Демократия и сложность. Реалистический подход. Дзоло 2010. Серия п о лит и ческа яте ори я
 Скачать 7.66 Mb.
|
|
Klassische Theorie der Macht. Kritik ihrer Prämissen. Passim. 90 Существует также схожая теория власти с нулевой суммой Lasswell HD., Kaplan АД. Дзоло. Демократия и с ложность социальной сложностью. Чем выше сложность социальной среды, тем труднее контролировать ее переменные, поскольку знание, прогнозирование и программирование по необходимости должны происходить в условиях нарастающей энтропии, то есть усиливающегося беспорядка и турбулентности. Каждый субъект, принимающий участие в принятии политических решений, сталкивается с растущим объемом важных решений, а в каждом из этих решений — с расширяющимся кругом возможных альтернатив. Обширное социальное бремя сокращения сложности пропорционально расширяется, и больший объем власти становится социально доступным для совершения и легитимации определенных действий. Другими словами, сложности соответствует стремительный рост функциональных требований, связанных с принятием решений (особенно синхронизированных, действенных и своевременных решений, что ведет к соответствующему росту социального спроса на власть. Но — ив этом как рази состоит парадокс — одновременно возрастает сложность производства и осуществления власти позитивного (а нечисто репрессивного или адаптивного) характера в результате неоднородности и раздробленности социальных ожиданий, исходящих из сильно дифференцированного общества. Концентрировать власть становится все труднее из-за фрагментированности интересов и появления в результате развития социального действия блокирующих сил, то есть сил, которые сами неспособны достичь чего-то позитивного, но которые крайне эффективны в сдерживании и разделении, даже когда такими силами пользуются сравнительно мелкие группы, занимающие стратегически или тактически значимые позиции. В этом и состоит особая уязвимость сложных обществ, характеризующихся высоким уровнем функциональной взаимозависимости См Luhmann N. Klassische Theorie der Macht. Kritik ihrer Prämissen. P. 168; id. Macht. P. 83-84. Engl, transl. P. 163-164. I V . Эволюционные риски демократии уязвимость, которую так ясно проанализировал Джи- но Джермани92. Более того, как подчеркивает Ральф Дарендорф в своей разработке предположения, выдвинутого Клаусом Оффе, в обществах с сегментирован ной стратификацией (а постиндустриальные общества по большей части именно таковы) граждане более не выражают какой-то один преобладающий политический интерес. Вместо этого отдельные граждане имеют множество интересов и особых предпочтений, которые связывают их отношениями солидарности и принадлежности с различными группами в различных сферах жизни. Так как каждая из этих групп находится в отношениях конфликта или сотрудничества с конкурирующими группами, политическое выражение индивидуальных предпочтений исключает возможность осуществления целостных, внутренне непротиворечивых, четко определенных и долгосрочных проектов. Демократическая управляемость постиндустриальных обществ представляет более важную политическую проблему. Здесь множество субъектов со своими политическими запросами, и конкуренции между антагонистическими требованиями вызывают перегрузку политической системы и приводят к параличу ее способности принимать решения в паутине различных форм давления и противоречащих друг другу вето. Крайняя запутанность полиархических интересов отражается во всей представительной системе в целом и во всех ее отдельных частях, и только введение быстродействующих и эффективных механизмов отбора и перегруппировки требований может хоть См Germani G. ta moderna 11 Storia contemporanea. 1980. Vol. 11. № 2. P. 212— 227. 93 C m .: Daherendorf R. Declino delle opposizioni e minoranze morali. P. 85-86; Offe C. Politische Herrschaft und Klassenstruk turen // Kress G., Senghaas D. (eds.). Politikwissenbschaft. Frank furt a. M.: Europäische Verlagsantstalt, Д. Дзоло. Демократия и с ложность как-то снизить сложность системы и сделать ее вообще управляемой. Сегментированные процессы принятия решений, жестко селективное восприятие проблем, постепенная и минимальная политика, адаптивные, непоследовательные и краткосрочные меры — все это аспекты того, что Луман назвал оппортунизмом в принятии решений. Это метод работы слабого правительства, которое сознательно ориентируется на взаимно противоречивые и изменчивые ценности, рассматривая равновесие системы как независимую переменную и ставя перед собой целью снижение давления и рисков, которые эпизодически становятся критическими94. Условия, вынуждающие постиндустриальные общества принимать форму слабого правительства, можно в обобщенном виде представить в виде троякого функционального дефицита. Во-первых, речь идет о дефиците последовательности, непротиворечивости, возникающем из непоследовательности или антиномии пользы и вреда, возникающих в результате принятия политического решения. Во-вторых, о структурном дефиците, вызванном отсутствием единого органа принятия решений и наличием цепи нецентра лизованных и фрагментированных политических решений, которые зависят от импульсов, исходящих из горизонтальной самокоординации и успешно противостоящих всем формам централизованного командования (Politikverflechtung, говоря терминологией Фрица Шарпфа). В-третьих, речь идет о дефиците времени, порождаемом нарастающей непредсказуемостью, даже в краткосрочной перспективе, переменных политической системы и ее отношений с внешней средой См Luhmann N. Opportunismus und Programmatik in der öf fentlichen Verwaltung// Luhmann N. Poltische Planung. P. 165- 180. Об идее инкрементального и постепенного принятия решений, рассматриваемого как последовательность малых шагов к пределу, см Braybrooke D., Lindbloim СЕ A Strate gy of Decision: Policy Evaluation as a Social Process. New York: The Free Press, 1963. I V . Эволюционные риски демократии в том числе международной. Этот третий дефицит оказывает все более сильное влияние на национальные политические системы, ограничивая автономию правительств и фактически, и юридически95. В соответствии с тезисом, который получил широкое признание в теории права и государственного управления, можно добавить и четвертый элемент — дефицит регулятивной способности, которой обладает нормативная структура верховенства права. Центральная юридическая категория верховенства права, общий законна котором зиждется вся система источников права и процедурных гарантий личных свобод, по-видимому, больше не может ни выражать, ни передавать точное нормативное содержание или обеспечивать их функционирование на уровне конкретного административного исполнения. Правовая система верховенства права с ее формальными чертами ограниченной гибкости и ограниченной способности к адаптации и самокоррекции плохо подходит для осуществления действенного и своевременного управления все более разнообразными и изменчивыми ситуациями, порождаемыми сложным обществом. Несмотря на изобилие законодательной продукции, исходящей от центральных и местных органов власти, а также с международного уровня, где растущее количество наднациональных организаций хаотично См Scharpf Е W. Politische Planung zwischen Anspruch und Realität // Lendi M., Linder W. (eds.). Poitische Planung in Theo rie und Praxis. Bern and Stuttgart, Haupt, 1980; Scharpf F.W. Poli tikverflechtung. II, Kronberg/Ts: Scriptor, 1977. 96 См, например Teubner G. (ed.). Dilemma of Law in the Wel fare State. Berlin and New York: De Gruyter, 1984; Teubner G., Willke H. Kontext und Autonomie: Gesellschaftliche Selbststeu rung durch reflexives Recht // Zeitschrift für Soziologie. 1964. Vol. 6. № 1. P. 4-35. 97 C m . : Maintz R. (ed.). Implementation politischer Programme. Empirische Forschungberichte. Konigstein/Ts: Athenäum, 1980; Barhach E. The Implementation Game: What Happens After a Bill Becomes a Law. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, Д. Дзоло. Демократия и с ложность громоздит собственные нормы и навязывает их внутренним порядкам государств, это положение остается неизменным. В результате нормативный суверенитет, традиционно, а сегодня все чаще риторически приписываемый конституционными текстами парламентским законодателям, на самом деле, как сказал бы Карл Шмитт, узурпирован толкователями. В огромном большинстве случаев в роли толкователей выступают невыборные бюрократии, которые склонны применять к нормам, прежде всего тем, которые обнаруживают какие-то признаки инноваций, фильтры своих частных интересов и самосохранения, что имеет серьезные последствия для принципа законности и определенности права. Не следует забывать о том, что, несмотря на поток риторики со стороны теоретиков вроде Но- зика, превозносящих минимальное государство, дефицит власти может означать слабую защиту личных прав и рассеянных интересов, как это, совершенно несомненно, происходит в находящихся под властью мафии областях Италии и как показывает, опять жена примере Италии, подчинение законодательства, регулирующего транспорт и коммуникации, интересам частных монополий. Для прав свободы недостаток. Эволюционные риски демократии См CasseseA. International Law in A Divided World. Oxford: Oxford University Press, 1936. О взаимоотношениях процесса глобализации и ограничения суверенитета национальных государств см Held D. Political Theory and the Modern State. Stanford (Calif.): Stanford University Press, 1989. P 214-242. 99 C m .: Ferrajoli L. Diritto e ragione. Rome-Bari: Laterza, 1989. Passim. Впрочем, нарушения явных положений закона толкователем очень часто становится условием имплементации закона. В других случаях имеет место более или менее умышленное ignoratias legis, что доказывают, а contrario, белые забастовки (вовремя которых работники находятся на своих рабочих местах, ноне работают, составляющие условие функционирования административных структур в целом. В подобной ситуации децизионистский выход из ситуации может показаться весьма соблазнительным Я говорю о фактически неограниченной власти, которой обладает компания Fiat над транспортной политикой позитивной власти может быть не менее вредным, чем избыток негативной власти. С синдромом слабого правительства и дефицитом власти тесно связан феномен инфляции власти. Рост числа проблем, требующих решения, и соответствующее осуществление позитивной власти приводят к росту числа реформаторских проектов, под которыми подписываются партии, но которыми они систематически пренебрегают. Власть ведет себя точно также, как ведет себя денежная система, в которой количество банкнот умножается до тех пор, пока деньги не утрачивают свою покупательную способность. Зачастую под давлением времени власть вместо радикально реформаторского решения, которое потребовало бы принятия долгосрочных программ, крупных вложений власти и высокой степени легитимации, принимает ряд адаптивных, краткосрочных микрорешений. С другой стороны, микрорешения требуют лишь минимальных расходов власти и ограниченного потребления легитимации, поскольку такие решения реструктурируют социальные ожидания постепенно, не вызывая разочарования или масштабного возмездия. Типичный пример инфляции власти — слабая и непоследовательная налоговая политика, принимаемая плюралистическими системами, в особенности режи- Окончание сн. Италии, а компания Fininvest и ее директор Сильвио Бер лускони — в сфере телекоммуникаций. Fininvest занимает значительную долю итальянского телевизионного рынка (и имеет крупные дочерние предприятия во Франции и Испании. Умеренные партии, особенно Итальянская социалистическая партии и ее лидер Беттино Кракси, энергично поддерживают Fininvesty которая делает важные пожертвования этим партиям в виде скидок с тарифов на политическую рекламу. Когда в 1990 году итальянский парламент, наконец, принял закон, регулирующий сектор частных телекоммуникаций, было решено на два года отложить введение в действие правил, ограничивающих прерывание фильмов коммерческой рекламой, для того чтобы оградить интересы Fininvesty которая все еще имела большие запасы фильмов для продажи. Д. Дзоло. Демократия и с ложность мами государств всеобщего благосостояния. Эта политика, искажаемая логикой полиархических переговоров, лежит в основе того, что получило название фискального кризиса государства. Они приводят к хронической нехватке средств, от которой страдают государственные ведомства, ив самых серьезных случаях — к необратимому нарушению равновесия государства. Такое нарушение равновесия проявляется в поразительной и парализующей диспропорции, возникающей между расходами и долгосрочными инвестициями. Инфляция власти проявляется также в беспомощности плюралистических демократий в таких вопросах, как охрана и восстановление окружающей среды, дискриминация полов, качество городской жизни, обеспечение занятости молодежи, рационализация транспорта, реформа бюрократических и военных структур, демократизация СМИ, управление расовым конфликтом и давление миграционных потоков из стран, не демонстрирующих экономического роста. Такая инерция в вопросах принятия решений очень близка к состоянию, которое Бахрах и Барац назвали непринятием решений, и влияет навесь спектр интересов и ожиданий, имеющихся у отдельных субъектов не как у членов полиархических организаций, а как у простых граждан, представляющих самые разные социальные и функциональные позиции в дифференцированном обществе102. Но, если политическая система неспособна успешно сохранять веру в свои защитные задачи, то есть оказывается неспособной быстро реагировать натре Ср.: O'Connor J. The Fiscal Crisis of the State. New York: St. Martin Press, 1973. 102 Шмиттер допускает, что корпоративистское ограничение власти расстраивает ожидания простых граждан (потребителей, налогоплательщиков, молодых людей, феминисток людей, работающих время от времени, иностранцев, представителей меньшинств, любителей природы, пешеходов и т.д.). См Schmitter Р Democratic Theory and Neocorporat- ist Practice. P. 915-919. I V . Эволюционные риски демократии бования защиты от рисков сложности, и если функциональная медлительность продолжает вызывать все более острое ощущение контраста в сравнении с функциональной быстротой других подсистем, особенно научно-технологических и экономических подсистем, возникает угроза обрушения политической системы вместе со всеми представительными учреждениями и процедурами представительства103. И в тот момент, когда синдром слабого правительства становится функциональной необходимостью, а непросто требованием консервативных политиков, он принимает тревожные черты эволюционного риска. Для преодоления хронической недостаточности решений и удовлетворения потребности в управляемости необходима радикальная селекция социальных ожиданий. Таким образом, избавление политической системы от избытка демократии можно представить в качестве структурного условия выживания самой де мократии104. Д. Дзоло. Демократия и с ложность iН ей трал из а ц и я консенсуса гипотеза политического рынка (ив том виде, в каком она первоначально была сформулирована Шумпетером, ив том виде, какой она получила в неоклассических работах) объясняет политическую систему как публичный рынок Политические предприниматели формулируют свои предложения публично, открыто выставляют свои продукты, конкурирую Об decalage вскорости функционирования политической подсистемы и других основных социальных подсистем см Zolo D. И tempo della politica // Iride. 1989. Vol. 1. № 2. P. 141-148. 104 C m .: Crozier M.J., Huntington S.P., Watanuki /. The Crisis of De mocracy: Reports on Governability of Democracy to the Trilateral Commission. New York: New York University Press, 1975; Hennis W. et al. Regierbarkeit. Stuttgart: Klett-Cotta, 1977; о том же вопросе см. также Offe С. Unregiebartkeit. Zur Renaissance konservativer Krisentheorien // Habermas J. (ed.J. Stichworte zur geistigen Situa tion der Zeit. Frankfurt a. M.: Suhrkamp Verlag, 1973. 240 щие друг с другом, и предъявляют себя на окончательное решение политических потребителей. Функция последних состоит в том, чтобы выносить публичные суждения об успешности или безуспешности политических продуктов и их производителей. Своей демократической функциональностью политический рынок обязан существованию общественного мнения, которое в состоянии оценивать имеющиеся на рынке предложения и управлять процедурами политического рынка. Это предполагает существование коллективного пространства публичной сферы, в которой между теми, кто производит предложения, и теми, кто создает спрос на эти предложения, происходит важное и непосредственное взаимодействие. Кроме того, это пространство служит базовым условием для поддержания веры, что между ожиданиями граждан и решениями политиков существует некоторая степень восприимчивости, и представления, что плюралистическая демократия, в отличие отправления, осуществляемого недемократическими режимами, основывается на консенсусе граждан. Согласно классическим теоретикам демократии, это условие удовлетворялось либо институтами прямого участия, либо взаимодействием общественного мнения и выборных собраний, прежде всего парламентов. Считалось, что общественное мнение возникало в гражданском обществе и представляло его ив моменты выборов, ив еще большей мере в период полномочий законодательного собрания. Для неоклассических теоретиков это условие удовлетворено в том случае, если конкуренции групп, сражающихся за лидерство, дана полная свобода консультаций, происходящих вовремя периодически происходящих выборов. Ибо при наличии свободной конкуренции между множеством партий можно предположить, что действующая власть реагирует на ожидания граждан и обладает демократической легитимацией в силу консенсуса, обеспеченного автономным общественным мнением. Эволюционные риски демократии Очевидно, однако, что допущения, на которых зиждется эта модель, уже в значительной мере опровергнуты практикой полиархических переговоров между соотносящейся с самой собой партийной системой и генеральной совокупностью субъектов корпоративного плюрализма. Как мы видели, эти переговоры ведутся по линиям, которые не совпадают с формальными контурами представительного делегирования и даже противоположны им, в результате чего возникает своего рода скрытая субструктура государственных институтов или, по определению Алана Уолфа, двойное государство, которое находится вне пределов досягаемости общественного мнения. Только в некоторых ограниченных случаях и на макроструктурном уровне эти переговоры происходят на основе явного наделения компетенцией наведение переговоров формальных органов законодательной и исполнительной власти так, чтобы эти переговоры стали в какой-то мере видимыми и управляемыми, контролируемыми. За исключением этой ограниченной сферы, ни парламент, ни какой-либо другой институт не образуют публичной сферы, в которой граждане могут изучать и осознанно оценивать политические предложения, выдвигаемые на политическом рынке, и возможные альтернативы этим предложениям. Это особенно верно, если принять во внимание, что частные субъекты, участвующие в переговорах, ведут себя как пешки в международной шахматной игре, которая накладывается на национальную политику, и их ходы оторваны от какого-либо контроля со стороны национальных парламентов и правительств. В практическом плане субъекты полиархии (неважно, имеют они партийную принадлежность или нет) избегают публичной конкуренции, вместо этого стремясь к частному урегулированию огромного большинства вопросов, имеющих стратегическое значение. Это означает, что остается весьма ограниченное пространство для политических споров, которые должны были бы судить суверенитет Д. Дзоло. Демократия и с ложность политических потребителей в каждом государстве. Интересно, что в некоторых европейских странах выдвинуты предложения, расе Шумпетера, предоставить группам интересов официальный представительный статус в парламентских ассамблеях, а в Италии энергично обсуждается идея создания министерства институциональных реформ. Эти концепции составляют попытки обнаружить за тотемной маской представительства элемент, который, как утверждает Норберто Боббио, самым радикальным образом противоречит представительству, то есть корпоративное представительство интересов. Изолированность, секретность и фрагментация политического рынка уже выявлены как элементы картины демократических институтов, в которой концепция консенсуса всех граждан в значительной степени отодвинута на периферию. Агенты полиархии, действующие под защитой институциональной фикции представительства, принимают как должное и само собой разумеющееся консенсус всех тех, кто непосредственно не вовлечен в определенное взаимодействие и поэтому не в состоянии понимать, контролировать его или не соглашаться с ним. Но тезис, который я собираюсь выдвинуть и обосновать в этой книге, идет гораздо дальше. Я убежден, что в сложных обществах презумпция нейтральности третьей стороны играет роль общей политической легитимации и фактически может рассматриваться как замена идеи легитимации на основе действенного консенсуса. В сложных обществах легитимация политических решений не основывается на общих критериях политической или юридической природы. В еще меньшей мере, как утверждают сторонники договорной теории, эта легитимация основана на кодексе моральных правил, в идеале разделяемых всеми гражданами и используемых гражданами при оценке демократической легитимности процедур и политических решений. С одной стороны, легитимность генерируется ситуаци I V . Эволюционные риски демократии ей рассеянной социальной готовности принять в качестве легитимных решения, принятые государственной администрацией, даже если в дальнейшем эти решения будут считаться несправедливыми, ошибочными или невыгодными. То есть презумпцию легитимности демократическим институтам придают на основании чисто формальных постулатов. С другой стороны, легитимность возникает из способности администрации предполагать такую общую готовность к признанию без особого обращения к ценностям, рациональным мотивам или коллективным результатам, которые могут предшествовать или способствовать независимому отношению к политическим решениям. В этом отношении по-прежнему сохраняют огромную важность дебаты, развернувшиеся вначале- х годов между Юргеном Хабермасом и Никласом Лу- маном105. Хабермас критиковал распад легитимности и рациональности в институтах позднего капитализма и считал, что они вынуждены все чаще циклически генерировать собственную легитимность. Но ни тогда, ни сейчас Хабермас не отказывался от цели достижения интерсубъективной коммуникации, которая могла бы восстановить легитимность государства посредством рационального консенсуса, основанного на общности ценностей, пусть и выраженной в процедурных формах, какие в современном государстве неизбежно принимает политическая легитимация. Хабер мас согласен стем, что в сложных обществах бездумное принятие бюрократических решений имеет свойство превращаться вне ставящуюся под сомнение См Habermas |