|
|
Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
Сущность организации управления региональной структурой экономики.
Содержание управления экономикой регионов
Государственное регулирование развития регионов является составляющей регионального управления.
Предмет регионального управления — развитие экономики региона, взаимодействие региона с федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления.
Взаимодействие регионов с федеральными органами государственной власти опирается на разделение предметов ведения и делегирования полномочий, определяемое законодательством РФ. При этом основной акцент делается на использовании косвенных методов регулирования (например субсидии и кредиты, налоговая система, регионально дифференцированные программы и др.). Используются также методы регулирования внешнеэкономических взаимоотношений (протекционистские меры по защитам отечественной продукции или введение открытости внешнеэкономический отношений).
Управление взаимодействием регионов с органами местного самоуправления помимо нахождения эффективных форм и способов выстраивания отношений между региональными и муниципальными органами власти включает в себя установление направлений деятельности органов управления различных уровней на основе целей и задач развития региона.
Основной целью управления экономикой региона является повышение уровня удовлетворения социально-экономических потребностей граждан, живущих на его территории. Этому способствует в первую очередь диверсификация экономики региона, т.е. формирование развитой многоотраслевой структуры, позволяющей быстро и эффективно направить ресурс в новую сферу.
Акцент в осуществлении социально-экономической политики все больше переносится на регионы. На данном уровне принимаются решении о жизнеобеспечении населения, региональные органы государственно власти несут основную ответственность перед региональным сообщество и федеральными органами власти за состояние в регионе.
Также регионы стремятся обеспечить свою экономику ресурсами. Одним из ключевых ресурсов развития экономики регионов является человеческий капитал, т.е. квалифицированные специалисты, обладающий необходимыми профессиональными навыками, интеллектуальными способностями, личностными характеристиками. В связи с этим создаются условия для взращивания таких профессионалов или их привлечения -развивается образовательная и научно-исследовательская база, создаются благоприятные условия для достойной жизни и квалифицированно работы в регионе.
Одновременно с этим управление экономикой регионов должно включать создание и реализацию комплекса превентивных мер по предотвращению депрессивности экономики. В случае несостоятельности региона, его неспособности исполнения денежных и других обязательств он не может воспроизводить в достаточной степени и экономические, демографические природные ресурсы, обеспечить соблюдение конституционных прав его жителей, что в конечном счете приводит к увеличению социальной напряженности. В то же время регион в отличие от предприятия не может быт ликвидирован, т.е. прекратить свое функционирование. Депрессивными считаются регионы, характеризующиеся существенным отставанием от других регионов страны по уровню социально-экономического развития, высоким уровнем безработицы, слабой инфраструктурной обеспеченностью рост городских поселений, высоким уровнем социальных конфликтов[1].
Важнейший элемент управления экономикой регионов — цели его развития, которые в идеале должны отражать региональные интересы. При этом цели могут быть стратегическими, предусматривающими создание новых конкурентных преимуществ; долгосрочными, среднесрочным и краткосрочными; отраслевыми; тактическими.
Цели управления экономикой регионов исходят из региональных интересов и могут быть сформулированы следующим образом:
• обеспечение условий жизни населения на уровне, определенно государственными стандартами, или на уровне развитых стран;
• достижение бюджетно-финансовой обеспеченности, а также обеспеченности другими ресурсами, в том числе интеллектуальными, информационными, инфраструктурными и т.д.;
• эффективность использования имеющихся ресурсов;
• активизация внутри региональных и межрегиональных взаимодействий;
• экологическая безопасность региона;
• стабильность общественно-политической и национально-этнически ситуации.
Достижение целей сопровождается исследованиями и оценкой социально-экономической ситуации в регионе; изучением проблем, нуждающихся в быстром и эффективном разрешении (высокая безработица, приостановление производства градообразующего предприятия и т.п.) и выработкой решений; анализом последствий запланированных мероприятий.
Значимая составляющая управления экономикой регионов — финансово-бюджетная политика, которая представляет собой систему взаимосвязанных мер по осуществлению бюджетных отношений, принципов и функций, по направлению налогов на достижение целей социально-экономического развития региона, в том числе улучшение качества жизни граждан, развитие производства, обеспечение благополучия предприятий и физических лиц. Основные условия эффективности финансово-бюджетной политики — опора на цели социально-экономического развития региона, отсутствие затруднений для реализации, прозрачность, доступности любой информации о ней жителям региона, учет интересов всех стейкхолдеров (заинтересованных сторон).
При этом немаловажная роль отводится выравниванию доходов регионов для сглаживания разрыва в их социально-экономическом положении. С одной стороны, возможности получения бюджетно-налоговых ресурсов регионов-доноров сокращаются, с другой — возникает необходимость поддержки регионов, которые не могут обеспечить выполнение социально значимых функций ввиду сложившейся отраслевой структуры экономики регионов, отсутствия богатых природных ресурсов и других обстоятельств.
Один из основных вопросов в выравнивании доходов регионов касается определения доли налоговых доходов, подлежащих концентрации на федеральном и региональном уровнях. Данный вопрос разрешается федеральным и региональным законодательством.
Еще одним ключевым аспектом управления развитием экономики региона является обеспечение его саморазвития. Последнее понимается как способность региона в условиях сложившейся макросреды обеспечивать расширенное воспроизводство валового регионального продукта за счёт собственных ресурсов[2].
Конечно, экономическая самостоятельность региона не должна разрушать единое экономическое пространство страны. Саморазвитие не подразумевает отрицание федеральной помощи. Его суть заключается в обоснованной и подкрепленной конкретными мерами позиции региона.
Одним из ключевых факторов, обусловливающих перспективы социально-экономического развития регионов, являются качественные характеристики населения. Саморазвитие региона помимо роста его экономики предполагает обеспечение высокого уровня жизни населения и инвестиции в развитие человеческого потенциала. В связи с этим возникает необходимость в развитии образования и стимулировании инновационной деятельности. Последняя проникает во все сферы и становится непрерывной содействуя увеличению производительности труда, эффективности производства, усилению конкурентоспособности товаров, организаций и территорий[3].
Вместе с тем основным условием саморазвития региона является развитая макросреда, которая включает, во-первых, благоприятные условия для проявления региональной инициативы и творчества, вовлечения в хозяйственный оборот резервов и возможностей, для внутри регионально и межрегиональной кооперации и интеграции; во-вторых, макроэкономические институты, способствующие социально-экономическому развитии регионов, учитывающие их особенности, потенциальные возможности и на этой основе задающие направление их социально-экономического развития.
Среди макроэкономических условий выделяются четыре группы, способствующие устойчивому развитию государства на основе саморазвития регионов: наличие мирового опыта и практики регионального развития; В общественно-политические условия; экономические условия; конституционные условия[4]12.3. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов
Конституция РФ определяет порядок и сферы взаимодействий федеральных органов власти РФ и субъектов РФ, а также между самими субъектами.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов закреплено в Конституции РФ. Полномочия Российской Федерации обозначены в ст. 71; полномочия, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, — в ст. 72; В сфера ведения субъектов РФ закреплена в ст. 73.
Сферы полномочий федеральных органов Российской Федерации являются предметом регулирования федеральных конституционных законов и федеральных законов, действующих на всей территории государства Сферы совместного ведения федеральных органов власти и субъектов РФВ регулируются федеральными законами.
В соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общи принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» выделяются две группы полномочий органов государственно власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения в зависимости от порядка их финансового обеспечения:
1) полномочия, реализация которых обеспечивается средствами собственного бюджета субъекта Федерации;
2) полномочия, обеспечиваемые субвенциями из федерального бюджета.
Полномочия, входящие во вторую группу, регулируются нормативными актами, вводимыми в действие каждый год федеральными законами о федеральном бюджете. Данные нормативные акты очерчивают права и ответственность органов государственной власти субъектов РФ способы расчета объема субвенций, объекты собственности, подлежащий передаче субъекту РФ, алгоритм отчета органов государственной власти субъекта РФ о реализации данных полномочий, регламент федерального контроля над их выполнением, предпосылки и регламент лишения органа государственной власти субъектов РФ полномочий.
[1] Типология социально-экономического развития субъектов РФ / Министерство регионального развития. 2007. 1ЖЬ: http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/В Уе5Шк8Р/2007/У8Е_ЫЕУ200804121043/У8Е_ЫЕУ200804121043_003.htm
[2] Татаркин А. Я., Татаркин Д. А. Саморазвитие регионов в контексте федеративные отношений // Пространственная экономика. 2008. № 4. С. 61.
[3] Молчанова М. Ю. Критерии саморазвития регионов как основа формирования межбюджетных отношений // Фундаментальные исследования. 2013. № 6—1. С. 131 — 135. ШИ-:В Ьир://уу?.гас.гиД8/?8сс1юп=соп1сп1&ор=8Ьо'_агЦс1с&агПс1с_1с1=10000640
[4] Татаркин А. Я., Татаркин Д. А. Саморазвитие регионов в контексте федеративные отношений. С. 62.
Органы регионального управления.
Региональные органы государственного управления
В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми федеральным законом.
Система государственной власти в субъекте РФ субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 7 декабря 2011 г.). Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В систему органов государственной власти субъекта РФ входят: законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта РФ, которые образуются в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта РФ. Кроме того, устанавливается должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Носителями судебной власти в субъектах Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изм. от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г., 9 ноября, 27 декабря 2009 г., 6 декабря 2011 г.) выступают конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
Федеральные органы государственной власти, функционирующие на территории субъекта РФ, не входят в систему его органов государственной власти. При этом федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять полномочия на территории субъекта Федерации как непосредственно, так и через создаваемые ими территориальные органы.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ - постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ, избираемый его населением. Все основные вопросы организации деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации регламентированы в их конституциях, уставах и законах.
Наименование органа представительной власти и количество депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, определяются органами государственной власти субъекта РФ с учетом исторических, национальных и других условий и традиций.
Депутаты законодательного органа государственной власти субъекта РФ избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с федеральным законодательством, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.
Порядок работы законодательных (представительных) органов субъектов РФ определяется их регламентом. Обычно они избирают из своего состава председателя и его заместителей, которые руководят работой этого органа. Органы представительной власти субъектов РФ постоянно действующие, хотя и работают в сессионном порядке. Заседания законодательного органа открытые, но допускается и закрытая форма, что устанавливается регламентом этого органа. Для предварительного рассмотрения и подготовки к слушанию вопросов, относящихся к ведению этих органов, из числа депутатов создаются постоянные и временные комиссии (комитеты).
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия.
Полномочия законодательного органа достаточно обширны. Это:
o утверждение программ социально-экономического развития региона;
o установление налогов и сборов и порядка их взимания по предметам ведения субъекта;
o установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов, отчетности о расходовании средств этих фондов;
o управление и распоряжение собственностью субъекта РФ;
o утверждение и расторжение договоров субъекта РФ;
o установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ;
o установление порядка проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ;
o проведение выборов в органы местного самоуправления;
o деятельность органов местного самоуправления субъекта РФ;
o определение административно-территориального устройства и порядок его изменения;
o утверждение схемы управления субъектом, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Законом субъекта Российской Федерации:
1)утверждаются бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении; заключение и расторжение договоров субъекта РФ;
2)устанавливаются порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ в пределах своих полномочий, установленных федеральным законом; налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ; выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения; система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
3)регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.
Установлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:
o принимается регламент указанного органа, и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;
o оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, данное решение принимается на совместном заседании палат;
o назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;
o назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
o назначается референдум субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;
o оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие;
o утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ;
o одобряется проект договора о разграничении полномочий;
o назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ и оформляются иные решения по вопросам ведения.
Система органов исполнительной власти субъектов РФ. Исполнительная власть в субъектах РФ - часть единой государственной власти Российской Федерации. В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
В соответствии с Конституцией РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство указанной системы предполагает большую структурно-функциональную схожесть органов исполнительной власти как федеральных, так и субъектов Федерации, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и определенную соподчиненность. на основании положений ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ при взаимном соглашении могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Основная особенность организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ - двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой - федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта Федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта Федерации, а также муниципальные органы местного самоуправления.
Структура исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ представлена двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Первая модель: высшее должностное лицо, руководитель исполнительной власти в субъекте единолично создает структуру администрации субъекта РФ, наделяется разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти, структуры администрации, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с учреждениями и предприятиями различных форм собственности, а также в отраслях и сферах экономического и социально-культурного развития, осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями утвержденной структуры администрации. К полномочиям высшего должностного лица относятся:
o право законодательной инициативы, подписания и опубликования законов;
o отлагательное вето на законы;
o исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, организационной структуре исполнительной власти.
Большинство уставов субъектов РФ предусматривают механизм, сдерживающий власть высших должностных лиц, руководителей исполнительной власти субъекта, - право представительного органа на утверждение заместителей, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и др.
Вторая модель структуры администрации субъекта РФ предполагает учреждение правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленной компетенцией, полномочиями в установлении исполнительно-распорядительных функций. Правительство имеет два начала:
1)оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т.е. является носителем публичного права;
2)правительство - юридическое лицо, т.е. субъект гражданско-правовых, частноправовых отношений, может заключать сделки в сфере собственности, земли и иных отношений.
Существует и промежуточная модель организации администрации: правительство не является юридическим лицом и не является самостоятельным субъектом - его статус, скорее, коллегии при губернаторе.
Органы исполнительной власти в республиках Российской Федерации функционируют, как правило, на основе одного из нижеперечисленных вариантов.
1. Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта Федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.
2. Высший орган исполнительной власти имеет "двойную ответственность": перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта РФ. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полу президентских республик и большинства краев и областей.
3. При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.
Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из множества моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации - постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта РФ, обеспечивающий исполнение нормативных правовых актов Российской Федерации и субъекта РФ. Основываясь на конституционном принципе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, действующим не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет свои полномочия самостоятельно.
Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
В республиках органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является правительство (совет министров) во главе с президентом республики или председателем правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором, возможны и другие формы.
В задачи органов исполнительной власти субъекта РФ входит исполнение Конституции РФ и федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, законодательства субъекта РФ. Органы исполнительной власти РФ издают указы, постановления, распоряжения. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы, постановления и распоряжения исполнительных органов власти субъектов РФ и местного самоуправления обязательны для исполнения на территории субъекта РФ и муниципального образования.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:
o разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии;
o осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
o разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ на утверждение законодательному органу проекта бюджета и программ социально-экономического развития и обеспечение их исполнения;
o формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
o управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ;
o вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд;
o осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, решениями Правительства РФ и правовыми актами законодательных органов субъектов РФ.
Исполнительная власть региона по определенным направлениям деятельности контролируется законодательной властью, что обусловлено ее сущностью как власти, призванной исполнять законы. Формами контроля могут быть доклады исполнительного органа по итогам работы на заседаниях законодательного органа, обязательное присутствие главы исполнительного органа на сессиях, назначение и освобождение ключевых руководителей высшего исполнительного органа по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган утверждает отчеты исполнительного органа об исполнении бюджета, использовании бюджетных средств и внебюджетных фондов, реализации программ социально-экономического развития. Руководители исполнительного органа отвечают на запросы и обращения депутатов.
Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется на основе принимаемых в субъектах РФ законов об органах государственной власти. Границы независимости каждой ветви власти определяются в уставах, принимаемых в области, крае.
При Правительстве РФ открываются представительства субъектов РФ, в задачи которых входят осуществление связи и координация исполнительной и законодательной ветвей власти федерального уровня с аналогичными ветвями власти региона, согласование по вопросам разработки регионального бюджета, выполнения целевых программ и т.д.
Федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) образуют в регионах свои подразделения - территориальные органы. Территориальные органы министерств и ведомств Российской Федерации выполняют как общегосударственные, так и региональные функции. Они представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ. Создание территориального органа производится соответствующим органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 733 "Вопросы организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" руководитель территориального органа назначается и освобождается соответствующим министерством или ведомством по согласованию с субъектом РФ.
Этим же Указом регламентируется взаимодействие органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Основными принципами деятельности территориальных органов являются: разделение властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, персональная ответственность, соблюдение законности. Функции территориальных органов определяются исходя из специфики деятельности соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов. Они участвуют в государственном регулировании экономического и социального развития субъектов РФ, разработке вариантов межрегиональной кооперации, реализации мер, направленных на углубление экономических реформ, и т.д.
Свою деятельность территориальные органы осуществляют под руководством федерального органа, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ, - во взаимодействии с их соответствующими исполнительными органами.
Кроме того, создаются межрегиональные, общие для нескольких субъектов РФ представительства территориальных органов.
Информацию для осуществления деятельности территориальные органы получают от министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов статистики, предприятий и организаций независимо от форм собственности. Число территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти определяется количеством федеральных министерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъекте Федерации, и может составлять несколько десятков. Основные из них - подразделения силовых министерств, экономические службы, органы надзора.
Финансирование деятельности территориальных органов производится, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ. Устанавливаются предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают помощь территориальным органам в создании необходимых для работы условий.
Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта.
Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Для высшего должностного лица субъекта РФ введены следующие ограничения: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности данного субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
В компетенцию высшего должностного лица субъекта РФ входят:
а) представительские полномочия (представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при осуществлении внешнеэкономических связей, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ);
б) законотворческие полномочия (обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом власти субъекта РФ; участвует в работе законодательного органа с правом совещательного голоса; вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный орган на первое заседание ранее срока, установленного конституцией (уставом) субъекта РФ;
в) управленческие полномочия (формирует высший исполнительный орган субъекта РФ в соответствии с его законодательством и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
г) координационные полномочия (в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, иными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественными объединениями);
д) иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Например, высшее должностное лицо субъекта РФ назначает члена Совета Федерации. Будучи членом Государственного совета - совещательного органа при Президенте РФ, участвует в формировании государственной политики Российской Федерации, естественно, лоббируя при этом и интересы своего региона.
Высшее должностное лицо субъекта РФ наделено нравом законодательной инициативы. При этом внесенные им законопроекты рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Высшее должностное лицо субъекта РФ в установленных законом случаях имеет право распустить законодательный орган субъекта РФ. Средством влияния на законодательный процесс является предусмотренное конституциями и уставами субъектов РФ право вето высшего должностного лица субъекта РФ. Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ по вопросам, отнесенным к сто ведению, принимает свои акты в форме указов (постановлений) и распоряжений. Они вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте, и обязательны к исполнению в субъекте РФ. Кроме того, эти акты должны направляться в законодательный орган субъекта РФ, который вправе обратиться к высшему должностному лицу с предложением о внесении изменений или дополнений либо их отмене, а также обжаловать в суд. Такое же право имеет высшее должностное лицо в отношении постановлений законодательного органа.
В случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта РФ.
Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) происходит в случае:
o его смерти;
o его отставки по собственному желанию;
o отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ;
o отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом;
o признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
o признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
o вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
o его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
o утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
|
Современные проблемы развития организационных структур управления.
Проблемы организационных структур и пути их решения
Оптимизация оргструктуры дает возможность повысить эффективность компании. Но сам процесс изменений далеко не прост.
Организационная структура компании - явление достаточно сложное. Чтобы отвечать задачам бизнеса, она должна сочетать в себе различные по своей природе факторы - цели и стратегии организации, особенности технологических процессов, квалификацию персонала и даже жизненные взгляды руководства и взаимоотношения в коллективе. В связи с этим не существует единой теории по оптимизации структуры компании, применимой на практике [42].
Организационная структура должна отражать цели и задачи организации, а следовательно, быть подчиненной производству и меняться вместе с происходящими в нем изменениями [38]. Она должна отражать функциональное разделение труда и объем полномочий работников управления; последние определяются политикой, процедурами, правилами и должностными инструкциями и расширяются, как правило, в направлении более высоких уровней управления. При этом полномочия руководителя любого уровня ограничиваются не только внутренними факторами, но и факторами внешней среды, уровнем культуры и ценностными ориентациями общества, принятыми в нем традициями и нормами. Другими словами, структура управления должна соответствовать социально-культурной среде, и при ее построении надо учитывать условия, в которых ей предстоит функционировать. Практически это означает, что попытки слепо копировать структуры управления, действующие успешно в других организациях, обречены на провал, если условия работы различны. Немаловажное значение имеет также реализация принципа соответствия между функциями и полномочиями, с одной стороны, и квалификацией, и уровнем культуры - с другой.
Цель организационной структуры состоит в том, чтобы обеспечить достижение стоящих перед организацией задач. Поэтому проектирование структуры должно базироваться на стратегических планах организации.
Совершенствование оргструктуры - естественный, необходимый и постоянный процесс для всех предприятий [37]. Необходимость совершенствования организационных структур возникает в связи с появлением ряда проблем в функционировании предприятия. К таковым проблемам можно отнести следующие:
1. Неудовлетворительное функционирование предприятия. Наиболее распространенной причиной необходимости разработки нового проекта организации являются неудачи в попытке снижения роста издержек, повышения производительности, расширения всё сужающихся внутренних и внешних рынков или в привлечении новых финансовых ресурсов. Обычно в этом случае предпринимаются изменения в составе и уровне квалификации работающих, разрабатываются специальные программы, в то время как причина неудовлетворительной деятельности предприятия заключается в определённых недостатках организационной структуры управления.
2. Перегрузка высшего руководства. Если меры по изменению методов и процедур управления не позволяют уменьшить нагрузку, не приводят к продолжительному облегчению, то весьма эффективным средством решения этой задачи становится перераспределение прав и функций, корректировки и уточнения в формах организации.
3. Отсутствие ориентации на перспективу. Будущее развитие предприятия требует со стороны высших руководителей всё большего внимания стратегическим задачам. В то же время до сих пор многие руководители продолжают уделять основное время оперативным вопросам, что приводит к простой экстраполяции текущих тенденций в будущем. Высший руководитель должен осознавать, что его важнейшая обязанность заключается в том, чтобы сделать предприятие способным разработать и реализовать стратегическую программу.
4. Разногласия по организационным вопросам. Когда возникают глубокие и устойчивые разногласия по поводу организационной структуры, единственным выходом является тщательное изучение структуры. Смена руководства часто вызывает решение о реорганизации. Группа, которая придёт на смену, может найти такую форму совершенно не соответствующей её подходу к проблемам предприятия.
5. Рост масштаба деятельности. В условиях стабильных производственных процессов и сбыте при продолжительном увеличении размера предприятия появляется необходимость к росту масштаба деятельности. И можно приспособиться к небольшим изменениям в структуре, но если основная структура остаётся без изменений, то от этого ухудшается функционирование предприятия.
6. Увеличение разнообразия. Расширение номенклатуры выпускаемой продукции или услуг, выход на разнообразные рынки дополнительное освоение новых производственных процессов вносят совершенно новые моменты в организацию, вплоть до структурных изменений предприятия.
7. Изменение технологии управления. Научные достижения в области управления начинают оказывать всё большее влияние на организационные структуры и процессы (прогрессивные методы обработки информации). Появляются новые должности, изменяются процессы принятия решений. Некоторые отрасли - производство массовой продукции, некоторые финансовые учреждения - в действительности изменились коренным образом благодаря успехам в области технологии управления.
8. Влияние технологии производственных процессов. Быстрое развитие отраслевых исследований, рост научных учреждений, повсеместное распространение управления проектами, растущая популярность матричных организаций — всё это свидетельствует о распространении влияния точных наук на промышленные организации.
9. Внешняя экономическая обстановка. Большинство промышленных предприятий находится в постоянно изменяющемся экономическом окружении. Некоторые изменения совершаются резко, из-за чего нормальное функционирование предприятия внезапно становится неудовлетворительным. Другие изменения, которые происходят медленнее и имеют более фундаментальный характер, вынуждают предприятия переключаться на другие сферы деятельности, а значит, появляется новая организационная структура.
Каждое из отмеченных обстоятельств приводит к изменениям структуры и может указывать на необходимость пересмотра главной стратегии предприятия.
Современная тенденция в формировании структуры заключается в том, чтобы сделать организации по возможности простыми, плоскими и прозрачными. В то время как прежние организации отличались сложным вертикально интегрированным построением, современные теории отдают предпочтение небольшим, строго ориентированным операционным подразделениям, способным лучше реагировать на запросы своих клиентов. Компании по-прежнему становятся крупнее, а операционные подразделения - напротив, меньше [14, с.42].
В последние годы мода на структурные изменения предлагала передавать на сторону выполнение вспомогательных работ. Ранее отдельные операционные подразделения интегрированных компаний превратились в самостоятельные образования. В целом такая практика оказалась успешной, а это означает, что многие организации представляют собой довольно сложные сети или комплексы, причем одни части этой сети являются структурными элементами организации, другие - внешними поставщиками, партнерами или участниками альянсов. Некоторые связи в этих сетях имеют постоянный характер, другие - временный, характер связей определяется, возможно, характером конкретного проекта или требованиями клиентов.
В основе этого перехода - от вертикальной интеграции к организации "сетей" с горизонтальными связями - лежит следующее соображение: хотя с большим числом самостоятельных единиц труднее управлять из единого центра, зато вместе они способны лучше удовлетворять запросы клиентов и оперативно реагировать на изменения конкурентной среды.
Современный этап перестройки организационных структур управления фирмами, ориентированными на рынок и на создание структур стратегического менеджмента, приобретает форму поиска "золотой середины" между централизацией и децентрализацией властных функций.
Желание найти приемлемые соглашения между централизованным и децентрализованным управлением приводит к необходимости создать систему стратегического управления, которая характеризуется централизованной разработкой стратегии и хозяйственной политики и децентрализованным оперативным управлением.
В таблице 1.1 приведено влияние трех типов изменений внешней среды на организационные структуры фирмы.
Следовательно, в рамках используемых в настоящее время организационных структур изменение стратегических целей фирмы обусловливает необходимость полной или частичной реорганизации ее структуры управления. Однако, как следует из таблицы, развитие горизонтальных связей смягчает эту проблему. Поэтому одним из условий успешной адаптации организационной структуры к изменениям во внешней среде является развитие горизонтальных связей и, соответственно, перенос акцентов в управленческой деятельности от планирования изменений организационной структуры фирмы к скоординированному планированию изменений внутрифирменных процессов, согласованному с изменениями внешней среды.
Таблица 1.1 - Влияние изменений внешней среды на организационные структуры предприятий
|
|
|
Типы изменений внешней среды
|
Типы организационных структур
|
|
Иерархические: линейно-функциональные, линейно-штабные
|
Неиерархические: матричные, дивизионные (нежесткая иерархия)
|
|
Стратегические
|
Необходима коренная перестройка деятельности фирмы, реорганизация структуры
|
Разработка новых стратегических программ, частичная реорганизация структуры
|
Тактические
|
Изменение количественных характеристик элементов структуры
|
Корректировка ресурсного обеспечения программ
|
Оперативные
|
Усиление контрольных механизмов
|
Корректировка сроков выполнения программ
|
В кризисный период изменения в структурах управления направлены на создание условий для выживания организации за счет более рационального использования ресурсов, снижения затрат и более гибкого приспособления к требованиям внешней среды [34]. Но вне зависимости от причин, вызывающих перестройку, она обязательно преследует цели расширения полномочий на нижних уровнях иерархии управления и повышение производственно-хозяйственной самостоятельности подразделений, входящих в состав организации. Практически это означает привлечение все большего количества работников (в том числе и не относящихся к управленческому персоналу) к процессу выявления и решения проблем организации.
В заключение первой главы подведем итоги.
Организационная структура управления предприятием - упорядоченная совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов системы управления, состав, взаиморасположение и степень устойчивости отношений которых обеспечивают целенаправленное функционирование и развитие ее как единого целого.
Помимо организационной можно выделить также и другие виды структур: технологическая, производственная, финансовая, социальная и информационная, но организационная структура занимает особое место: она упорядочивает взаимодействие элементов для получения интегрального эффекта по достижению поставленной цели, создает собственно организованное целое.
К свойствам организационной структуры, определяющим ее типологию, относят: степень централизации - децентрализации механизма управления, степень сложности оргструктуры, степень формализации механизма управления.
Степень выраженности этих свойств в их сочетании определяет степень адаптивности конкретной структуры к внешним условиям функционирования предприятия, что позволяет, с известной степенью условности, отнести ее к механическому или органическому типу структуры управления.
Меры обеспечения конкурентоспособности организации включают: постановку цели с помощью рационально сформированной организационной структуры и эффективного организационного механизма и обеспечивающие взаимодействия элементов системы для получения интегрального, общего эффекта, результата, цели.
Конкурентоспособность организации зависит от многих факторов, но в конечном итоге определяется способностью эффективно управлять всей совокупностью ее ресурсов, что невозможно без разработки стратегии организации.
|
|
|
|
Скачать 3.24 Mb.