять десятилетиями наработанные профессио- нальные приемы, защищающие специалистов от контроля со стороны обществен- ности. Рассмотрим цели и функции каждого из этих документов и, соответственно, их планировочные особенности. 1. Генеральный план - это документ территориального планирования, кото- рый определяет перспективное состояние города и систему долгосрочных решений в соответствии с архитектурно-строительными и градостроительными норматив- ными документами. Генеральный план сегодня – это секретный (к сожалению) до- кумент, предназначенный для пользования небольшим кругом лиц – специалистов. Горизонт планирования рассчитывается как минимум на 10 -15 лет, а в от- дельных случаях этот горизонт отодвинут до 20 лет. Эти решения далеко не всегда имеют реальную ресурсную и социальную базу реализации. Это положение спра- ведливо для перспективного планирования во всех странах, но особенно оно харак- терно для генеральных планов на пост советском пространстве. Так, например, за- проектированные в генеральном плане транспортные магистрали и сооружения всегда избыточны по отношению к имеющимся на данный момент ресурсам. Как Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 81 правило, даже остро необходимые для города, первоочередные элементы проекти- руемой транспортной и инженерной инфраструктуры не имеют ясного ресурсного плана. Не определены ни источники финансирования, ни сроки их поступления, ни даже условия их поиска. Практически такая же картина наблюдается по всем под- системам города, проектируемым в генеральных планах: строительству жилья на новых площадках, выносу промышленных предприятий, строительству инженер- ных сетей, формированию центров - мест концентрации объектов обслуживания, бизнеса и прочее. Еще более существенно то, что администрации городов не име- ют соответствующих программ для их реализации и, насколько нам известно, зада- ча их разработки даже не ставится, хотя сейчас, с помощью американской техниче- ской помощи, для всех местных самоуправлений разработано некое подобие стра- тегических планов. Подчеркнем, что в данном случае еще не обсуждается вопрос, правильны или нет решения генерального плана – утверждается только то, что возможности и не- обходимость реализации большинства решений остаются абсолютно неопределён- ными. 2. Правил землепользования и застройки исходят из иной логики. Как мест- ный нормативный акт, они регламентируют и регулируют текущие, сегодняшние права собственников и местного сообщества на использование недвижимости – зе- мельных участков, квартир, гаражей, домов, помещений, мелких и крупных част- ных, муниципальных и государственных предприятий. Решения, которые должны приниматься в Правилах должны соответствовать нынешним интересам субъектов (физических и юридических лиц), или, в лучшем случае, ближайшим тенденциям их развития. В этом случае недвижимость сохранит или преумножит свою стои- мость, а деятельность будет эффективной. Поэтому планировочные решения в Правилах не могут безоглядно воспроизводить перспективные и необеспеченные ресурсами решения генерального плана. Это означало бы, что им был бы придан правовой статус, который незаконно, в нарушение Гражданского кодекса ущемлял бы права нынешних собственников. Поясним это на примере запроектированной в генеральном плане перспек- тивной магистрали на месте сноса индивидуальных жилых домов с участками. Сейчас права собственников жилых домов ничем не ограничены – решения гене- рального плана не имеют юридической силы в отношении их прав. Они вольны продавать эти дома, надстраивать, изменять их назначение в соответствии с дейст- вующими нормативными актами. Любое ограничение их прав в указанном отноше- нии является незаконным, поскольку общественные интересы (прокладка магист- рали) не облечены в соответствующую правовую форму. Для этого местное само- управление должно выпустить нормативный акт о резервировании указанных тер- риторий с приложением графика и механизма компенсаций нынешним собственни- кам ликвидации их недвижимости и другого имущества, предусмотреть эти ком- пенсации в городском бюджете и т.д. Этого ничего не делается, Администрация не может дать гарантий по своим обязательствам и не имеет денег на выкуп недвижи- мости и иную компенсацию ущерба. Поэтому общественные (муниципальные) ин- тересы остаются декларацией. Работники администраций стремятся предотвратить наращивание стоимости недвижимости, которую, возможно, придется когда- 82 нибудь выкупать за муниципальные деньги, поскольку в соответствии с генераль- ным планом она подлежит сносу. При этом они помнят, что местное самоуправле- ние имеет огромный дефицит бюджета, муниципальных финансов не хватает на самые необходимые вещи, не говоря уже о выкупе недвижимости. Тем самым, ис- ходя из лучших побуждений, на деле происходит стихийное, не правовое резерви- рование этих участков за счет обмана и незаконного ущемления прав собственни- ков. Перенос таких «псевдорезервных» территорий в местный нормативный акт Правила землепользования и застройки создает плохие последствия для всех. Во- первых, оно подставит под удар Администрацию, поскольку нарушает права собст- венников и является противоречащими Гражданскому Кодексу, иным законам Кыргызской Республики. С точки зрения собственников, такие решения приводят к снижению стоимости их недвижимости, поскольку они уже не могут ее продать по средней рыночной цене, не могут производить существенных улучшений. Если собственники обратятся в суд, то он немедленно отменит действие Правил со всеми вытекающими в адрес администрации правовыми последствиями. Поэтому пер- спективные градостроительные решения генерального плана должны быть тща- тельно отобраны для переноса в Правила землепользования и застройки с учетом возможных правовых последствий. 3. В действительности проблема соответствия генерального плана и право- вого зонирования еще более сложна, поскольку генеральные планы, разрабатывае- мые с начала 90-х годов, не выполняют в полной мере функций документов терри- ториального планирования. Происходит это из-за отсутствия в них требуемой ин- формации и данных, незнания разработчиками методов стратегического планиро- вания в условиях рыночной экономики. И тогда и сегодня невозможно точно ска- зать о коммерческих планах предприятий, никто не предоставит информацию о перспективах изменения численности или территориальной стратегии предприятия. Поэтому большинство решений в генеральном плане, касающихся собственников участков (особенно крупных), имеют довольно высокую неопределенность. Поэто- му точно сказать, что все решения генерального плана абсолютно правильны было бы опасной близорукостью. В связи с этим, решения генерального плана не могут быть механически, целиком перенесены в Правила землепользования и застройки. Так действуют не- сколько градостроительных команд, работающих в России (например, петербург- ская фирма «ЭНКА»). Все делается просто. Основной чертеж и схему функцио- нального зонирования территории из генерального плана «переносят» в Правила и на этой основе разрабатывают правовые регламенты использования участков и дру- гой недвижимости. Такие действия недопустимы, противоречат логике градострои- тельного регулирования в демократическом обществе с рыночной экономикой, в условиях конституционного права защиты собственности на недвижимость и идео- логии не причинения вреда их имуществу и экономической деятельности. Однако и это еще не всё. Конфликт между долгосрочными и краткосрочны- ми решениями неизбежен, что хорошо известно всем профессионалам в области градостроительства. Несмотря на то, что большинство градостроителей провоз- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 83 глашают неукоснительность выполнения положений генерального плана, на самом деле отход от них происходит на каждом шагу, например, при разработке проект- ной документации следующего, после генерального плана, уровня. На профессио- нальном языке этот отход называется «реализацией» генерального плана и сводит- ся к некому «чувству меры». При этом, как правило, пересмотр долгосрочных ре- шений делается скрыто, в процессе проектирования, как один из профессиональ- ных приемов, не требующих обсуждения. Таким образом, декларируемая строгая градостроительная дисциплина на самом деле понятие вполне условное, все зави- сит от того, насколько далеко текущие решения отходят от предположений гене- рального плана и, самое главное, кто определяет степень допустимого отклонения. Наша позиция состоит в том, что отход от неопределенных и слабо артику- лированных решений генерального плана не только неизбежен, но и необходим в определенных, строго обоснованных пределах для повышения эффективности управления развитием города. Решения генерального плана должны переносится в Правила землепользования и застройки выборочно. Они должны быть «пропущены сквозь сито» приемлемости с точки зрения текущих тенденций и стратегии соци- ального и экономического долгосрочного развития города и сообщества. Расхождение между генеральным планом и правовым зонированием долж- ны стать предметом выявления и обсуждения. Методически связь построения кар- ты зонирования и схемы перспективного градостроительного развития города в ге- неральном плане предлагается осуществлять двумя путями. Во-первых, перспективные и текущие решения по планировочному струк- турированию города должны опираться на единую картину исходной пространст- венной организации существующего города. Другими словами и генеральный план и схема правового зонирования в своей планировочной основе должны отталки- ваться от одного источника – существующей пространственной организации горо- да, а не трансформироваться из планировочного документа в документ градорегу- лирования «напрямую». Во-вторых, в схему правового зонирования должны переходить, прежде всего, те решения генерального плана, которые совпадают с ближайшими тенден- циями развития сообщества, должны быть выгодны текущим интересам конкрет- ных субъектов. Тогда появляется надежда, что собственников можно будет подвиг- нуть на некоторые конструктивные действия.По этим же причинам иногда возни- кает необходимо принимать решения, не содержащиеся в генеральном плане, но, по существу, представляющие некоторые «промежуточные» действия по отноше- нию к долгосрочным решениям. И, наконец, часть решений генерального плана, оставаясь справедливой в отдаленной перспективе, должна переносится в карту правового зонирования только по мере их актуализации, т.е. появления ресурсо- обеспеченных программ и принятия соответствующих решений местной властью. Таким образом, разработку карты правового зонирования, как части норма- тивного акта местного самоуправления для целей градостроительного регулирова- ния предлагается осуществлять на основе трех взаимосвязанных требований: - необходимо максимально точно отражать существующие, докумен- тально зафиксированные права собственников, пользователей на 84 использование принадлежащих им земельных участков и другой не- движимости; - градостроительные регламенты и зоны их действий должны прини- маться на основе текущих тенденций развития городской экономи- ки, сообщества и недвижимости; - решения, закладываемые в Правила, должны учитывать долгосроч- ные цели развития городского сообщества, зафиксированные в до- кументах территориального планирования и служить механизмом их реализации. Приоритеты в принятии решений при разработке Правил землепользования и застройки отражены в выше указанной последовательности принятия решений – правовое зонирование не предполагает радикальных изменений в правах собствен- ников и инвесторов на использование и развитие недвижимости. Наоборот, право- вое зонирование предполагает стабильное развитие и осторожный осмысленный выбор радикальных изменений. Правовое зонирование действует путем локальных улучшений, которые накапливаются по мере реализации частных проектов, посте- пенно повышающих качество города и привлекательность городской среды. Одно- временно, правовое зонирование предусматривает процедуры, которые необходимо пройти для утверждения крупных территориальных проектов, коренного слома тенденций или сложившейся пространственной организации города, поскольку в этом случае затрагиваются права, имущество и жизненные планы большого коли- чества собственников. Такова градостроительная идеология правового зонирования, которая ото- бражается в технологии разработки соответствующих карт и процедур. Рассмотрим каждую из этих указанных стадий принятия решений последовательно. |