Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
4.6.2. Принципы построения процедур предоставления прав соб- ственности или аренды на земельные участки и реализации инвестиционно-строительных намерений Предоставление прав на земельные участки – распорядительная процедура, которая, строго говоря, выходит за границы собственно градостроительного регу- лирования. Однако, в нынешних условиях она тесно завязана с другими действия- ми без которых не может реализоваться. Это, например, процесс подготовки зе- мельных участков как единиц недвижимости (формирование земельных участков) или вопросы, связанные с разделение крупных территорий на массивы участков с целью продажи, разработка проектов межевания как основы для определения гра- ниц участков, а также другие вопросы, точно лежащие в сфере градорегулирования. В нынешних условиях, именно это составляет один из важных аргументов в пользу включения распорядительной, по своей сути, процедуры в градостроительное зако- нодательство. Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 141 Данная книга, посвященная технологиям и методам разработки Правил зем- лепользования и застройки, не ставит своей целью обсуждение юридических во- просов организации процедуры. Это совершенно другая, важная и сложная тема, которая относится в большей степени к полю деятельности наших коллег – юри- стов. Следует отметить, что в России подобные процедуры разрабатывались веду- щим специалистом в этой области Э.К. Трутневым (см. список литературы на рус- ском языке по правовому зонированию). Здесь мы рассмотрим только основные содержательно-организационные моменты построения процедуры, которая проек- тировалась автором этой книги в 2003 году в Кыргызстане. 1. Инвестиционный процесс разбит на две части, которые регулируются разными Положениями. Разделение обусловлено принципиальным различием процессов, в которых участвуют разные субъекты, с разными целями. Первый процесс регулируется «Типовым положением о порядке и условиях возмездного предоставления прав собственности или аренды на земельные участки в населенных пунктах». Строго говоря, этот процесс еще не является инвестирова- нием в строительство. Это покупка недвижимости, точная такая же, как и покупка квартиры, дома, других объектов, с тем принципиальным отличием, что предостав- ление земельного участка происходит на первичном рынке – от государства или местного самоуправления в частные руки – юридическим или физическим лицам. Второй процесс регулируется «Положением о реализации инвестиционно - строительных намерений». Раздельное регулирование процессов разными положениями, которые ра- нее, в советской идеологии, трактовались как один непрерывный цикл позволяет: - зафиксировать, что продажа земельного участка на первичном рынке («возмездное предоставление права собственности или аренды – в юриди- ческой формулировке») еще не является инвестицией в строительство для собственных нужд или в строительный бизнес для коммерческих целей. Это положение регламентирует просто предоставление земельных участ- ков из муниципальных и государственных земель частным субъектам под любые цели, в том числе и строительство. - отделить стадию приобретения земельного участка, точнее говоря – при- обретения права на земельный участок от следующей, инвестиционно- строительной стадии, поскольку они имеют различный формат регламен- тирования. Первая – регулируется «типовым положением». Это означает, что каждое местное самоуправление имеет право выпустить на его основе свой местный нормативный акт. Вторая стадия регулируется просто «по- ложением», – оно обязательно для исполнения всеми местными органами власти – муниципальными и государственными. - обеспечить выполнение законодательного требования о том, что субъек- ты могут осуществлять проектирование и строительство только на своем Приобретение права на земельный участок и приобретение земельного участка одно и то же, когда речь идет только о праве собственности, но не одно и то же, если продается, например, право аренды. 142 участке. При этом, приобретение прав на земельный участок делается сначала, до начала строительства и проектирования. Однако, инвестор (собственник) не обязан проектировать и строить сразу после покупки участка, а может делать это через любой промежуток времени, если иное специально не оговорено в условиях продажи прав на земельный участок. 2. «Типовое положение о порядке и условиях возмездного предоставления прав собственности или аренды на земельные участки в населенных пунктах». А) Выбор (подбор) земельных участков. Формирование списка участков, выставляемых на торги. Подбор участков по заявке соискателя (инвестора), же- лающего купить земельный участок, это консультационная услуга. Органы местно- го самоуправления или местные органы государственного управления (отделы ар- хитектуры и градостроительства) могут осуществлять ее только в случае поиска участка из муниципальных земель. Формирование списка земельных участков, продаваемых на торгах, не име- ет ничего общего с задачей выбора участка по запросу. Возможны два способа под- бора участков для предоставления прав на них частным субъектам: - когда соискатель (инвестор) сам указывает на конкретный участок и об- ращается в органы местного самоуправления с просьбой о продаже ему этого участка; - когда участки для выставления на торги отыскиваются по инициативе ме- стного самоуправления. После долгих дискуссий в Типовом положении решили оставить оба подхо- да, но при условии, что независимо от того, кто находит участок (заявитель или ор- ганы власти), все участки включаются в один общий список для выставления на торги и проведения гласной процедуры. Сохранение обоих подходов, связано с тем, что каждый из них имеет важное значение: - первый, позволяет подхватить запросы рынка, не позволяет органам вла- сти местного самоуправления отсечь запросы конкретных предпринимателей, обя- зывает их реагировать на текущие потребности рынка; - второй, позволяет предотвратить или, по крайней мере, снизить уровень коррупции, когда представители местной власти действуют по сговору с предпри- нимателем, нарушая правила добросовестной конкуренции и ущемляя интересы других предпринимателей (субъектов). Это, как правило, возможно, при заявитель- ном подходе, который позволяет провести такие сделки скрытно от взгляда обще- ственности. Гласное формирование списка участков, выставляемых на продажу, снижает коррупционные возможности чиновников. Б). Подготовительные работы по формированию земельного участка как единицы недвижимости перед вовлечением его в рыночный оборот. Это важнейшая точка процесса, обеспечивающая реальную защиту покупа- теля земельного участка. Земельные участки должны иметь установленные грани- цы и градостроительные регламенты, включая виды разрешенного использования и ограничения использования. Формирование земельного участка проводится в две стадии. Поскольку это сложная работа, которая может требовать «весомого» финансирования, необходимо Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 143 заранее, до начала работ отсечь случаи, когда формирование и предоставление уча- стка невозможно по каким-либо причинам. Поэтому на первой стадии готовятся простые заключения двух основных организаций (местного отдела управления ар- хитектуры и градостроительства и местного органа Госрегистра) о принципиальной возможности предоставления участка, об объеме работ необходимом для формиро- вания участка. В случае положительных заключений, выполняются работы по формирова- нию участка, которые ведутся в форме «План земельного участка» с границами и градостроительными регламентами. Все ведомства и организации, задействованные в этом процессе, передают свои заключения, на основе которых местный орган ар- хитектуры и градостроительства готовит этот документ. В дальнейшем один экзем- пляр «Плана земельного участка» включается в состав правоудостоверяющего до- кумента. На стадии работ по формированию земельных участков определяются так- же предварительные условия подключения к инженерно-техническим коммуника- циям и производится согласование интересов смежных землевладельцев. Таким образом, на этой стадии появляется пакет документов достаточный для экономической оценки затрат на инвестиционный проект и гарантирующий получение долгосрочных прав на земельный участок по результатам торгов. В) Торги по предоставлению права на сформированный земельный участок и регистрация права на земельный участок. Это третья, завершающая часть процедуры. Орган местного самоуправле- ния, уполномоченный на подготовку и проведение торгов, на основе Плана земель- ного участка и иной информации (в частности, рыночной оценки земли, подготов- ленной независимым оценщиком) разрабатывает пакет документов для проведения торгов. В пакет обязательно включается проект договора купли-продажи или дого- вора долгосрочной аренды, стартовая цена и другие условия торгов. По результа- там торгов выпускается Постановление исполнительного органа власти местного самоуправления органа о передаче прав на земельный участок победителю торгов. На основании решения комиссии, Постановления и договора купли- продажи или аренды местный орган Госрегистра выносит границы участка в нату- ру, выдает владельцу земельного участка правоудостоверяющий документ (акт, свидетельство) и производит регистрацию земельного участка и права на него. Таким образом, завершается первый цикл - приобретение земельного участ- ка или прав на него. Г). Вся процедура характеризуется несколькими принципиально важными моментами, которые необходимо отметить для эффективной работы управленцев. Во-первых, в процедуре аккуратно разнесены ответственности и функции различных административных органов, что потребовало в ходе разработки проце- дуры согласования их интересов, прежде всего местных органов регистрации и от- делов архитектуры и градостроительства. Это: - исполнительный орган власти местного самоуправления, который, от имени местного сообщества, только и может распоряжаться имуществом местного самоуправления. Он принимает решение о предоставлении зе- мельного участка путем выпуска Постановления за подписью главы ис- полнительного органа; 144 - комиссия по землепользованию и застройке, - коллегиальный орган, кото- рый надел правом принимать принципиальные решения о предоставлении земельного участка, стартовой цене, условиям проведения торгов и дру- гим важным вопросам. Комиссия имеет консультационный статус, но гла- ва исполнительного органа местного самоуправления может принять ре- шение только на основе решения комиссии. Он и комиссия обязаны прий- ти к единому решению, другого процедура не предусматривает. Это озна- чает, что если комиссия настаивает на своем решении, не устраивающем мэра, он должен ее распускать и создавать другую комиссию в новом со- ставе; - местный отдел архитектуры и градостроительства – орган, отвечающий за техническую сторону подготовки Плана земельного участка и другие во- просы градостроительной политики. Этот орган имеет право высказывать свое мнение в форме заключений, но не имеет права принимать решения (см. выше); - местный отдел Государственного агентства по регистрации прав на не- движимое имущество – орган, отвечающий за правовую чистоту сделки и регистрирующий права на земельный участок. Этот орган также имеет право высказывать свое мнение в форме заключений, но не имеет права принимать решения (см. выше); При этом, основные технические органы осуществляют каждый свою часть процедуры с самого начала до конца, что должно помочь позволить избежать раз- личных ошибок – технических, правовых или градостроительных, стратегических. Так, профессионалы - градостроители должны определять границы земельного уча- стка исходя из градостроительных требований, а также приписывать к участку гра- достроительные регламенты (виды и параметры разрешенного использования, ог- раничения), обременения и публичные сервитуты. Регистрационные органы прове- ряют правовую сторону этого процесса, ведут кадастровый учет объектов, регист- рируют права. Во-вторых, в процедуре заложена возможность подавать апелляции. Соис- катели, заявители, которые не согласны с заключениями или действиями техниче- ских органов (архитектуры или Госрегистра) могут подать на них апелляцию в Ко- миссию по землепользованию и застройки. Если и она подтверждает предложения технических органов, то он может подавать в суд. Ранее такого не было – инвестор, соискатель участка был оставлен один на один с местными административными органами и в случае не справедливых или недостаточно эффективных решений мог обращаться только к «высокому начальству». Теперь он имеет промежуточную возможность досудебного разбирательства в коллегиальном органе. Тем самым, весьма повышена роль комиссии. Несмотря на то, что она имеет рекомендательный статус, ее решения задают рамки для действия мэра. Кроме того, она должна вы- ступать в роли «арбитра», «третьей стороны» в отношениях между предпринимате- лями и жителями и техническими органами - архитектуры и регистрации. В-третьих, следует отметить различие предложенной схемы от принятой в развитых странах рыночной экономики. Кыргызская республика относится к раз- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 145 вивающимся странам с пока еще очень слабой национальной экономикой, что в частности выражается в крайне низком уровне наполнения финансами обществен- ного сектора. Поэтому муниципальные и государственные органы просто не могут выполнять указанные выше работы по подготовке Плана земельного участка и его регистрации только за счет муниципальных или государственных денег. Такова объективная реальность. В связи с этим, кыргызский инвестор пока не может ку- пить земельный участок, не внося никаких других платежей, кроме как рыночную цену участка по результатам торгов. Сейчас он вынужден оплачивать часть работ по подготовке участка как единицы недвижимости, чего в принципе быть не долж- но, даже несмотря на то, что эти затраты будут учтены в стоимости покупки права на земельный участок на торгах. От этого надо уходить. Участки надо готовить целиком на муниципальные средства, формировать их полностью, включая вынос в натуру и кадастровый учет и только после этого продавать на торгах. Из денег, вырученных по результатам торгов, формировать фонд оплаты работ по подготовке земельных участков. Эта схема должна быть реализована в скором будущем. 3. Положение о порядке реализации инвестиционно-строительных намере- ний. Данное положение регулирует инвестиционный цикл в строительстве. Пока это Положение еще далеко не удовлетворяет требования безопасного инвестирова- ния и содержит существенные противоречия с законодательством. Однако, неко- торые продвижения в направлении создания рыночной, справедливой и эффектив- ной процедуры уже сделаны. А). Положение вводит принципиально новую норму, определяя условия ко- торым должен отвечать субъект, желающий осуществить какое-либо строительство (реконструкцию): - он должен иметь права на земельный участок; - земельный участок должен быть сформирован в соответствии с Типовым положением, о котором речь шла выше (практически это означает, что должен быть подготовлен План земельного участка); По поводу этой нормы необходимо сделать одно пояснение. Речь идет о собственниках помещений, которые не имеют собственных земельных участков. Поэтому может создаться впечатление, что они не имеют право на проектирование и реконструкцию своих помещений. На самом деле это не так, - эти собственники, скорее всего, не имеют индивидуального земельного участка, приписанного кон- кретно к их помещению. Однако, если они собственники помещения, то несомнен- но должны иметь долю в коллективной собственности – кондоминиуме, включая дом, где расположена их собственность и земельный участок. Другой дело, что ас- социация собственников здесь еще не создана и поэтому права на землю у них имеются в «скрытом» виде. Поэтому они имеют права на реконструкцию их поме- щения. Б). Существенным моментом новой процедуры стал отмена «Архитектурно- планировочного задания» – краеугольного камня советской системы градострои- тельного регулирования. Очевидно, что это документ неправомочный, поскольку вторгается в частные отношения между собственником земельного участка, кото- 146 рый собирается осуществить строительство и проектировщиком, которого он вы- бирает на рынке архитектурных услуг. Собственник строит свои отношения с про- ектировщиком на основе договора подряда, в состав которого включается задание собственника участка (инвестора) на проектирование здания. Очевидно, что мест- ное самоуправление или государственные службы не могут давать инвестору, рис- кующими своими деньгами какие-либо «задания», тем более «архитектурно- планировочные». Однако инвестор не может начинать проектирование автономно от местных властей. Любое развитие недвижимости на участке требует выяснения, по крайней мере, двух позиций. Первая – инвестор должен получить условия подключения к инженерным сетям. Это отдельная песня, которая выходит за границы нашего изложения. В этом отношении предстоит еще много сделать, чтобы достичь эффективно действующей системы, как с позиций местного самоуправления, так и с позиции инвестора. Вторая – инвестор должен достичь согласия с местным самоуправлением по поводу «пограничных» вопросов, которые не входят в регламенты, не введены в зональное регулирование, но существенно важны для жизни города. Например, таким вопросом является организация временной стоянки для автомобилей. Разные виды деятельности, поименованные в списках разрешенного использования, пред- полагают разный поток посетителей. До того момента, пока инвестор не выбрал конкретный вид использования из списка и, соответственно, не определился с па- раметрами строительства, он не может запрашивать условия подключения к инже- нерным сетям (поскольку не знает, какие нагрузки ему понадобятся) и не может определить, сколько мест на стоянке ему необходимо. Пока таких государственных нормативов нет, также как и соответствующих регламентов. Местное же само- управление заинтересовано в том, чтобы будущий собственник организовал стоян- ку на своем участке, ибо, если он этого не сделает, то посетители будут парковаться на муниципальной земле, которая будет использоваться «по факту» частным собст- венником бесплатно. Это не справедливо по отношению к другим членам город- ского сообщества, по крайней мере, требует дополнительного согласия местного самоуправления. Для описанной выше второй ситуации в процедуре предусмотрен специаль- ный документ, который запрашивается инвестором (собственником земельного участка) в органах местного самоуправления, примерно также как запрашиваются и условия подключения. Этот документ, названный «Требования к благоустройству и решению фасадов», содержит конкретные позиции, которые инвестор должен вы- полнить на своем участке при строительстве и вводе в эксплуатацию данного объ- екта. Это минимально необходимые параметры по озеленению, элементам благо- устройства, наружному освещению, организации парковки и подъездов, удалению поверхностных стоков, отделочным материалам и элементам фасадов (если необ- ходимо), наружной рекламе (если необходимо), а также, условия подключения к инженерным сетям (по желанию собственника, инвестора), если они не были полу- чены ранее. «Требования к благоустройству и решению фасадов» утверждаются руководителем местного органа архитектуры и строительства. В случае несогласия с «Требованиями к благоустройству и решению фаса- дов» или условиями для подключения к инженерным сетям, собственник (инвестор, Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 147 заказчик) или его доверенное лицо имеет право обжаловать их в Комиссии по зем- лепользованию и застройке. Комиссия должна провести требуемые рассмотрения, принять решение по существу вопроса и передать протокол решения собственнику, инвестору (заказчику) или его доверенному лицу, а также, в местный орган архи- тектуры и строительства. В случае несогласия с решением комиссии собственник, инвестор (заказчик) или его доверенное лицо должны обращаться в суд. На основе «Требований» и условий подключения проектировщик, выбран- ный инвестором, выполняет для него проектную документацию в соответствии с заданием на проектирование. В). Разрешение на строительство - документ, определяющий право на строительное изменение недвижимости, один из главных моментов всей системы градостроительного регулирования в отношении строительства и застройки. С пра- вовой точки зрения, важно определить, на чем базируется это право на строитель- ство и кто его дает. К сожалению, на данной стадии реформирования системы в Кыргызской Республике не удалось достичь правильного юридического статуса этого докумен- та. Сейчас в Положении воспроизведена старая логика «советской» системы регу- лирования, при которой разрешение на строительство представляет собой техниче- ский документ, подтверждающий, что проектная документация выполнена в соот- ветствии с нормами и стандартами, прошла экспертизу и передана в государствен- ный орган архитектурно-строительного контроля (ГАСК) для осуществления кон- троля над ведением строительных работ. Поэтому, ГАСК же и выдает разрешение на строительство или, как говорилось ранее, «на строительно-монтажные работы». На самом деле в практике рыночного регулирования строительства, разре- шение является не столько техническим, сколько правоустанавливающим докумен- том, подтверждающим, что местное самоуправление согласно с намечаемым строи- тельством, которое ведется в соответствии с градостроительными регламентами и другими требованиями. Разрешение подтверждает, что строительные изменения не нанесут вред другим собственникам и сообществу в целом. Поэтому, технические вопросы (безопасность строительства, выполнения конструктивных и других норм) составляют только часть этого подтверждения. Напомним, что Правила землепользования и застройки - это нормативный правовой акт местного самоуправления, технология разработки и принятия которо- го нацелены на отражение интересов местного сообщества, фиксирование некой точки «приемлемости» для различных групп. Поэтому можно считать, что если проектная документация соответствует градостроительным регламентам и требова- ниям к благоустройству и решению фасадов, то это строительство также приемле- мо с точки зрения интересов местного сообщества. Таким образом, генеральная линия правового зонирования выглядит сле- дующим образом: регламенты, устанавливаются и утверждаются представительной властью местного самоуправления - проектная документация, выполняется на ос- новании градостроительных регламентов - разрешение на строительство, удостове- ряет это соответствие и тем самым то, что строительство не противоречит интере- сам местного сообщества. 148 Очевидно, что в такой правовой логике, разрешение на строительство должно выдаваться местным самоуправлением, а не ГАСКом, в форме постановле- ния главы города (мэра или главы другого исполнительного органа власти местного самоуправления). Сейчас, по всей Республике можно наблюдать стихийный про- цесс перестройки полномочий в выдаче разрешения на строительство. Особенно этим отличается местное самоуправление города Токмока, в котором администра- ция настаивает на выпуске своего постановления о разрешении на строительство наряду с разрешением, выдаваемым ГАСК. Конечно же эта ситуация временная, в ближайшем времени необходимо довести реформу до конца и дать законодатель- ное право местному самоуправлению выдавать разрешение на строительство, как правоустанавливающий документ на стоящийся объект недвижимости. Г. Виды строительных изменений. Впервые введена норма, позволяющая разграничить строительные измене- ния по отношению к разрешению на строительство на те, которые: - не требуют проектной документации и разрешения на строительство; - требуют разрешения на установку временного сооружения или раз- решения на перепрофилирование зданий (помещений) и переплани- ровку квартир с разработкой проектной документации в сокращен- ном объеме и без разрешения на строительство; - требуют получения разрешения на строительство путем разработки и согласования проектной документации. Таким образом, появилась реальная возможность упростить для многих предпринимателей и граждан процедуру получения разрешений, снизить бюрокра- тический пресс. Так, в случаях, когда изменение вида использования недвижимости не связано с конструктивными преобразованиями построек, необходимо уведомле- ние соответствующих органов администрации города о намерении и факте измене- ния одного вида использования недвижимости на другой |