Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
4.4.2. Установление регламентов Главный компонент градостроительного регламента, как уже указывалось выше (глава 3.4.2) - виды разрешенного использования земельных участков и дру- гой недвижимости. Это минимальный регламент, который устанавливается сразу для всех зон города на карте правового зонирования. Для всех зон используется одинаковая структура разрешенных видов использования: Основные виды использования, разрешенные автоматически, «по пра- ву»; Сопутствующие (вспомогательные) виды использования, разрешенные при условии, если собственник, застройщик (инвестор) реализовал на своем участке какой-либо из основных видов разрешенного использо- вания. Условно разрешенные виды использования, которые могут быть разре- шены собственнику, застройщику (инвестору) на основании решения Комиссии землепользования и застройки по результатам публичных слушаний. Кыргызское законодательство, как и законы Российской Федерации, не ре- гулируют способ описания видов разрешенного использования. Формулировки не ограничены никакими формальными рамками, как, например, это делается в госу- дарственном классификаторе профессий или бюджетных статей, которые организо- ваны в виде закрытых (т.е. конечных) списков. Это означает, во-первых, что для обозначения профессий или статей бюджета в нормативных актах и других офици- альных документах можно использовать только формулировки из утвержденных классификаторов. Во-вторых, нельзя добавлять новую профессию или бюджетную статью в официальные документы, даже если они уже возникли как жизненная ре- альность до тех пор, пока не внесены соответствующие изменения в государствен- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 115 ный классификатор. Отметим, что в разных странах приняты разные схемы опреде- ления видов разрешенного использования, от чрезвычайно формальных и «зарегу- лированных» до абсолютно условных, открытых. В нашем случае, для построения списка видов разрешенного использования рекомендуется применять смешанный, свободный подход. Главным правилом опи- сания видов разрешенного использования остается возможность однозначного по- нимания формулировок населением, для которого разрабатываются Правила зем- лепользования и застройки. Пусть формулировка будет неблагозвучной, но люди этого города будут понимать её однозначно. Это будет решающим фактором нала- живания процесса градорегулирования, отношений между разными субъектами, что особенно важно, в том числе, при судебных разбирательствах. Виды использования недвижимости могут формулироваться как конкрет- ные объекты и как объекты, с общей характеристикой деятельности. Пример фор- мулирования вида разрешенного использования первого типа из Правил землеполь- зования и застройки города Карокола: - «ресторан»; - «магазин продовольственных товаров»; - «нотариальная контора». Пример формулировок вида использования второго типа: - «объекты, связанные с отправлением культа»; - «центры общения и досуговых занятий многоцелевого и специа- лизированного назначения»; - «строения для занятий индивидуальной трудовой деятельностью (без нарушения принципов добрососедства) в соответствии с са- нитарными и противопожарными нормами». Перечень видов разрешенного использования остается открытым – он мо- жет наращиваться и изменяться в зависимости от традиций места (города) и теку- щих условий. В списки могут включаться такие виды разрешенного использования как «интернет-кафе» или «фитнес-центр», которых еще не было три года назад. Ко- нечно, они могли фигурировать в виде формулировки: «объект досуговой деятель- ности» или «компьютерный салон» или «объект спортивно-оздоровительного на- значения». Как уже неоднократно подчеркивалось, Правила - это гибкий документ. Списки видов разрешенного использования, как и другие регламенты, создаются не на века, а должны постоянно обновляться, дополняться новыми видами объектов и деятельности. Конечно, изменение Правил не может производиться каждый раз, как только появляется новый вид деятельности. Однако после того как появление новых видов использования превращается в тенденцию, они должны вносится в списки регламентов согласно процедуре внесения изменений в Правила землеполь- зования и застройки. При этом следует помнить, что регламенты - это правовые статусы, а не фи- зические объекты, содержащиеся в данной зоне. Разрешенный вид использования может быть представлен каким-либо реальным объектом, а может и отсутствовать там. 116 Все регламенты, установленные для зоны определенного вида, относятся ко всем таким зонам, расположенным в разных местах города и ко всем земельным участкам различных собственников и пользователей, расположенным в любой зоне данного вида. Это надо учитывать при установлении для территориальных зон на- бора регламентов – видов разрешенного использования. В этот момент надо про- сматривать все однотипные зоны города, чтобы учесть как можно точнее сущест- вующие в них виды активности, которые не противоречат типу среды, установлен- ному в схеме генерализованного зонирования. 4.4.3.Конфигурация зон и распределение зон с различным градо- строительным регламентом по территории города Конфигурация, размеры и распределение по территории города зон с раз- личными видами регламентов должны следовать двум основным идеям. Первая – конфигурация и расположение основных зон должны следовать характеристикам среды, установленным в генерализованной схеме правового зони- рования. Об этом уже шла речь выше, сейчас лишь перечислим эти характеристи- ки: основная функциональная направленность использования земель- ных участков и другой недвижимости в зоне; длина списка видов разрешенного использования; степень разнообразия видов деятельности, которые могут соседст- вовать друг с другом без конфликта, структура основных, вспомогательных и условно видов разрешен- ного использования, поскольку одни и те же виды, в разных зонах будут иметь разный статус (например, ресторан в центре города входит в список основных видов, а в некоторых жилых зонах – в условно разрешенные виды использования; детский сад в жилых зо- нах – основной вид, в центре города – условно разрешенный; стоян- ка для автомашин в центре города – вспомогательный вид, в комму- нальных зонах – основной вид разрешенного использования); возможность установления предельных параметров разрешенных видов использования. Вторая – степень однородности/разнородности зон и соответственно разме- ры территории, оконтуриваемой в одну зону, кроме вышеперечисленных основа- ний, определяются задачей ограничения собственника в его действиях или, наобо- рот, расширения свободы его действий. В этом случае действуют два взаимоис- ключающих принципа. Первый: везде, где есть опасность нарушения каких либо ценных для сооб- щества качеств среды или снижения стоимости земельных участков, другой недви- жимости, окружающей это место необходимо усиливать регламентирующие функ- ции правового зонирования. Для этого размеры зоны сужаются до охвата одного участка (независимо от того большой он или маленький) или точнее, охвата только однородных участков. Тем самым, списки видов разрешенного использования рез- ко сокращаются, появляется возможность установления четких предельных пара- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 117 метров разрешенного использования. В этом случае, достигается наибольшая сте- пень контроля над использованием участков собственниками или инвесторами со стороны местного самоуправления. Соответственно, степень свободы частных вла- дельцев и застройщиков минимальна, цена недвижимости падает. Противоположный принцип гласит: везде, где на момент разработки Правил местное самоуправление не имеет каких-либо внятных ограничений, могут форми- роваться неоднородные зоны, предоставляя максимально широкие, гибкие воз- можности собственнику или инвестору. Стоимость земли и недвижимости в этом случае повышается. Приведем пример на эту тему. Предположим, речь идет о сквере в цен- тральном районе города. Первый вариант выделить его в отдельную зону. Тогда к этому участку будет приписано минимальное количество разрешенных видов ис- пользование, как-то: озеленение (возможны параметры), площадки для отдыха де- тей и взрослых, элементы благоустройства. Независимо от того, кому принадлежит этот участок - муниципалитету (земли общего пользования) или частному собст- веннику , его использование ограничено только этими видами объектов и деятель- ности. Другой вариант оконтурить зону таким образом, чтобы этот сквер вошел в состав более крупной территории, застроенной, например, многоэтажными квар- тирными домами, к которой он примыкает. В этом случае виды разрешенного ис- пользования собственниками своих участков, как и права инвесторов на развитие недвижимости, будут намного шире, чем в первом варианте. В частности, в список войдут жилые дома, объекты, предоставляющие услуги, как временные, так и по- стоянные, а также и сквер (как правовой статус!). Собственник любого участка внутри этой зоны вправе использовать свою недвижимость как ему заблагорассу- дится в границах установленных регламентов. Следовательно, собственник участ- ка, покрытого в настоящее время травой, с растущими там деревьями (статус ис- пользования – сквер) имеет полное право развить здесь любой из установленных видов разрешенного использования. Другими словами он вправе менять использо- вание участка в установленных ему регламентом границах, что он и сделает, по- строив на законных основаниях жилой дом или объект обслуживания на месте принадлежащего ему сквера. В каждом конкретном случае, при установлении зон и регламентов следует решать, что для местного сообщества важнее на данный момент – условно, охра- нять сквер и обезопасить его от инородного вторжения или вовлечь в оборот новые участки для жилищного строительства, в которых может остро нуждаться данный город. Решение может быть любое в зависимости от ситуации и расклада интере- сов, а техника маневра с конфигурацией и степенью однородности зон и регламен- тов позволит реализовать это решение. Я встречал частные скверы в центральном районе Лондона; на мои глазах, одна из собственниц сквера открыла калитку своим ключом и пошла гулять за ог- раду со своим псом, предварительно захлопнув за собой калитку. 118 4.4.4. Трассировка границ территориальных зон Границы территориальных зон должны отвечать требованию однозначной идентификации принадлежности каждого земельного участка только одной из зон, выделенных на карте правового зонирования. Границы территориальных зон на карте зонирования могут устанавливаться по: - центральным разделительным линиям магистралей, улиц, проездов; - красным линиям; - границам земельных участков; - границам или осям полос отвода для коммуникаций; - административным границам города, районов в составе города; - естественным границам природных объектов; - иным границам. Градостроительные регламенты, как уже указывалось выше, устанавлива- ются для всех участков, кроме линейных объектов - железных дорог, автомобиль- ных магистралей, улицы, проездов. Использование этих, а также технических ко- ридоров инженерных сооружений и других линейных объектов определяется их целевым назначением. Существует два основных способа трассировки границ зон. Первый – границы зон проводятся по красным линиям, отделяющим муни- ципальные земли общего пользования (линейные объекты, площади) от участков, которые могут быть переданы в частную собственность и вовлечены в рыночный оборот. В этом случае зоны с установленными градостроительными регламентами четко отделены от территориальных объектов, на которых эти регламенты не рас- пространяются. Второй - границы зон проводятся по центральным (осевым) разделитель- ным линиям магистралей, улиц, проездов. Несмотря на то, что земли общего поль- зования (линейные объекты), в этом случае, включены «графически» в состав зоны ничего не меняется, по сравнению с предыдущим вариантом. Норма Правил так и гласит: «градостроительные регламенты не действуют для линейных объектов, включенных в состав территориальных зон». В наших работах, как в Кыргызской Республике, так и в городах России, мы придерживаемся второго варианта трассировки границ. Несмотря на то, что графи- чески он не столь ясно отображает положение о нераспространении градострои- тельных регламентов на линейные объекты, он имеет одно существенное преиму- щество – не «завязывает» границы зон на красные линии. Это важно в условиях, когда часть города и кварталов не имеют красных линии вообще или имеют уста- ревшие красные линии, протрассированные по старым проектам детальной плани- ровки. Еще более важно, что процесс межевания земель пока далек от завершения. Именно сейчас идет активное перераспределение участков, их формирование и продажа из государственных или муниципальных земель в частные руки. Еще практически не начато межевание земель в микрорайонах для целей установления кондоминиумов. Все это позволяет утверждать, что красные линии еще долгое время будут не стабильны. Поэтому, если границы зон не зависят от красных ли- Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 119 ний, то они будут устойчивы на длительный период времени, несмотря ни на какие трансформации в связи с межеванием земель и изменением их правового статуса. В связи с этим, установление границ зон первым способом (так делают при- верженцы традиционной градостроительной школы, «не доверяющие» правовым нормам) в настоящее время представляется неэффективным. Во-первых, появляют- ся не легитимные границы там, где красные линии официально не установлены, а, во-вторых, закладывается необходимость каждый раз вносить изменения в Правила землепользования и застройки после утверждения очередного проекта планировки – межевания и изменения красных линий. Еще одно важнейшее требование при установлении границ связано с необ- ходимостью однозначной идентификации принадлежности каждого земельного участка только одной из зон, выделенных на карте правового зонирования. Други- ми словами, один и тот же земельный участок не может находиться одновременно в двух (или более) территориальных зонах. Данное требование связано с необходимостью однозначной трактовки прав собственника (пользователя, инвестора) земельного участка. Если граница зоны проходит через участок, то одно землепользование и один и тот же владелец полу- чают два разных регламента, разный объем права использования и, как следствие, разные налоги. При этом, согласно Гражданскому и Земельному кодексам, внутри участка не может быть никаких других границ, кроме тех, которые отделяют собст- венность одного субъекта от собственности другого. Однако в действительности не все так просто. В ряде случаев, приходится делать исключения из этой нормы. Сегодняшнее состояние планировки городов несет явные черты социалистического нерыночного хозяйствования с многочис- ленными случаями неэффективного использования собственниками земельных участков. Особенно часто это наблюдается на участках больших промышленных предприятий, расположенных в центральных районах городов или в срединной зо- не города. Вот характерный пример. Предприятие работает плохо, его продукция не конкурентоспособна, работники имеют низкие заработки. Одновременно, часть территории предприятия выходит на главную улицу и поэтому имеет высокий коммерческий потенциал. Пока собственники предприятия этого не видят, но в го- роде уже есть аналогичные примеры, когда часть завода была реконструирована и переведена в новое эффективное использование. Основываясь на этой тенденции, есть все основания при разработке Правил предложить разбить большой промыш- ленный участок на части, выделив из промышленной территории новую зону с цен- тральными функциями, а оставшуюся часть - сохранив в промышленной зоне. Таким образом, чтобы обеспечить эффективность городского развития в со- ответствии со сложившимися тенденциями, инициировать собственников и инве- сторов на активные действия необходимо фактически разделить единый участок на части и разнести их по разным зонам. Для таких ситуаций в Правилах предусмат- ривается следующая норма: расположение участка в двух зонах допускается в виде исключения как временная мера до приведения его в соответствии с нормами путем разделения территории на разные участки по процедурам, предусмотренным зако- нодательством. Следует обратить внимание, что собственник не теряет свое право 120 собственности – вместо владельца одного участка он становится владельцем двух участков, той же суммарной площади, но возросшей стоимости. Несколько иная ситуация имеет место при проведении границ на муници- пальных землях, занятых жилой застройкой «микрорайонного» типа. Довольно часто приходится прочерчивать границы разных зон по муниципальным землям. В этом случае, действует тот же нормативный принцип. Данные ситуации допуска- ются в порядке исключения, как временные. По мере появления интереса со сторо- ны инвесторов будут выполняться проекты межевания, и формироваться новые участки, но уже по установленным границам зон. В пределах территориальных зон, выделенных по видам разрешенного ис- пользования недвижимости, могут устанавливаться несколько подзон с различны- ми сочетаниями параметров разрешенного строительного изменения недвижимо- сти, но с одинаковыми списками видов разрешенного использования недвижимо- сти. Границы подзон устанавливаются по тем же принципам, что и границы терри- ториальных зон. 4.4.5. Дополнительные основания установления регламентов 4.4.5.1. Фактор стоимости недвижимости Чем выше разнообразие видов разрешенного использования и больше сво- боды собственнику или инвестору в выборе форм и видов строительства, чем ниже степень регламентирования, - тем выше стоимость земельного участка и другой недвижимости. При этом стоимость земельного участка оценивается по спискам разрешен- ного использования. Оценщик при определении цены участка (и тем самым сум- марной цены объекта недвижимости) исходит не только из конкретного вида дея- тельности, реализуемого собственником участка в настоящее время, но из потенци- альной доходности участка для зоны, в которой располагается данный участок. Оценщик, из всего списка разрешенной деятельности в данной зоне, ориентирует- ся на те виды, которые обеспечивают максимальный доход от эксплуатации участ- ка, его аренды или продажи. Логика этого действия сводится к тому, что собствен- ник может менять назначение участка, стремясь максимизировать свой доход и приближаясь к высокодоходным видам активности. Поэтому участок в ядре город- ского центра на котором размещен жилой дом будет стоить столько же (ли точнее, будет близким по стоимости), сколько стоит расположенный рядом участок с офисным зданием или рестораном. Точно одно - участок с фактически размещен- ным на нем с жилым домом, но входящий в состав зоны с разрешенными высоко- доходными видами использования, будет стоить намного дороже такого же участ- ка, но входящего в состав жилой зоны, где не разрешены виды деятельности с бо- лее высокой доходностью. Это будет справедливо, даже при условии, что обе зоны и оба участка расположены «географически» вблизи друг от друга. На этом «зо- нальном» принципе строится вся экономика системы правового градорегулирова- ния. Разработка правового нормативного акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» 121 Другой важный принцип разработки зон и регламентов заключается в не уменьшении стоимости недвижимости в результате введения правового зонирова- ния. Стоимость недвижимости может снизиться, например, если был какой-либо высокодоходный бизнес, который после введения Правил стал несоответствующим регламентам данной зоны. При этом разрешенные виды использования для данной зоны имеют более низкую доходность, чем существующий несоответствующий регламентам. Например, в жилой зоне расположено производство, вредное с эколо- гической точки зрения, но высокодоходное по результатам продажи производимой продукции. В результате установления градостроительных регламентов принято решение об исключении производства из списка видов разрешенного использова- ния и, следовательно, данная недвижимость получает статус объекта, несоответст- вующего Правилам. Собственник может продать эту фабрику по ценам на участки под жилищное строительство, но по условиям данного примера, эта цена меньше капитализации дохода от производства. Таким образом, если собственник решится продавать свою недвижимость после введения Правил, он получит меньше денег, чем она стоит сегодня, до установления Правил. Однако, собственник может не продавать и не закрывать свое производство – статус несоответствующего использования не препятствует осуществлению дея- тельности. Это так, но этот статус запрещает любые изменения, кроме тех которые ведут в направлении приведения вида использования участка и другой недвижимо- сти в соответствие с Правилами. Поэтому собственник не может изменить техноло- гию своего производства, вводить усовершенствования, расширять деятельность. Все это со временем скажется на его конкурентных преимуществах на рынке и, в результате, на снижении доходности производства и цены объекта. Другой пример, составляют ситуации, когда регламентами разрешено осу- ществлять виды деятельности (использования), которые он производил, но измени- лись регламентами введено ограничение на параметры разрешенного использова- ния. Если в зоне, где разрешено размещение индивидуальных жилых домов с уча- стками и гостиничный бизнес ввести ограничение по высоте, например не выше двух этажей, то все собственники теряют в стоимости недвижимости. Очевидно, если он до установления регламентов мог надстроить два этажа или построить пя- тиэтажную гостиницу и иметь соответствующий доход, то теперь, после введения регламента, он такого делать не может. Его доходы будут оцениваться исходя из максимально возможной высоты здания в два этажа. Такие регламенты устанавли- вают, как правило, в ситуациях, когда местное самоуправление не хочет наращи- вать стоимость недвижимости на участке, который предназначен для какого-либо муниципального строительства и поэтому будут производиться выкуп и компенса- ция недвижимости собственникам по рыночной цене из муниципального бюджета. Подобный регламент позволяет муниципалитету зафиксировать цену недвижимо- сти на уровне момента принятия Правил (или установления регламентов). В любом случае установления регламента, ведущего к снижению стоимости недвижимости надо быть готовым к отпору со стороны пострадавших собственни- ков недвижимости. Они могут подать в суд на местное самоуправление и админи- страция или мэрия будут вынуждены отстаивать свою позицию в суде. Для этого 122 необходимо иметь ясное представление к чему приведет то или иное установление регламентов и обоснование принятия решений. Нормальным должны быть ситуации, когда установление регламентов по- зволяет нарастить стоимость недвижимости. Например, запрет на производство, даже выгодное при включении этого участка в зону центральных функций не при- водит к потере стоимости, поскольку продажа недвижимости или организация со- ответствующего бизнеса принесет больший доход, чем раньше, до установления регламентов. |