Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
 Скачать 3.24 Mb.
|
|
Муниципальный долг: понятие, структура, виды, срочность долговых обязательств. Государственный и муниципальный долг Существование государственного и муниципального кредита с необходимостью влечет возникновение государственного и муниципального долга. В соответствии со ст. 6 БК РФ государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием. Таким образом, законодательно закрепленное определение касается только тех отношений, в которых публично-правовое образование выступает в качестве должника, а не кредитора, но БК РФ регулирует обе группы отношений – и те, где публично-правовое образование выступает должником (гл. 14), и те, в которых Российская Федерация выступает внешним кредитором (гл. 15). Классификация государственного и муниципального долга проводится по разным основаниям: 1) по срокам: а) краткосрочный (до 1 года); б) среднесрочный (от 1 года до 5 лет); в) долгосрочный (от 5 до 30 лет включительно – государственный, от 5 до 10 лет включительно – муниципальный); 2) по субъектам-должникам: а) федеральный; б) региональный (долг субъекта РФ); в) местный (муниципальный); 3) по субъектам-кредиторам (в соответствии со ст. 6 БК РФ основанием данной классификации фактически является валюта, в которой выражен долг): а) внешний долг – обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований); б) внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Таким образом, обязательства регионов и муниципальных образований, возникающие в рамках использования целевых иностранных кредитов, хотя и выражены в иностранной валюте, но считаются внутренним долгом, поскольку кредитором в отношении региона или муниципального образования выступает Российская Федерация, а уже для самой Российской Федерации такой долг является внешним долгом перед иностранным кредитором. К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ. Структура государственного долга Российской Федерации в соответствии с нормами ст. 98 БК РФ представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по установленным данной статьей видам долговых обязательств. Она включает в себя обязательства: 1) по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц; 2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации; 3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ; 4) государственным гарантиям Российской Федерации; 5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством РФ на государственный долг Российской Федерации. В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются: 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ; 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства но которым выражены в валюте РФ; 3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией; 4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте РФ; 5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте РФ предусмотрена федеральными законами до введения в действие БК РФ. В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются: 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте; 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации; 3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте. Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в виде обязательств: 1) по государственным ценным бумагам субъекта РФ; 2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ; 3) кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; 4) государственным гарантиям субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных видах. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств: 1) по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); 2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ; 3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; 4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям). Перечень муниципальных долговых обязательств также является закрытым. Бюджетное законодательство использует также термин "государственные заимствования Российской Федерации", который фактически включает в себя все формы федеральных долговых обязательств, за исключением гарантий. Под государственными заимствованиями понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, но которым возникают долговые обязательства Российской Федерации. Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете. Учет и регистрация государственных долговых обязательств Российской Федерации осуществляются в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. Субъекты РФ и муниципальные образования ведут свои долговые книги. Управление долгом осуществляется исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления соответствующего уровня. Объектом управления долгом являются прямые и гарантийные (условные) обязательства. Основными целями управления долговыми обязательствами являются: • сохранение объема обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков; • обеспечение исполнения обязательств в полном объеме; • поддержание минимально возможной стоимости обслуживания обязательств. К основным методам управления государственным долгом, используемым в мировой практике, относятся: • рефинансирование – выпуск новых займов для погашения старой задолженности; • конверсия – изменение размера доходности займа, например, увеличение или уменьшение процентной ставки дохода, выплачиваемого кредиторам; • консолидация – увеличение (продление) срока действия ранее выпущенных займов; • унификация – объединение нескольких займов в один; • отсрочка погашения займа – проводится часто в одностороннем порядке и в настоящее время бюджетным законодательством запрещена; • аннулирование долга – отказ от долговых обязательств; • реструктуризация долга – погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В настоящее время в БК РФ предусмотрен именно последний метод управления государственным или муниципальным долгом, разрешается частичное списание (сокращение) суммы основного долга. Под реструктуризацией долга в соответствии со ст. 105 БК РФ понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма расходов на обслуживание реструктурируем го долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем финансовом году, если указанная сумма включается в общий объем деструктурируемых обязательств. Банк России и его учреждения на местах осуществляют операции по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме, т.е. ЦБ РФ занимается обслуживанием государственного внутреннего долга России. Под обслуживанием долга понимаются операции по выплате доходов по долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств бюджета. Выполнение кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) по обслуживанию муниципальных долговых обязательств, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с органом исполнительной власти. При этом оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, производится за счет средств бюджета. В случае если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации и в иных случаях, предусмотренных ст. 115 БК РФ для прекращения гарантии, указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами. Минфин России в этом случае издает акт о списании с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, выраженных в валюте РФ. Объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в очередном финансовом году и плановом периоде или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ. Если при исполнении бюджета субъекта РФ, местного бюджета эти предельные значения все-таки нарушаются, уполномоченный государственный орган субъекта РФ, орган местного самоуправления не вправе принимать новые долговые обязательства, за исключением принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации долга субъекта РФ, муниципального долга. Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета (ст. 102 БК РФ). Российская Федерация не несет ответственности но долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъект РФ не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом Федерации. Муниципальное образование не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ и иных муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим муниципальным образованием. На практике возможно возникновение вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования. Под такой задолженностью понимается задолженность субъекта РФ, муниципального образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования понимается суммарный объем неисполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта РФ, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий и иных долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта РФ, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств. Управление государственным и муниципальным долгом. Организация управления государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации Организационные основы управления государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации установлены ст. 101 БК РФ. В соответствии с ее положениями управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Минфином России. Более детально это означает, что на стратегическом уровне управления Минфин России разрабатывает, а Правительство РФ одобряет Основные направления долговой политики на очередной финансовый год и плановый период. Функции текущего управления государственным долгом Российской Федерации возлагаются на Минфин России. Их содержание конкретизируется ст. 165 БК РФ, в которой перечисляются бюджетные полномочия Минфина России, в том числе — полномочия по управлению государственным долгом Российской Федерации. Бюджетное законодательство РФ не содержит требования формировать основные направления долговой политики на ежегодной основе. В частности, в ст. 172 БК РФ в качестве документов, являющихся основанием для составления проектов бюджетов, указаны лишь основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики. Как следствие, на Основные направления долговой политики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период формируются нерегулярно. В частности, по состоянию на текущий момент времени данный документ в последний раз формировался на период 2017—2019 гг. В этих условиях особую значимость приобретают прикладные программно-целевые инструменты реализации долговой политики. На федеральном уровне таким инструментом является государственная программа РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», включающая в себя, в частности, подпрограмму «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации», направленная на повышение эффективности долгового управления. Задачами, которые предполагается решить в рамках данной подпрограммы, являются: 1) обеспечение приемлемых и экономически обоснованных объема и структуры государственного долга Российской Федерации при условии минимизации стоимости заимствований; 2) поддержание кредитных рейтингов Российской Федерации на текущем уровне, создание предпосылок для повышения рейтингов в среднесрочной перспективе; 3) обеспечение исполнения иностранными государствами — заемщиками финансовых обязательств перед Российской Федерацией в соответствии с заключенными международными договорами; 4) обеспечение сохранности средств Фонда национального благосостояния и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе; 5) совершенствование государственной политики в сфере государственного долга субъектов РФ. Управление долговыми обязательствами на субфедеральных (т. е. на региональном и муниципальном) уровнях базируется на тех же методологических принципах, что и управление государственным долгом Российской Федерации, однако имеет ряд особенностей организационного и правового характера. Организационные основы управления государственным долгом субъектов РФ и муниципальных образований устанавливаются ст. 101 БК РФ, в соответствии с которой оно осуществляется: — на региональном уровне — высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ либо финансовым органом субъекта РФ; — на муниципальном уровне — исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией). Конкретизация данного положения БК РФ осуществляется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. С правовой точки зрения положение субъектов РФ и муниципальных образований в части управления своими долговыми обязательствами можно охарактеризовать как частично независимое. Это означает, что они имеют право проводить самостоятельную долговую политику в рамках, установленных федеральным бюджетным законодательством. Таким образом, в Российской Федерации сформирована двухуровневая модель нормативного правового регулирования управления долгом на субфедеральных уровнях, которая включает в себя: • федеральное бюджетное законодательство, представленное БК РФ и устанавливающее порядок осуществления заимствований субъектов РФ и муниципальных образований, а также порядок управления долгом субъектов РФ и муниципальных образований; • систему региональных (муниципальных) нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы проведения долговой политики на соответствующей территории. Указанные нормативные правовые акты могут развивать и конкретизировать положения федерального бюджетного законодательства, однако они не могут входить с ними в противоречие. Бюджетный кодекс РФ содержит в себе ряд ограничений на управление субфедеральным долгом, которые условно могут быть разделены на две группы. Первую группу составляют ограничения на осуществление отдельных операций с долговыми обязательствами, вторую — ограничения, касающиеся количественных параметров долговой политики. К первой группе ограничений относятся: 1) запрет на осуществление внешних заимствований муниципальными образованиями; 2) ограничения, связанные с осуществлением внешних заимствований субъектами РФ, которые сформулированы в ст. 104 БК РФ. Их суть сводится к установлению конкретных направлений использования кредитных ресурсов, привлеченных в иностранной валюте, в зависимости от наличия в доходах бюджета субъекта РФ дотаций, полученных из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности. В случае если субъект РФ в очередном финансовом году не получает таких дотаций, то начиная с этого года он вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения своего внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета. Если же в очередном финансовом году он является получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, то направления привлекаемых внешних заимствований ограничиваются исключительно обеспечением погашения своего внешнего долга. При этом и в первом, и во втором случае субъект РФ должен соответствовать двум условиям: — в структуре его государственного долга должна отсутствовать просроченная задолженность по долговым обязательствам; — он должен получить кредитный рейтинг от не менее чем двух международных рейтинговых агентств, аккредитованных в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, не ниже уровня, устанавливаемого Правительством РФ. Вторая группа ограничений формируется перечисленными в БК РФ предельными значениями параметров бюджетного дефицита, государственного долга и его обслуживания (табл. 5.3). Важной особенностью управления долговыми обязательствами на субфедеральных уровнях является то, что оно находится под непосредственным влиянием бюджетной политики, проводимой вышестоящими публично-правовыми образованиями. Ярким примером такого влияния могут служить взаимоотношения федерального центра и субъектов РФ по вопросам регулирования долговой нагрузки региональных бюджетов. В частности, проектом Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2018—2020 гг. предусматриваются меры по снижению долговой нагрузки бюджетов субъектов РФ, предполагающие проведение начиная с 2018 г. реструктуризации задолженности регионов по бюджетным кредитам. В ее рамках предлагается продлить на 7 лет срок возврата бюджетных кредитов, предоставленных субъектам РФ в 2015—2017 гг., предусмотрев погашение в 2018—2019 гг. в размере 5 % от суммы основного долга, в 2020 г. — в размере 10 % от суммы основного долга, в 2021—2024 гг. — равными долями по 20 % от суммы основного долга. При этом если рост налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ окажется выше уровня инфляции, то будет предусмотрена дополнительная возможность продления реструктуризации и снижения доли ежегодного погашения суммы основного долга — до 5 % в 2020 г., до 10 % — в 2021—2028 гг. и 5 % в 2029 г. Количественные параметры долговой политики субъектов РФ и муниципальных образований, установленные БК РФ
По мнению Минфина России, эти предложения позволят субъектам РФ обеспечить равномерное погашение задолженности по бюджетным кредитам, снизить объемы возврата бюджетных кредитов и высвободить средства для финансирования приоритетных расходных обязательств. Ожидается, что в самое ближайшее время правовые условия управления долговыми обязательствами на субфедеральных уровнях претерпят ряд существенных изменений, что связано с принятием новой редакции БК РФ. Наиболее масштабным среди них является введение понятия долговой устойчивости субъекта РФ и муниципального образования и системы ее оценки, осуществляемой органами исполнительной власти вышестоящего публично-правового образования. | |||||||||||||||||||||||||||||