Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
 Скачать 3.24 Mb.
|
|
Типологический критерий отраслевой структуры хозяйства муниципальных образований. Структура муниципального хозяйства и его виды. Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган МСУ. Исходя из этого, можно выделить три элемента в структуре муниципального хозяйства: • органы МСУ, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на территории МО, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения МО; • предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами МСУ этих хозяйствующих субъектов регламентируются ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ; • предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности, но своей деятельностью удовлетворяющие коллективные потребности населения МО. Структура муниципального хозяйства приведена на рис. 17.1.  Рис. 17.1. Структура муниципального хозяйства Органы МСУ могут создавать муниципальные предприятия (МП) и учреждения (МУ), участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы МСУ определяют цели, условия и порядок деятельности МП и МУ, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных МП и МУ, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом МО. Органы МСУ от имени МО субсидиарное отвечают по обязательствам МУ и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Взаимоотношения с органами МСУ предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, имеют договорный характер. Органы МСУ вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии МО, но не вправе устанавливать ограничения их хозяйственной деятельности. Данные предприятия могут участвовать и участвуют в конкурсах, проводимых органами МСУ по муниципальным закупкам. Весь мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективно работают отнюдь не муниципальные предприятия, а предприятия, находящиеся в частной собственности, поэтому целесообразно заинтересовывать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения МО. Рассмотрим теперь виды муниципального хозяйства: Л. А. Велихов[1] выделяет четыре модели муниципального хозяйства: муниципализация; муниципально-подрядная и муниципально-рентная модели; муниципально-концессионная; концессия. Эти модели различаются по степени вмешательства органа МСУ в хозяйственную деятельность предприятия. Максимальное вмешательство, когда МСУ становится по существу собственником предприятия, предполагается при муниципализации, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда МСУ на договорных условиях предоставляет частному лицу управлять предприятием. В настоящее время реализуются следующие виды муниципального хозяйства[2]: 1) муниципально -рентная модель, при которой органы МСУ несут основную нагрузку по решению вопросов местного значения и являются полноценным хозяйствующим субъектом на территории МО (эта модель соответствует муниципализации в классификации Л. А. Велихова); 2) коммунально-рентная модель, при которой доходы органов МСУ складываются из налогов, собираемых с жителей МО и, кроме этого, органы МСУ могут облагать налогами (в виде ресурсной ренты, например) хозяйствующие субъекты; 3) коммунальная модель, при которой доходы органов МСУ складываются из налогов с жителей МО. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л. А. Велихова). Следует отметить, что существование того или иного вида муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых); от собираемости налогов и от компетенции органов МСУ. Так, например коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в скандинавских странах, в России же, она практически нигде не применяется, напротив, российские МСУ претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально -рентной модели. Структура хозяйственного комплекса страны. Структура хозяйственного комплекса Единый хозяйственный комплекс страны представлен отраслевой, межотраслевой и территориальной структурами. Отраслевая структура - это совокупность отраслей народнохозяйственного комплекса, характеризующихся определенными пропорциями и взаимосвязями. В отраслевом плане структура единого народно-хозяйственного комплекса представлена двумя сферами: производством товаров и сферой услуг. Основу единого хозяйственного комплекса составляет сфера производства товаров, в которой производится 40,8% ВВП и занято 43,7% численности всего населения, занятого в экономике. Сфера производства товаров включает: o промышленность; o сельское и лесное хозяйство; o строительство. Сфера производства услуг - это: o транспорт и связь; o торговля и заготовки; o общественное питание; o прочие услуги. За годы экономических реформ в России произошли некоторые положительные изменения в соотношении между сферой производства товаров и сферой услуг. Заметные сдвиги отмечаются в структуре произведенного валового внутреннего продукта (ВВП). Удельный вес услуг в отраслевой структуре ВВП возрос за 1991-2006 гг. с 39,9% до 59,2%, доля занятых в отраслях сферы производства товаров за 1991-2006 гг. сократилась с 55,4% до 43,7%, а в отраслях сферы услуг за этот же период возросла с 34,6% г. до 56,3%. Однако эти структурные изменения произошли в основном за счет падения уровня промышленного производства и неравномерного роста цен. Перелив капитала в этот период происходил в направлении финансовой и торговой экономики. Происходил процесс стихийной структурной перестройки, ведущий к индустриализации экономики страны. Снижается доля занятого населения в промышленности, строительстве, а увеличивается в торговле, общественном питании, материально-техническом снабжении, кредитовании, финансах и страховании, аппарате органов управления. В то же время изменение структуры занятости по отраслям хозяйственного комплекса и сферам приложения труда свидетельствует о развитии рыночных структур в экономике. За 2000-2006 гг. валовой внутренний продукт возрос с 7,3 трлн. руб. до 26,9 трлн. руб., а валовой региональный продукт увеличился с 7,5 трлн. руб. до 18,0 трлн. руб. что свидетельствует о положительной динамике социально-экономического развития государства. Среди федеральных округов самые высокие показатели производства валового регионального продукта приходятся на Центральный 6.1 трлн. руб., что составляет 34% валового регионального продукта страны. Уральский - 3,1 трлн. руб. - 17,2%, и Приволжский - 2,8 трлн. руб. - 15,5%. Самые низкие показатели производства валового регионального продукта отмечаются в Дальневосточном федеральном округе - 0,8 трлн. руб. Среди субъектов Российской Федерации высокими объемами производства регионального продукта отличаются Москва - 4,0 трлн. руб. и Тюменская область - 2.2 трлн. руб. Для современной структуры хозяйственного комплекса России характерной чертой является наличие не только отраслевых, но и межотраслевых комплексов. Все в большей степени идет процесс укрепления производственных связей, интеграции разных ступеней производства. Межотраслевые производства (комплексы) возникают и развиваются как внутри отдельно взятой отрасли народного хозяйства, так и между отраслями, имеющими тесные технологические связи. Сложились такие межотраслевые комплексы, как топливно-энергетический, металлургический, машиностроительный, химико-лесной, строительный, агропромышленный, транспортный. Более сложной структурой отличаются агропромышленный и строительный комплексы, включающие разные отрасли народного хозяйства. Под территориальной структурой понимается деление системы народного хозяйства по территориальным образованиям - экономическим зонам, районам разного уровня, промышленным центрам и узлам. В условиях становления и развития рыночных отношений все большее значение приобретает инфраструктура. Инфраструктура - это совокупность материальных средств, обеспечивающих производственные и социально-бытовые потребности. В зависимости от выполняемых функций выделяют производственную и социальную инфраструктуру. Производственная инфраструктура продолжает процесс производства в сфере обращения и создает новую стоимость. Она включает транспорт, связь, складское и тарное хозяйство, материально-техническое снабжение, инженерные сооружения, теплотрассы, водопровод, газо- и нефтепроводы, ирригационные системы и т.п. Социальная инфраструктура включает пассажирский транспорт, систему связи по обслуживанию населения, коммунально-бытовое хозяйство городских и сельских поселений. Инфраструктура играет огромную роль не только в эффективном обеспечении процесса производства, но и в развитии социально-бытовой сферы населения, а также комплексности народного хозяйства и освоении новых территорий. Перестройка экономики в стране сопровождается развитием рыночной инфраструктуры. Открылись товарно-сырьевые биржи в Москве, Саратове, Омске, Новосибирске, заработали фондовые биржи, коммерческие банки. Однако за период экономических преобразований количество бирж на территории страны сократилось с 45 в 2000 г. до 26 в 2009 г., а проведение торгов за отмеченный период возросло с 2,6 до 3,6 тыс. Биржевой оборот за рассматриваемый период возрос с 4,9 млн руб. до 115,5 млн руб. При этом на продукцию производственно-технического назначения приходится 42% биржевого оборота, на потребительские товары и зерно - 25,4%. Основной объем биржевого оборота приходится на товарные биржи Москвы. Становление рыночной экономики в России требует решения важнейшей задачи - совершенствования ее отраслевой структуры, характеризующейся высоким удельным весом топливно-сырьевых отраслей при сравнительно низком удельном весе сектора высокотехнологичных, наукоемких производств, что явно не соответствует структуре экономики высокоразвитых государств мира. В связи с этим необходим переход от утяжеленной базовыми отраслями экономики к хозяйственной структуре, ориентированной па удовлетворение потребностей населения. Основным содержанием нового периода преобразований является структурная перестройка экономики. В программе социального и экономического развития на краткосрочный период предусматривается подъем экономики и обеспечение высоких темпов инвестиций для динамичного развития экономики и структурных преобразований. Рыночная экономика требует развития также и банковской системы. Наибольшее развитие банковско-кредитная система получила в Москве. Вместе с тем финансовые трудности испытывают в той или иной степени все коммерческие банки. Основным фактором неустойчивого состояния региональных банков является многоотраслевая или сельскохозяйственная направленность развития местного хозяйства, а также конкуренция со стороны крупных банков других регионов. В настоящее время высокая концентрация кредитных учреждений и сравнительно высокая адаптация к рыночным отношениям отмечается в таких федеральных округах, как Центральный - 51,9% (при этом 47,3% всех банков страны приходится на Москву и Московскую область), Южный (10,5%), Приволжский и Уральский. Наибольшее стабильное положение в финансовой сфере сложилось в Республиках Татарстан, Башкортостан, Краснодарском крае, Самарской, Саратовской, Нижегородской и Свердловской областях. Все остальные регионы имеют относительно низкую насыщенность кредитными учреждениями. Неравномерное территориальное размещение банков обусловливает перемещение капиталов из регионов в Центр. Выявления проблем рационального комплексного развития экономики территории. Диагностика социально-экономического развития и экономической безопасности региона Проведение эффективной региональной политики требует глубокой диагностики социально-экономического развития регионов. Слово «диагноз» в переводе с греческого означает распознание, определение и по своему содержанию имеет много общего с термином «анализ». «Анализ» переводится с греческого языка как «разложение, расчленение, разборка». Анализ относится к универсальным методам исследования и характеризуется выделением и изучением отдельных частей объектов исследования. Диагностика, применительно к предмету исследования «регион», — это процесс распознавания и формулирования проблемы, определение и выбор возможных направлений ее решения. Диагностика, помимо анализа в традиционном понимании «как расчленение», использует еще вкупе позитивный и нормативный анализ и рассматривает причины и величину отклонения экономических процессов в регионе от установленной нормы на основе выбранных критериев. Региональная диагностика — это процесс оценки социально-экономического состояния и развития региона, направленный на раскрытие проблем и выбор альтернативы их возможного решения. Она включает в себя сбор необходимой информации о функционировании региона, анализ и оценку этих показателей и формулирует выводы для потенциальных изменений и улучшений. Эффективная диагностика предполагает выбор альтернатив, помогающих решению проблем регионального характера. Целью диагностики является поиск способов и ресурсов для устранения проблем. Процесс проведения диагностики, как уже было отмечено выше, включает в себя не только анализ данных, но и оценку полученных результатов. Оценка — завершающий этап анализа, который обычно предшествует принятию управленческого решения. Однако здесь появляются элементы субъективизма. Если анализ явление объективное, то оценка — субъективное, относительное, переменное во времени. На основе результатов одного и того же анализа могут быть даны различные оценки ситуации, сделаны отличные друг от друга выводы. Однако только выставленная оценка проанализированным объектам позволяет их сравнить между собой. Еще раз отметим, что региональная диагностика является одним из значимых направлений прикладных региональных иссле-246 даваний, так как она является базой для принятия управленческих решений в области региональной политики. Цели и задачи региональной диагностики тесно связаны с управлением социально-экономическим развитием регионов. Органам исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ региональная диагностика необходима для определения приоритетных направлений региональной политики, разработки и реализации стратегий и программ социально-экономического развития регионов. Региональная диагностика существует в трех основных формах: 1) аналитическая диагностика, осуществляемая методами экономико-статистических исследований, в том числе и ретроспективных; 2) экспертная диагностика, опирающаяся на проведение специальных экспертных и социологических опросов; 3) модельная диагностика, использующая методы математического моделирования[1]. По критерию времени можно выделить следующие виды региональной диагностики: • мониторинговая, в режиме постоянного отслеживания изменений в параметрах региональной ситуации и региональных проблем; • периодическая, осуществляемая, например, в режиме ежегодно составляемых рейтингов социально-экономического развития регионов по определенным индикаторам; • разовая, выполняемая в рамках отдельного исследования или кампании. В зависимости от задач исследования различается диагностика состояния и диагностика процесса. При диагностике состояния оценивается положение региона на данный период времени. Диагностика процесса связана с определением динамики развития, выявлением источников проблемных ситуаций, оценкой факторов, влияющих на развитие региона. Для каждого из этих видов региональной диагностики используются соответствующая статистическая база, методы исследования и формы представления результатов. Диагностика регионального развития производится заинтересованными органами власти, общественными и другими организациями, субъектами хозяйствования, отдельными научно-исследовательскими коллективами по заказам органов власти. Обобщенные данные диагностики служат информационной базой для принятия управленческих решений по достижению устойчивого функционирования регионов, устранению различий в уровне жизни населения различных территорий. На их основе разрабатываются планы, прогнозы и программы экономического и социального развития регионов. Диагностическая информация необходима также для предприятий, инвестиционных компаний, банков при выработке своих стратегий развития и формирования региональных рынков. Ключевым общепринятым индикатором при проведении аналитической региональной диагностики уровня социально-экономического развития региона является показатель производства валового регионального продукта (ВРП) на душу населения. В группу ключевых индикаторов социально-экономического развития региона входят: численность населения, среднегодовая численность занятых, среднедушевые денежные доходы и расходы, объем валового регионального продукта (ВРП), инвестиции в основной капитал, стоимость основных фондов в экономике, объем производства товаров и услуг, объем продукции сельского хозяйства (в том числе растениеводство и животноводство), ввод в действие жилых домов, оборот розничной торговли, финансовый результат деятельности предприятий и др. Современные приоритетные направления государственной политики и национальные программы РФ выводят на первый план повышение качества и уровня жизни населения страны. Поэтому в рамках комплексной региональной диагностики проводится анализ показателей, отражающих качество жизни в регионе, это не только уровень доходов населения, но и уровень общественного потребления материальных благ и услуг (здравоохранение, образование, культура, физкультура и спорт и т. д.), а также показатели состояния окружающей среды, комфортных условий проживания и безопасности человека. Повышение роли регионов — субъектов РФ сопровождается качественным усилением роли региональной статистики, приближением ее к структуре национальной статистики. С 1997 г. в России стали выпускаться статистические сборники «Регионы России» в 3 томах. 1. Регионы России. Социально-экономические показатели // Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www. gks.ru/ 2. Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации // Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/ 3. Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов // Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/ Помимо ежегодных статистических сборников федеральными и региональными службами государственной статистики выпускаются оперативные издания по состоянию регионов. Диагностика социально-экономического развития региона проводится по следующим основным разделам: 1) анализ общего уровня развития региона; 2) анализ и оценка природно-ресурсного потенциала региона; 3) анализ и оценка достигнутого уровня развития промышленности, сельского хозяйства и рыночной инфраструктуры; 4) анализ занятости и безработицы, расселения по территории региона и достигнутого уровня жизни населения; 5) анализ и оценка уровня социального и экономического развития, включая оценку демографических и миграционных процессов на территории региона; 6) анализ и оценка экспортного потенциала, межрегиональных и внешнеэкономических связей; 7) анализ и оценка финансового положения региона, состояния его бюджета; 8) анализ направлений развития малого и среднего бизнеса в регионе; 9) анализ состояния окружающей среды и причин ее загрязнения; 10) оценка и выявление проблем регионального развития, и выбор альтернативы развития региона. В процессе анализа регионального социально-экономического развития определяются: доля региона по территории, численности и ВВП страны, плотность населения в регионе; темпы роста региона и сравнение их с общероссийскими показателями; наличие и структура трудовых ресурсов, средняя продолжительность жизни, естественный прирост, миграционные потоки, уровень безработицы и т. д. В отношении показателей экономической безопасности регионов, на наш взгляд, заслуживает внимания система индикаторов, разработанная Институтом экономики РАН1. Эта система включает 10 сфер, характеризующих различные аспекты региональной безопасности, каждая из которых включает по три индикатора (табл. 8.1). Таблица 8.1 Система индикаторов экономической безопасности регионов
1 Сенчагов В. К., Иванов Е. А. Структура механизма современного мониторинга экономической безопасности России // Институт экономики РАН. Центр финансовых исследований. URL: https://inecon.org/docs/Senchagov_Ivanov.pdf Продолжение табл. 8.1
Окончание табл. 8.1
По методике РАН, для каждого из этих индикаторов рекомендуется выбрать пороговое значение в соответствии с общероссийскими порогами, международными сопоставлениями, экспертными рекомендациями и представить динамику средних индексов за ряд лет по различным сферам экономической безопасности. К сожалению, как и в других сферах экономической безопасности, пороговые показатели по региональной безопасности также отсутствуют. Не только пороговые значения, но и методики оценки экономической безопасности регионов должны быть достаточно гибкими и вовремя сигнализировать о падении уровня экономической безопасности региона в целом либо в одной или нескольких сферах. Понятие, сущность и основы отраслевой структуры хозяйства территории.
Раздел 3. Государственные и муниципальные финансы |