Высоковский А.А., 2005. Правила землепол..в Кыргызстане. Бишкек. Руководство по разработке. Опыт введения правового зонирования в Кыргызстане Александр Высоковский Ега басма Бишкек 2005
 Скачать 5.05 Mb.
|
|
3.3.4. Принцип участия граждан в принятии решений о застрой- ке и землепользовании Система правового зонирования основана на принципе прямого участия жителей, предпринимателей, организаций в принятии решений, которые влияют на их благосостояние, бизнес, условия проживания. Это важнейший принцип совре- менной системы управления, который гарантирует учет интересов всех субъектов и существенным образом меняет критерии и способы разработки документов. Предыдущая система градорегулирования предполагала в качестве главного основания принятия решения мнение профессионалов. Считалось, что специалист должен установить, что будет наилучшим решением для каждой конкретной ситуа- ции и рекомендовать это решение власти. Далее, властные структуры, на основе мнения (предложения) специалистов должны принимать окончательное решение. Эта схема в последние 20 лет вызвала многочисленные возражения и стала считаться недостаточно эффективной с точки зрения демократического процесса и развития рыночной экономики. Во-первых, в этой схеме, мнение субъекта или субъектов, в интересах ко- торых принимается решение не учитывается «на прямую». Его интересы как бы представляет другой субъект - специалист или власть, по крайней мере, это не тот субъект, которого он уполномочивал для защиты своих интересов для данного кон- кретного случая. 54 Во-вторых, мнение собственника или инвестора также важно, наряду с дру- гими участниками процесса, поскольку именно он, в конечном счете, рискует своими деньгами, бизнесом, благосостоянием и удобством проживания. В-третьих, далеко не всегда мнение специалиста безоговорочно справедли- во, поскольку не всегда можно иметь дело с выбранным, заранее проверенным вы- соко грамотным и апробированным профессионалом. На практике, как раз наблю- дается дефицит специалистов подобного уровне и собственник должен иметь воз- можность защитить себя от некомпетентного решения. Кроме того, не следует за- бывать, что возможны сложные ситуации, когда у разных специалистов могут быть разные мнения, а в области строительства, как правило, так и бывает. Особенно это касается специалистов разных профессий, которые одну и ту же ситуацию будут интерпретировать по-разному. В – четвертых, и чиновники, и специалисты, принимающие решения исхо- дят при этом не только из соображений общей справедливости, универсальных принципов общего благополучия, но и преследуют собственные цели и интересы. Это неизбежно, другое дело насколько их личные ценности и интересы могут по- влиять на объективность, беспристрастность решения. Большинство решений в со- циальной, а не технической сфере чрезвычайно сложны и не поддаются однознач- ной простой трактовке с помощью простых критериев. Поэтому, участие субъекта, в отношении которого принимается решение, в его выработке становится одной из важных норм обеспечения социальной справедливости и гарантии того, что чинов- ники или специалисты не будут злоупотреблять данными им полномочиями. Участие собственников, пользователей квартир, недвижимости, инвесторов и других субъектов в принятии решений относится к одному из главных признаков демократического отправления процедуры и характеризует наиболее привлека- тельный среду для ведения хозяйственной и другой деятельности и инвестирова- ния. Поэтому правовое зонирование – это система регулирования, которая предпо- лагает участие граждан в процессе принятия решений. 3.3.5. Принцип баланса общественных и частных интересов Традиционная система градорегулирования в советское время складывалась со смещенным балансом интересов в сторону государства. Государственные и му- ниципальные власти или нарушали права собственников земельных участков или игнорировали их, преследуя при этом самые разные цели. Например, необоснован- но ущемляются права собственников участков и зданий, в том числе жилых домов, расположенных на участках предусмотренных в генеральных планах для какого- либо перспективного строительства (дорог, инженерных коммуникаций, массового жилищного строительства многоэтажными многоквартирными домами). Как пра- вило, финансирование подобного строительства не установлено даже на перспек- тиву, программы подобного строительства не разрабатывались и даже необходи- мость большинства из них может быть поставлена под сомнение. Собственники квартир и домов на таких участках находятся в состоянии вечного ожидания. С од- ной стороны, им запрещают закрепление прав на земельные участки, препятствуют осуществлению строительства и даже реконструкции их недвижимости, чтобы не повысить ее стоимость, если в перспективе ее потребуется выкупать у собственни- ка. С другой стороны, власти не имеют денег не только для выкупа, но и для наме- Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 55 ченного когда-то строительства и поэтому не объявляют о своих намерениях, не осуществляют каких-либо действий. В рыночной экономике ситуация меняется – частный бизнес и права собст- венников на недвижимость становятся ключевыми источниками процветания лю- дей, государства, местной власти. От того, насколько будут защищены интересы частного бизнеса и частного собственника недвижимости, зависят темпы и уровень развития экономики и общества. Поэтому баланс интересов в системе правового зонирования должен быть смещен в сторону учета интересов инвестора и собст- венника, в большей степени, чем это было в социалистической экономике. Несомненно и то, что в условиях рыночной экономики необходимо защи- щать местное самоуправление, простых людей от противоправных действий част- ного бизнеса, преследующего свои интересы любой ценой, особенно в условиях работы недобросовестных чиновников. Правовое зонирование является инструментом управления нового типа, ко- торый направлен на работу в системе партнерства. Правовое зонирование позволя- ет создать такое партнерство, решать сложные задачи соотнесения противоречивых интересов, поскольку это в равной мере необходимо всем главным его участникам - муниципалитетам, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инве- сторам, застройщикам. Поэтому, основным принципом работы правового зониро- вания становится достижение баланса интересов на другом уровне, по сравнению с командно-административной системой градостроительного регулирования. При каждом действии необходимо выявлять все прямо и косвенно заинтересованные в нем стороны, рассматривать все их выигрыши и проигрыши. Баланс общественных и частных интересов в регламентировании прав на использование участков и дру- гой недвижимости, в построении и отправлении процедур градостроительного про- ектирования становится одним из важнейших факторов, определяющих эффектив- ность развития всех уровней экономики – достатка семей, муниципальных и госу- дарственных бюджетов, малого, среднего и крупного частного бизнеса. 3.3.6. Принцип разграничения правовых и технических вопросов регулирования Административно-командная система советского градостроительного регу- лирования опиралась на градостроительную и проектную документацию, разработ- ка которой, в свою очередь, регламентировалась ведомственными нормами и инст- рукциями – строительными нормами и правилами, санитарными и противопожар- ными нормативными документами. Тем самым, вопрос о возможном виде исполь- зования помещения, здания, участка решался в сфере проектирования и, соответст- венно, технических стандартов и требований. Правовое зонирование, восстанавливает основной демократический прин- цип защиты прав собственника на свое имущество, путем проведения четкого отде- ления вопросов, касающихся прав и, соответственно, рассматриваемых в юридиче- ской сфере и от вопросов реализации права, лежащих в технической сфере. Ис- пользования недвижимости рассматривается как часть права и регламентируется правовыми, юридическими нормами (законами и местными нормативными акта- ми), а возможность реализации права определяется проектной документацией и, соответственно, техническими стандартами и требованиями. 56 В качестве примера рассмотрим ситуацию перевода помещений из одного вида использования в другое в жилых многоквартирных домах. С точки зрения регулирования, это действие включает две составляющие – во-первых, это разре- шение использовать помещение по другому назначению, например, из жилья сде- лать офис или магазин, во-вторых, это техническая возможность подобного пере- оборудования. Первая составляющая – правовая определяется допустимостью или кон- фликтностью видов деятельности, расположенных по соседству, наличием шума, нежелательных «разборок», посторонних людей. Кроме того, во многих случаях местная власть требует плату за выбытие жилищного фонда, даже, если реконст- руируемая квартира уже была ранее приватизирована. Оба эти условия не техниче- ские, они относятся к политике местной власти и поэтому должны решаться в пра- вовой плоскости. В правовом зонировании подобный перевод помещений может предусматриваться на определенных участках в силу поименования списка разре- шенных видов использования. Это означает, что собственник может менять виды использования помещения из разрешенного ему списка без ограничений, платежей и дополнительных разрешений. Вторая составляющая – техническая возможность такого перевода. В случае если собственник имеет право на перевод, он не может делать реконструкцию без разрешения – он должен удостоверить, что на это есть технические возможности. Это делается с помощью получения технических условий, разработки и согласова- ния проектной документации в соответствии со СНИП и другими нормами и инст- рукциями. Аналогичная «механика» действует при определении прав собственников на использование земельных участков, в процедурах предоставления земельных участков и разрешений на строительство. 3.3.7. Принцип приспособляемости правового зонирования Правовое зонирование отличается от предыдущей, административно- командной системы градостроительного регулирования наличием механизма по- стоянной адаптации к новым условиям, целям и ресурсам функционирования и развития города. Административно-командная система регулирования базировалась на ре- шениях градостроительной документации и контроле над ее реализацией, прежде всего, с точки зрения архитектурных параметров. Градостроительная документация разрабатывалась, утверждалась и реализовывалась, но изменения в нее вносить не разрешались. Точнее, внесение изменений было затруднено, а в серьезных размерах равноценно разработке нового проекта. Особенно это касалось генерального плана города. Корректировка этого документа означает практически его новую разработ- ку и, самое главное, весь объем новых согласований. Для рыночных условий такая жесткость оснований регулирования, на осно- ве которых должны осуществляться оценка текущих заявок, недопустима. Конку- ренция заставляет бизнесменов принимать решения значительно быстрее, чем в предыдущие годы. Поэтому система градостроительного регулирования также должна постоянно приспосабливаться к новым условиям и изменяющимся тен- денциям, чтобы не конфликтовать с запросами субъектов рыночной экономики. Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 57 Отсюда требование адаптивности правового зонирования, как важнейшего прин- ципа, поддерживающего динамику рыночной экономики. Принцип приспособляемости правового зонирования реализуется несколь- кими технологиями, - это гибкость в выборе вида разрешенного использования, отклонение от установленных регламентов и внесение изменений и дополнений в принятый нормативный акт и установленные регламенты. В целом динамики пра- вового зонирования строится на принципе взаимосвязи глубины изменений регу- лирующих механизмов со сложностью их введения. Чем существеннее предлагает- ся изменение систему регулирования, чем большее количество собственников, ин- весторов и других субъектов может задеть это изменение, тем сложнее процедура его принятия и введения. Часть изменений закладывается в систему регулирования в виде некоторого запаса свободы выбора в принятии решений для рыночных субъ- ектов. Изменения, которые касаются единичных случаев и небольшое количество субъектов (отклонение от Правил) вводятся с помощью более сложных процедур, требующих обсуждения и поэтапного принятия решений. И, наконец, изменения, которые затрагивают существенное количество жителей и бизнесменов вводятся по довольно сложной процедуре, близкой к принятию самих документов градострои- тельного регулирования. Важно еще раз подчеркнуть, - изменения в целях приспособления системы регулирования к текущим условиям и тенденциям являются конституционной ча- стью этой системы. Для этого, в документах регулирования предусматриваются специальные процедуры. 3.3.8. Правовое зонирование и другие инструменты градостроительного регулирования Правовое зонирование не должно рассматриваться как универсальное сред- ство для решения всех проблем в сфере недвижимости. Правовое зонирование ра- ботает не эффективно, если оно не сочетается с другими регуляторами рыночной экономики. Напомним, что эффективность в данном случае измеряется притоком инвестиций, направленных на реализацию планов развития, достижение кумуля- тивного результата от соединения различных инвестиционных проектов. Конечно, инвестиции сами по себе еще ничего не значат. Важны последствия инвестицион- ных проектов с точки зрения качества городской среды, коммунальных услуг, ор- ганизации транспортного движения и общественного транспорта, привлекательно- сти улиц, площадей. Однако, эта сторона дела выходит за границы данной книги, которая исчерпывается достаточно конкретной, узкой темой рассмотрения - градо- строительным регулированием. Основными регуляторами рыночной экономики, которые находятся в руках местного самоуправления в отношении инвестиционно-строительного процесса можно считать несколько важных положений. 1. Предоставление земельных участков в собственность или гарантирован- ных долгосрочных прав, например, аренды земельного участка на срок не менее 25 лет, а желательно 50 лет. В этом случае, земельные участки и права на них могут стать предметом залога при получении ипотечных кредитов; гарантировать безо- пасность инвестирования, поскольку инвестор (застройщик) или собственник имеет 58 все возможности завершить весь проект, рассчитаться с затратами и получить при- быль; 2. Гласное предъявление земельных участков, которые муниципалитеты го- товы передать частным лицам (инвесторам, застройщикам) на торгах (по конкурсу или аукциону). Установление для участков выставляемых на торги рыночной цены с учетом затрат понесенных покупателем. 3. Предоставление и продажа на торгах только сформированных земельных участков с тем, чтобы покупатели сразу (или почти сразу, за исключением некото- рых технических процедур) приобретали твердые права на земельный участок. Это предполагает коренную перестройку порядка предоставления администрациями городов земельных участков для строительства частным инвесторам и застройщи- кам. Эта перестройка установлена Земельным Кодексом и продолжена Постанов- лением Правительства КР №57, приведенным в Приложении. Это обеспечивает высокую степень защиты инвестиций, поскольку инвестор делает далее все вложе- ния уже в его участок и может в любой момент его продать, вернув свои затраты. Кроме того, наличие градостроительных регламентов позволяет разработать под- робный и обоснованный бизнес-план, без которого в современных условиях не- возможно получить кредиты, построить любые партнерские отношения. К сожале- нию, именно это требование нарушается в некоторых городах Кыргызстана (на- пример, в Токомоке) из-за боязни потерять административный контроль над про- цессом. 4. Введение рассрочки на покупку земельных участков и права долгосрочной аренды из муниципальной и государственной собственности на торгах. По мнению западных экспертов, минимизация платежей в начале проекта и их перенос на мо- мент, когда начнется доход от его реализации, является наиболее важным условием инвестирования, обеспечивающим его успешность. Идея состоит в том, что в конце проекта, земля уже стоит значительно больше, чем при ее покупке, поскольку в неё были вложены усилия и деньги. Участок с улучшениями в виде инфраструктурного обеспечения, благоустройства, наличия всех правовых документов, включая реги- страцию прав на недвижимость, приобретает дополнительную цену сверх всех вложенных затрат. Поэтому, в конце проекта муниципалитет с легкостью может получить полную рыночную стоимость земельного участка, тогда как в начале, ин- вестор или застройщик, как правило, не имеет свободных денег. Финансовые ре- сурсы в начале проекта ему нужны для строительства, для приобретения оборудо- вания, затрат на рекламу и на эти нужды он будет брать кредит. То же самое касается платежей за подключение к инженерным сетям. Орга- низовать эти платежи в форме рассрочки и перенести их большую часть на момент получения доходов от проекта, - позволит муниципальным организациям и держа- телям инженерных сетей получать более высокие доходы, необходимые для инфра- структурного развития. 5. Строгое соблюдение законов и местных нормативных актов, в частности, в отношении разграничения полномочий между органами власти местного само- управления, министерствами и ведомствами в реализации многочисленных техни- ческих процедур, согласовывающих и проверяющих инстанций. Например, существующими законами Кыргызской Республики нигде не оговорено, что земельные участки могут предоставляться из муниципальных зе- Градостроительное регулирование в условиях рыночной экономики 59 мель физическим или юридическим лицам только под цели строительства. Во всех законах и местных нормативных актах оговаривается, что этот процесс должен быть открытым, происходить на торгах. Тем не менее, большинство органов архи- тектуры и строительства отказываются рассматривать заявки на приобретение зе- мельных участков, поступающих от частных субъектов, если в них не указаны цели этой покупки. Вообще то этот вопрос не так прост. Дело в том, что собственник – местное самоуправление в лице уполномоченного органа имеет право продавать свое имущество так, как он считает нужным, с максимальным эффектом. Однако, в данном случае, мы имеем дело с особым собственником – публичной властью, ко- торая любые свои действия должна производить открыто и гласно. Следовательно, продажа земельных участков только под цели строительства возможна, если это оговорено специальным нормативным правовым актом местного самоуправления, причем принятого представительной властью (поскольку речь идет о распоряди- тельных функциях, затрагивающих имущественные интересы многих людей). Только после того, как такой акт будет выпущен и не опротестован прокуратурой и не обжалован в суде, субъектами, которые могут счесть его незаконным ограниче- нием конституционных прав, он может служить основой для действий технических органов архитектуры и строительства. Одновременно, следует помнить, что такой акт снизит инвестиционную привлекательность города и лишит многих бизнесме- нов возможности вести экономическую деятельность, поскольку очень часть уча- стки приобретаются как средство складирования, парковки автомашин, вложения капитала, резерв с неопределенными целями. Выбор за местным самоуправлением, но любое действие такого рода должно быть обоснованным и гласным. И так касается всего. Пока сами власти будут нарушать законы и свои же нормативные правовые акты, никакое правовое зонирование не поможет. 6. Наконец, последний сюжет из этого рода – это предоставление инвестору (застройщику) муниципальной земли, с правами третьих лиц. Эта ситуация камень преткновения для всех органов власти местного самоуправления. Разберемся, о чем идет и кто такие «третьи лица»? Во-первых, это собственники квартир в многоквартирных домах, которые не оформили кондоминиум и потому не имеют зарегистрированных, оформленных прав на землю. При этом, как правило, в этих ситуациях не проводится и формиро- вание участков, которое требует в этих ситуациях разработки и сложного согласо- вания проекта планировки-межевания. Во-вторых, субъекты, арендующие объекты и земельные участки в пределах обсуждаемой территории, у которых в договорах аренды с уполномоченным орга- ном местного самоуправления установлен срок, выходящий за пределы проекта застройщика или установлена договорная норма о преимущественном праве выку- па объекта аренды, или продления его на следующий срок. В-третьих, субъекты, имеющие право на некоторую деятельность, но не имеющие прав на участки (например, торговый киоск). К этой же группе можно отнести субъектов имеющих договора аренды на здания или помещения, но не имеющие в аренде участок под этими объектами. В-четвертых, это более сложные формы скрытых прав на земельные участ- ки. Например, это субъекты, имеющие долю в уставном или акционерном капитале субъекта, расположенного на этой территории. Все они могут потерять в стоимости 60 активов или лишиться их вовсе. Кроме того, возможны случаи прав залогодержате- лей, когда объекты заложены в качестве обеспечения кредита. И, наконец, ни в ко- ем случае нельзя забывать субъектов имеющих сервитуты оп отношению к рас- сматриваемой территории. С одной стороны это неотъемлемое право собственника (местного само- управления) распоряжаться своим имуществом и продать земельный участок, ведь формально ни у кого из перечисленных выше субъектов не имеется право собст- венности на землю. С другой стороны, все третьи лица имеют разные права на имущество, ко- торое создает скрытые права на землю. Поэтому, если администрация начинает реализовывать свое право, то в наших пост советских условиях, это выливается в кошмар для всех. Собственников квартир правдой или неправдой (что бывает ча- ще) сгоняют с насиженных мест, выдавая им деньги или квартиры в других рай- онах, предприниматели теряют бизнес и вложенные деньги. С другой стороны, добросовестный застройщик, которых немало, попав в такую ситуацию, автомати- чески становится банкротом. Я знаю нескольких предпринимателей, которые почти разорились из-за того, что бишкекская мэрия когда-то передала им участок, «за- быв» проинформировать о точном количестве прав третьих лиц. Существует несколько подходов к таким ситуациям. Даже кратко их не из- ложишь, для этого нужна специальная работа. Техническим решением проблемы является заключение специальных инвестиционных договоров с уполномоченным органом, согласно которому застройщик приобретает права только после выполне- ния им обязательств в отношении третьих лиц. Проблема заключается в том, что выполнить обязательства необходимо не любой ценой. Снять права третьих лиц в юридическом плане далеко не всегда означает удовлетворить их запросам, даже в самом приемлемом виде. Здесь мы сталкиваемся с проблемой «джентрификации», вынужденного переезда старожилов на новые места, под давлением новых эконо- мических субъектов. С другой стороны, застройщик также нуждается в защите. В конечном сче- те, города остановились бы в своем развитии, если бы не было масштабных сдвигов в их структуре. Если же оставить застройщика один на один с нашими жильцами, то они моментально в каждую комнату пропишут «за недорого» по семье близких родственников и инвестору придется расселять в три раза больше семей, чем он ожидал в начале проекта. В завершении следует сказать, что эта ситуация требует, прежде всего, тща- тельного законодательного обеспечения, и кроме того, обоснованных взвешенных действий со стороны властей местного самоуправления. |