Голикова, Хохленкова. Организация деятельности ЦБ. Статус, структура и основыфункционирования банкароссииглава 1
 Скачать 30.94 Mb.
|
|
основные параметры федерального бюджета на 2011— (табл. Устойчивость бюджета с точки зрения как доходов, так и расходов выражается в обеспечении стабильности этих параметров в процентном отношении к ВВП. В гг. предполагается снижение доходов федерального бюджета с 17,3% к ВВП в 2010 г. до 16,5% в 2012 г., с дальнейшим снижением в 2013 г. до 16,1% к ВВП. Такая динамика обусловлена снижением нефтегазовых доходов федерального бюд- жета с 8,3% к ВВП в 2010 г. до 6,9% к ВВП в 2013 г., при этом ненефтегазовые доходы увеличиваются на 0,2% к ВВП. В номинальном выражении в гг. прогнозируется рост поступлений в федеральный бюджет: в г. по сравнениюс 2010г .на 10,7%, в — в 2013 г. — на 9,3%. Снижение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в процентах к ВВП в гг. обусловлено более низкими темпами роста цены на нефть марки и налогооблагаемых объемов экспорта нефтепродуктов по сравнению с темпами роста Увеличение ненефтегазовых доходов федерального 1 Основные результаты и направления бюджетной политики на 2011 год и период до 2013 года. www.minfin.ru/ 690 бюджета к ВВП в гг. по отношению к 2010 г. связано, в основном, с про- гнозируемым увеличением поступлений по налогу на добавленную стоимость и ак- цизам. Предусмотрено сокращение размера дефицита федерального бюджета в 2013 гг. с 3,6% к ВВП до 2,9% к ВВП. Целевые ограничения по размеру дефицита формируют предельный объем расходов федерального бюджета со снижением с 22,7% к ВВП в 2010 г. до 19,0% к ВВП в 2013 г. В реальном выражении рост расходов федерального бюджета планируется только в г. Учитывая единство целей и задач бюджетной и денежно-кредитной политики, Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредит- ную политику во взаимодействии с Правительством РФ. В современных условиях согласованность в реализации денежно-кредитной и бюджетной политики имеет большое значение, поскольку на состояние денежного рынка сильное влияние ока- зывают бюджетные факторы (величина дефицит бюджета, источники его покрытия, особенности бюджетного процесса и др.). Взаимосвязь денежно-кредитной и бюджетной политики прослеживается по сле- дующим основным направлениям: 1) в процессе разработки проекта федерального бюджета. Банк России разрабаты- вает и представляет Министерству финансов и Министерству экономического раз- вития основные показатели денежно-кредитной политики, прогноз платежного баланса и прогноз развития банковского сектора на предстоящий период, а также в Минфин России — информацию по остаткам средств на счетах бюджетов всех уров- ней бюджетной системы РФ, открытых в учреждениях Банка России и кредитных организациях. Проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной по- литики до направления в Государственную Думу представляется Банком России Президенту РФ и в Правительство РФ; 2) Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Председатель Банка России принимает участие в заседаниях Правительства РФ, 691 а министр финансов и министр экономического развития и торговли — в Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою проводят регулярные взаимные консультации; 3) прогнозирование остатков на счетах бюджетной системы Российской Федерации. Счета по учету средств бюджетов ведутся преимущественно в учреждениях Банка России. В связи с этим большое значение приобретает взаимодействие Банка России с Федеральным казначейством и Минфином при прогнозировании остатков на бюд- жетных счетах и регулировании Федеральным казначейством ликвидности единого счета. Для этого на регулярной основе осуществляется взаимный обмен информа- цией. утверждения федерального бюджета на соответствующий фи- нансовый год Банк России разрабатывает календарь уплаты налогов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, государственные внебюджет- ные фонды. Минфин направляет Банку России: утвержденную сводную бюджетную роспись 1 , содержащую основные характеристики федерального бюджета и поквар- тальное распределение лимитов бюджетных расходы федерального бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюд- жетов РФ, источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита федераль- ного бюджета. В Банк России поступает информация от Минфина об уточнении сводной бюд- жетной росписи федерального бюджета по основным показателям на соответству- ющий квартал, изменении лимитов бюджетных обязательств и объемов финанси- рования на предстоящий квартал и месяц. Федеральное казначейство ежемесячно информирует Банк России о прогнозе кассовых доходов и расходов федерального бюджета и на еженедельной основе уточ- няет этот прогноз. Ежедневно оно направляет в Банк России прогноз на каждый рабочий день о кассовых доходах и расходах федерального бюджета и информирует Банк России об основных суммах предполагаемых расходов. Для Центрального банка прогнозирование остатков средств бюджетов всех уров- ней бюджетной системы РФ имеет большое значение для составления сводного прогноза ликвидности банковского сектора и показателей денежной программы, предназначенной для обеспечения контроля за соответствием денежно-кредитных показателей целевому уровню инфляции. В состав показателей денежной программы включены показатели чистого кредита федеральному Правительству и остатки средств на счетах субъектов РФ, местных органов власти и государственных внебюд- жетных фондов. Главная задача денежно-кредитной и бюджетной политики — снижение уровня инфляции — безусловно, требует согласованных действий органов денежно-кредит- ного регулирования; 4) формирование стратегии и управление государственным долгом. Взаимодействие Банка России и Минфина по данному вопросу осуществляется при рассмотрении основных направлений долговой политики, Программы государственных внутрен- них заимствований и Программы государственных внешних в част- Сводная бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. 2 Лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году. 692 ности, на предмет включения в нее предстоящих платежей по погашению задолжен- ности Минфина России перед ЦБ РФ. Основными направлениями взаимодействия являются: ежеквартальное представление Минфином в Банк России отчета о состо- янии государственного внутреннего долга РФ; своевременное погашение задолжен- ности Минфина России перед Банком России; заключение необходимых договоров; разработка предложений по улучшению качества портфеля государственных ценных бумаг Банка России. Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска го- сударственных ценных бумаг РФ и погашения государственного долга РФ с учетом их воздействия на состояние банковской системы РФ и приоритетов единой госу- дарственной денежно-кредитной политики. 36.2. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ВНУТРЕННИМ ДОЛГОМ: ЗАДАЧИ И ИНСТРУМЕНТЫ Для бесперебойного финансирования многообразных потребностей общества государство может привлекать к покрытию своих расходов заемные средства. Внутри страны преобладает деятельность государства как заемщика средств. В сфере меж- дународных экономических отношений государство выступает в роли как заемщика, так и кредитора. Взятые взаймы денежные средства поступают в распоряжение органов государ- ственной власти, превращаясь в их дополнительные финансовые ресурсы. Они на- правляются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита. Источником погаше- ния государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюд- жета. Объективная необходимость привлечения государством заемных средств обус- ловлена постоянным противоречием между величиной потребностей общества и возможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных доходов. Ре- гулирование экономики, социальная политика государства, выполнение им своих функций по обороне страны и управлению требуют постоянного увеличения бюд- жетных расходов. Между тем доходы госбюджета ограничены как объективными обстоятельствами (состоянием экономики и темпами ее развития, уровнем доходов юридических и физических так субъективными возможностями финансовых органов (уров- нем налогообложения, их способностью аккумулировать в бюджете все установ- ленные законодательством налоговые и неналоговые доходы). Важнейшей причиной возникновения задолженности государства является наличие бюджетного дефицита, означающего превышение расходов бюджета над его дохо- дами. Дефицит бюджета — это финансовое явление, которое нельзя отнести к разряду чрезвычайных в условиях рыночной экономики. В современном мире нет государ- ства, которое в те или иные периоды своего существования не сталкивалось бы с бюджетным дефицитом, однако качество самого дефицита может быть различным: а) дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных госу- дарственных вложений в развитие экономики. В этом случае он отражает не кризис- ные явления, а государственное регулирование экономической конъюнктуры, стрем- ление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре экономики; б) дефицит бюджета возникает вследствие чрезвычайных обстоятельств (войны, стихийные бедствия и т.д.), когда приходится прибегать к дополнительным источ- никам финансирования; 693 в) дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее масштабную дестабилизацию, неэффективность финансово-кредитной системы, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае он представляет собой явление тревожное, требующее принятия срочных и дей- ственных экономических мер по финансовому оздоровлению экономики, соответ- ствующих политических решений. При нерастущей экономике финансирование дефицита бюджета ведет к инфля- ции или вытесняет другие секторы экономики с кредитного рынка. Значительный бюджетный дефицит воздействует на повышение номинальных и реальных процен- тных ставок и ограничивает возможности денежно-кредитной политики в области управления процентными ставками. В 1990-е вплоть до кризисного г., дефицит федерального бюджета России возрастал. Это привело к быстрому росту государственного долга, как внутреннего, так и внешнего, к нарастанию инфляционных процессов, так как для покрытия дефицита Правительство систематически использовало денежно-кредитную эмис- сию. Усиление инфляционных процессов выразилось в росте цен на товары и услуги (так называемая видимая инфляция) и резком повышении уровня неудовлетворен- ного платежеспособного спроса населения (подавленная, т.е. скрытая инфляция). В 2009 г. федеральный бюджет России вновь стал дефицитным (5,9% к ВВП). Однако располагая накопленными за годы благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры финансовыми ресурсами (Резервным фондом и Фондом националь- ного благосостояния), государство, в первую очередь, использовало их для финан- сирования дефицита бюджета. В условиях динамично развивающейся экономики бюджетный дефицит не стра- шен. В долг жили и продолжают жить многие экономически развитые государства. Эксперты называют государственный долг «бомбой замедленного действия» для экономики США. Обслуживание государственного долга является одной из круп- нейших статей американского бюджета. Эта сумма уступает только расходам на про- граммы пенсионного обеспечения, здравоохранения и оборону. Рост государствен- ного долга со временем может вынудить правительство США урезать расходы по важнейшим статьям бюджета и приведет к необходимости повышения налогов и сокращения выплат по социальным программам. Увеличение государственного долга ведет к росту процентных платежей и рас- ходной части бюджета. Особенно опасной такая ситуация становится в условиях экономического спада, поскольку сужается налогооблагаемая база и соответственно сокращаются доходы бюджета. Отрицательные последствия роста государственного долга могут быть устранены путем контроля уровня бюджетного дефицита. Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать утвержденного годового объема доходов, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% общей суммы доходов, — 10% объема собственных доходов. Дефицит бюджета муниципальных образований не должен быть выше а для тех муниципальных образований, у которых доля межбюджетных трансфертов в течение последних трех лет составляет 70% доходов бюджета, — 5% собственных доходов. В Бюджетном кодексе РФ с 1 января 2008 г. введено понятие ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета (без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального бла- 694 госостояния) и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о феде- ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может пре- вышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета. За счет нефтегазовых доходов федерального бюджета формируются нефтегазовый трансферт, а также Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы от уплаты: • налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного • вывозных таможенных пошлин на нефть сырую; • вывозных таможенных пошлин на газ природный; • вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти. Нефтегазовый трансферт формируется за счет нефтегазовых доходов федераль- ного бюджета и средств Резервного фонда и используется для финансирования нефтегазового дефицита федерального бюджета. Объем нефтегазового трансферта утвержден в размере, не превышающем: • г. — 6,1% ВВП; • в 2009 г. - 5,5%; • • В случае превышения доходов бюджета над его расходами образуется профицит. Следует обратить внимание на то, что профицит и дефицит бюджета нельзя одно- значно толковать как положительное или отрицательное явление. И то и другое может быть результатом воздействия различных факторов как экономического, так и неэкономического характера. Причины возникновения профицита бюджета: бюджет составлен сбалансированным или дефицитным, однако доходы, факти- чески полученные в процессе исполнения бюджета, превысили запланирован- ную сумму доходов; 2) запланированная сумма доходов изначально превышает сумму расходов, при этом расходы удовлетворяют потребности социально-экономического развития страны; 3) в процессе исполнения бюджета возникла экономия по расходам; 4) в целях получения профицита запланированная сумма доходов изначально пре- вышает сумму расходов, а расходы занижены относительно потенциально воз- можного уровня финансирования и не соответствуют потребностям социально- экономического развития; 5) сочетание нескольких вышеуказанных причин. В первом и третьем случаях профицит может возникать эпизодически в результате проведения каких-либо разовых мероприятий либо может наблюдаться в течение ряда лет по причине некачественного планирования бюджетных показателей. Второй случай может иметь место в ситуации с неоправданно высоким налоговым бременем. Четвертый вариант профицита бюджета носит антисоциальный характер и игнорирует финансирование в необходимом объеме бюджетной сферы в угоду благоприятным макроэкономическим показателям. В начале гг. профицит Бюджетный кодекс РФ. Ст. 96.7. Бюджетный кодекс РФ. Ст. 96.8. 695 федерального бюджета России носил именно такой характер, его величина зависела от динамики цен на энергоносители. Дефицит федерального бюджета может финансироваться из следующих источников (Бюджетный кодекс РФ, ст. 94): Внутренние источники, в том числе: • государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг РФ в валюте РФ (разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг, и средствами, направлен- ными на их погашение); • бюджетные кредиты в валюте РФ, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (разница между полученными и погашенными Рос- сийской Федерацией бюджетными кредитами); • кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций и международных финансовых организаций в валюте РФ (разница между по- лученными и погашенными кредитами); • изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюд- жета в течение соответствующего финансового года; • поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находя- щихся в собственности Российской Федерации; • поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение: • курсовая разница по средствам федерального бюджета; • объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Рос- сийской Федерации в валюте РФ; • прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. 2. Внешние источники, в том числе: • государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем вы- пуска ценных бумаг от имени РФ (разница между средствами, поступив- шими от размещения государственных займов, и средствами, направлен- ными на их погашение); • кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, междуна- родных финансовых организаций, кредитных организаций, предоставлен- ные в иностранной валюте (разница между полученными и погашенными Российской Федерацией кредитами); • прочие источники внешнего финансирования дефицита федерального бюд- жета. Утвержденный законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита федераль- ного бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, не может превышать прогнозируемого ВВП. Указанное ограничение может быть превышено на сумму бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ, не использованных в отчетном финансовом году. Дефицит федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый пе- риод не может превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефте- газового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюд- жета. С 1 января г. ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7% прогнозируемого в соответствующем финансовом году ВВП, ука- занного в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. 696 Кредиты Банка России, а также приобретение им долговых обязательств РФ, субъ- РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета Бюджетного кодекса РФ). Заимствование средств у Центрального банка, будь то посредством прямого креди- или через покупку Центральным банком ценных бумаг на первичном рынке, означает необеспеченную эмиссию, которая ведет к росту инфляции. Финансиро- вание правительства центральным банком запрещено в большинстве стран, в част- ности, в Европейской системе центральных банков это предусмотрено ст. 104 Ма- астрихтского договора. В России до 1995 г. (вплоть до внесения соответствующей поправки в Федераль- ный закон о Центральном банке) кредиты Банка России широко использовались для покрытия бюджетного дефицита. Позже, в Законе о федеральном бюджете на и 2000 гг. в качестве источника финансирования дефицита бюджета были пре- дусмотрены средства от покупки Центральным банком государственных ценных бумаг при их первичном размещении в размере 32 млрд руб. и 30 млрд руб. соответ- ственно. Действующий Закон от 10 июля 2002 г. № «О Центральном банке Российской Федерации (Банке (ст. 22) по-прежнему не исключает возмож- ности прибегнуть к такому способу покрытия бюджетного дефицита, если это будет предусмотрено Законом о федеральном бюджете. Бюджетный дефицит можно и нужно регулировать, им необходимо управлять. Управление дефицитом бюджета подразумевает использование таких мер, которые, с одной стороны, стимулировали бы приток денежных средств в бюджетный фонд страны, а с другой — способствовали бы эффективному использованию государ- ственных расходов. Отличительной особенностью государственного бюджета России является силь- ная зависимость его доходных поступлений от экспорта энергоносителей. Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. При этом необходимо учитывать такой важный фактор, как предсто- ящее снижение бюджетных поступлений из нефтегазового сектора в результате сле- дующих тенденций: • В ближайшие несколько десятилетий физический объем добычи и экспорта нефти и газа будет намного уступать темпам роста ВВП, составляя не более 2% в год. Это приведет к сокращению доли нефтегазового сектора в ВВП. По оцен- кам Минэкономразвития России, указанная доля сократилась с в 2006 г. до 14,9% в 2010 г. • Продолжение в среднесрочной перспективе повышения курса рубля (хотя и бо- лее медленными темпами, чем в предыдущие годы). • в долгосрочной снижение цен на нефть, что обу- словлено следующими факторами: поиском новых альтернативных источников энергии, более глубокой переработкой сырья, развитием энергосберегающих технологий, исчерпаемостью полезных ископаемых. В соответствии с прогнозом нефтегазовые доходы федерального бюджета суще- ственно сокращаются. Так, если в 2010 г. они оцениваются в размере 8,3% ВВП, то в 2013 г. — 6,9% ВВП. Согласно долгосрочному прогнозу, к 2025 г. поступления в федеральный бюджет могут сократиться за счет перечисленных факторов (даже при сохранении относительно высоких цен на нефть долл. США в ценах 2006 г.) до уровня менее 4% ВВП. Выпадающие доходы будут лишь в незначительной степени компенсироваться увеличением базы ненефтегазовых доходов и повышением собираемости налогов. Ожидаемые доходы федерального бюджета при существующем налоговом законо- 697 дательстве упадут к 2020 г. примерно на 4,5 ВВП, что потребует проведения комплекса мер, связанных с повышением налогового бремени, сокращением ходов и резким наращиванием государственного долга. Для нейтрализации указанных отрицательных тенденций составляется газовый бюджет», «очищенный» от поступлений нефтегазовых доходов. Это ляет обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономи- ческую устойчивость. Согласно проектировкам на гг. сальдо бюджета без учета нефтегазовых доходов (ненефтегазовый дефицит бюджета) планируется в раз- мере 11,6% ВВП в г., 10,5% ВВП в 2012 г. и 9,8% ВВП в 2013 г. Этот дефицит будет покрываться нефтегазовым трансфертом и прочими источниками финанси- рования бюджета. Понятие, состав и структура государственного долга Государственные заимствования в России имеют длительную историю. В царской России существовала стройная система государственных заимствований, ее долги котировались на мировых финансовых рынках достаточно высоко. В советское время государство использовало на рынке внутренних долговых обя- зательств исключительно средства населения. К сожалению, советская практика заимствования на внутреннем рынке полна примерами недобросовестного отноше- ния государства к своим долговым обязательствам. Так, не были погашены займы 1920-х гг., на 20 лет было перенесено в 1950-е гг. погашение послевоенных займов восстановления народного хозяйства; в связи с инфляцией практически пропали средства, вложенные в казначейские обязательства СССР, в труднорешаемую про- блему превратились товарные долги населению. Более того, само понятие государ- ственного долга отсутствовало в советской законодательной практике. Все это предопределяло заведомо неблагоприятные условия для выхода россий- ского правительства, наследующего по долгам советского, на рынок внутренних заимствований. Поэтому одной из первых проблем, с которой столкнулась ставшая правопреемницей СССР, была необходимость легализации всего внутрен- него долга. Конституция РФ закрепила важнейший принцип для заимствований в условиях цивилизованного государства. Статья 75 гласит: «Государственные займы выпуска- ются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на доброволь- ной основе». Закон РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге» определил понятие, состав государственного внутреннего долга РФ, принципы управления им и контроля за его состоянием, установил порядок обслуживания долга. С вступлением в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ утратил силу упомянутый Закон г. Отныне понятие государственного долга РФ, его состав, управление и обслуживание регламентируются Бюджетным кодексом РФ. Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, между- народными организациями и иными субъектами международного права, возникшие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые по государственным Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Фе- Бюджетный кодекс РФ. Ст. 97. 698 дерации, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюд- жета. К формам долговых обязательств Российской Федерации относится: • кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансо- выми организациями, в пользу указанных кредиторов; • государственные ценные бумаги, выпускаемые от имени Российской Федера- ции; • договоры о предоставлении государственных гарантий РФ, договоры поручи- тельства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами; • переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов; • соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Долговые обязательства РФ могут быть: • краткосрочными (до 1 года); • среднесрочными (от 1 года до 5 лет); • долгосрочными (от 5 до 30 лет). В федеральный долг не включаются долговые обязательства субъектов РФ и му- ниципальных образований, если они не гарантированы Правительством РФ. В Бюджетном кодексе РФ предусмотрена единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Внутренние и внешние долговые обязательства Российской Федерации учиты- ваются и регистрируются в Государственной долговой книге РФ. Субъекты РФ, муни- ципальные образования регистрируют свои заимствования соответственно в госу- дарственной долговой книге субъекта Российской Федерации или в муниципальной долговой книге муниципального образования. Министерство финансов РФ, которое ведет Государственную долговую книгу, вносит в нее сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Рос- сийской Федерации, о дате возникновения обязательств, об их исполнении пол- ностью или частично, а также другую информацию. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга устанавливается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете (табл. Т а б л и ц а 36.2 Как видно из данных табл. 36.2, предельная величина государственных внутрен- них и внешних заимствований будет возрастать (внутренних — на 35,5% в г. и на 26,5% в 2012 г.; внешних — на 17,3 и 16,0%, соответственно). Таким образом, Федеральный закон от 13 2010 г. № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период и годов». 699 происходит дальнейшее изменение соотношения между внутренним и внешним долгом в пользу внутреннего. Правительство России вправе определять объемы и формы заимствований, не превышающих установленных верхних пределов государственного внутреннего и внешнего долга РФ. Т а б л и ц а 36.3 Программа внешних и внутренних заимствований РФ с 2005 по 2010 г. Как видно из табл. 36.3, наблюдается нисходящая тенденция объемов внешних заимствований. Внутренние заимствования неуклонно растут: с 2005 по 2007 г. рост составил а в гг. они увеличились на В 2008 г. объем внут- ренних заимствований существенно вырос — в 2,3 раза в сравнении с 2007 г. Основной формой долговых обязательств по государственному внутреннему долгу является выпуск государственных ценных бумаг (табл. 36.4). История развития рынка государственных облигаций рассмотрена нами в гл. 20 «Операции на открытом рынке». В настоящее время, как видно из табл. 36.4, абсо- лютно преобладают такие формы долговых обязательств, как ОФЗ-ПД (54,4% в общей сумме внутреннего долга), ОФЗ-АД (33,1%) и государственные сбе- регательные облигации Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации за 2010 г. увеличился на 845,7 млрд руб., или на 40,4%, и на 1 января 2011 г. составил 2940,4 млрд руб. при верхнем его пределе, установленном Законом о федеральном бюджете, 3499,2 млрд руб. Отношение объема государственного внутреннего долга к ВВП на 1 января г. составило 6,5%, что на п.п. больше аналогичного по- казателя на 1 января Управление государственным долгом: задачи и инструменты Управление государственным долгом — это совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг. Управление государственным долгом РФ осу- ществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финан- сов. Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюд- жетных средств. Однако в условиях значительного роста государственной задолжен- ности и нарастающих бюджетных трудностей страна может прибегнуть и к рефинан- сированию государственного долга, под которым понимается погашение старой госу- дарственной задолженности путем выпуска новых займов. Расходы по управлению государственным долгом включают выплату процентов и сумм основного долга, расходы по изготовлению и реализации ценных бумаг, про- ведению аукционов и некоторые другие. Основной целью выпуска займов в России в 1990-е гг. явилось покрытие дефи- цита бюджета и рефинансирование предыдущих займов. В мировой практике для этих целей выпускаются среднесрочные и долгосрочные обязательства, но в России в годы реформ наблюдалась высокая инфляция, и потому для финансирования де- 1 Годовой отчет Банка России за г. 700 фицита бюджета использовались преимущественно краткосрочные бумаги и отчасти среднесрочные с минимальным сроком погашения. В такой ситуации при построении механизма заимствования государству важно I избежать так называемой «ценовой пирамиды», когда рефинансирование предыду- щих выпусков осуществляется за счет увеличения цены размещения последующих выпусков. Поскольку исполнение бюджета имеет сезонные отклонения, правительство вы- пускает краткосрочные обязательства под кассовый разрыв бюджета. Выпуск дол- говых обязательств может быть спланирован так, чтобы нейтрализовать периодиче- ские колебания состояния госбюджета (от дефицита до избытка средств) и их влия- ние на ликвидность денежного рынка. Однако управлять выпуском долговых обязательств таким способом чрезвычайно сложно. Спрос инвесторов на государ- ственные ценные бумаги, как правило, бывает значительно более стабильным, по- этому постоянные изменения в объеме выпуска долговых обязательств будут мешать инвесторам и могут вызвать ненужную дестабилизацию рынка, а также повышение стоимости заимствований в долгосрочном плане. В связи с этим более типичным для органов государственной власти является планирование выпуска государ- ственных ценных бумаг равномерно на протяжении всего года. Важнейшей задачей эмитента государственных ценных бумаг является констру- ирование эмиссии разнообразных видов обязательств, приспособленных к меняю- щейся ситуации на денежном рынке и удовлетворяющих интересы различных ин- весторов, включая население, и размещение их на финансовом рынке с использо- ванием высоких технологий, позволяющих поддерживать их ликвидность. При определении стратегии управления государственным долгом правительство любой страны должно учитывать такие стратегические цели, как минимизация стои- мости заимствований в долгосрочной перспективе и учет рисков. Рассматривая управление государственным долгом в историческом аспекте, ин- тересно отметить, что до начала XX в. правительства, заимствовавшие часто создавали «фонды погашения» для обеспечения окончательного покрытия долга: заимствование средств рассматривалось в качестве краткосрочного способа покрытия особенно крупных расходов (например, финансирование войны). В настоящее время большинство правительств считают себя постоянными заем- щиками, возвращая старые ссуды путем займа новых средств. Такое положение счи- тается стабильным, если уровень задолженности по отношению к ВВП не слишком высок. В развитых странах размер государственного долга, превышающий 100% годового ВВП, как правило, считается излишне большим. В Великобритании задол- женность в середине текущего века достигала 300% от ВВП, прежде чем сократиться до 50% в настоящее время. Маастрихтский договор устанавливает размер задолжен- ности правительства менее 60%. Государственный долг Японии в 2007 г. составил более 7 трлн долл. (166% ВВП), что является самым высоким показателем среди индустриально развитых стран; долг Соединенных Штатов Америки — более 9 трлн долл. (67% к ВВП). В развивающихся странах, в которых база налогообложе- ния представляет значительно меньшую величину в процентном выражении от ВВП. уровни долга могут быть существенно ниже 100% ВВП. В России уровень государ- ственного долга сохраняется на безопасном уровне менее 9% ВВП. Специалисты ряд макроэкономических ограничений, определяющих до- пустимые параметры государственного долга. • Дефицит бюджета не должен превышать ВНП. • Суммарный объем государственных займов (включая рефинансирование долга) и объем предоставляемых государственных гарантий не должен превышать объем государственных капитальных вложений. Финансовая отдача от государ- 702 инвестиций, финансируемых за счет заемных средств, должна превы- шать стоимость займов. • Доля суммарного объема процентных платежей и погашения государственного долга в расходной части бюджета не должна превышать допустимого предела (около 20%). • Доля заемных денежных ресурсов (в том числе на рефинансирование долга) в доходной части бюджета не должна превышать предельной величины (около 15%). Займы, номинированные в иностранной валюте и находящиеся в собственности нерезидентов, неэффективны, поэтому их оптимальный размер следует признать равным Организация управления государственным долгом существенно различается в разных странах. В ряде развитых стран вопросы денежно-кредитной политики и управления долгом специально поручены разным органам. Так обстоит дело в США, где денежно-кредитная политика является компетенцией независимого централь- ного банка, в то время как долгом управляет казначейство/министерство финансов. В некоторых странах существует ведомство по управлению государственным долгом. В Великобритании казначейство несет основную ответственность как за денежно- кредитную политику, так и за политику в области управления государственным дол- гом, при этом центральный банк дает свои предложения по обоим направлениям. В России в составе Министерства финансов создан Департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов. В 2010 г. Правительством РФ были одобрены Основные направления долговой политики на гг., в которой сформулированы принципы государственной долговой политики Российской Федерации в современных условиях: • обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств; • развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг; • минимизация стоимости государственных заимствований; • создание условий для осуществления корпоративных заимствований. Решение вопроса о балансе между внутренними и внешними заимствованиями будет зависеть от конъюнктуры внутреннего и мирового финансового рынка, успеш- ности решения задачи развития внутреннего рынка государственного долга, сохра- нения благоприятной макроэкономической ситуации в России, прежде всего с точки зрения сохранения сравнительно низкого уровня инфляции. В связи с исчерпанием средств Резервного фонда к концу г. и принятым решением о сохранении объема Фонда национального благосостояния на сущест- вующем уровне (2603,7 млрд руб.) главными источниками финансирования дефи- цита федерального бюджета в течение гг. станут государственные заим- ствования, как на внутреннем, так и на внешнем рынках, поступления от привати- зации федеральной 36.3. ФУНКЦИИ БАНКА РОССИИ ПО ОБСЛУЖИВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА Обслуживание государственного (муниципального) долга представляет собой операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым А.Ю. Система макроэкономических ограничений на размер государственного долга // Деньги и кредит. 2004. № 7. 703 обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета. Функция генерального агента Правительства РФ по обслуживанию обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется Банком России и его учреждениями на безвозмездной основе. Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что функцию агента Правитель- ства РФ могут выполнять также кредитные или другие специализированные финан- совые организации. В частности, одним из агентов является государственная кор- порация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэконо- Банк России как генеральный агент Правительства РФ по обслуживанию госу- дарственного долга заключает специальные соглашения с эмитентом государ- ственных ценных бумаг РФ). Оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется в пределах норм, утверждаемых Правительством РФ, за счет средств федерального бюджета, выделенных на обслуживание государственного долга. В деятельности Внешэкономбанка особое внимание уделяется выполнению функций агента Правительства РФ по обслуживанию российского суверенного внешнего долга, централизованных внешнеэкономических операций Российской Федерации, управлению государственными внешними финансовыми а также проблемной задолженности российских заемщиков перед федеральным бюджетом. Приоритетными являются задачи, решение которых поз- волило бы сократить объем внешнего долга Российской Федерации и стоимость его обслуживания, а также обеспечить своевременное погашение задолженности стра- нами-дебиторами, исходя из их реальных возможностей, и российскими получате- лями бюджетных кредитов. Обслуживание государственного долга является комплексной функцией Банка России, которая включает: обслуживание выпусков государственных облигаций Банком России как Гене- ральным агентом эмитента (Министерства финансов РФ); эту функцию выполняют Департамент операций на финансовых рынках и Департамент обеспечения и конт- роля операций на финансовых рынках; 2) урегулирование части государственного долга, представляющей собой задол- женность Минфина России перед Центральным банком; данная функция находится в компетенции Департамента методологии и организации обслуживания счетов бюджетов бюджетной системы РФ. Содержание деятельности Банка России как Генерального агента Минфина рас- смотрено нами ранее в гл. 20 «Операции на открытом рынке». Остановимся на вопросах урегулирования задолженности Минфина России пе- ред Центральным банком. Возникновение этой задолженности является объектив- ным следствием проведения Банком России операций на открытом рынке, в том числе на рынке государственных ценных бумаг (табл. 36.5). Портфель ОФЗ Банка России сформировался в результате переоформления го- сударственных ценных бумаг в гг. в соответствии с федеральными зако- нами о федеральных бюджетах на соответствующий финансовый год, а также сделок купли-продажи на рынке ценных бумаг в гг. (как уже упоминалось после дефолта в течение нескольких лет портфель ЦБ РФ оставался нереструктури- рованным). Характеристики ценных бумаг, полученных в результате переоформле- ния, определены условиями федеральных законов и соглашениями, заключенными между Минфином России и Банком России. 704 Т а б л и ц а 36.5 Долговые обязательства Правительства РФ в портфеле Банка млрд руб. Годовые отчеты Банка России за 2008, 2009 и 2010 гг. Удельный вес задолженности Минфина России перед Банком России в общем объеме государственного внутреннего долга за 2010 г. снизился на 7,9 до 9,1%. Задолженность Минфина перед Банком России в валюте Российской Федерации за год уменьшилась на 87,2 млрд руб., или на 24,5%, и на 1 января г. составила 269,0 млрд руб. с учетом государственных ценных бумаг, приобретенных Банком России по операциям прямого РЕПО. В составе задолженности Минфина облигации федерального займа с амортиза- цией долга занимали 99,0% (266,4 млрд руб.), облигации федерального займа с пос- тоянным купонным доходом — (2,6 млрд руб.). Сроки их погашения составляли соответственно от 7,7 до 25 лет (99,0%), менее года и от 1 года до 2 лет (1,0%). Задолженность Минфина перед Банком России в иностранной валюте составила млрд руб., сократившись на 3,8%, в связи с погашением еврооблигаций Рос- сийской Федерации и изменением курса доллара по отношению к рублю. Структура портфеля по отдельным видам ОФЗ по срокам погашения (на 1 января представлена в табл. 36.6. Ситуация с обслуживанием и погашением внутреннего долга определяется прежде всего экономической политикой государства, тогда как возможности бюд- жета платить по внешним долгам во многом зависят от колебаний курсов основных Т а б л и ц а 36.6 Структура портфеля ОФЗ Банка России, млрд руб.* Годовые отчеты Банка России за 2008, 2009 и 2010 гг. 705 мировых валют и динамики цен на основные статьи российского сырьевого порта. Долговая политика имеет разноплановый характер и тесно связана не только с бюджетной, но и с денежно-кредитной и валютной политикой государства. В усло- ограниченности инструментов реализации кредитно-денежной политики Банка России операции по обслуживанию и погашению государственного долга выступают в качестве механизма антиинфляционной политики, направленной на стерилизацию и изъятие из рыночного оборота «излишней» денежной массы. На практике реализуется следующим образом: средства федерального бюджета на какое-то время «замораживаются» в виде остатков на бюджетных счетах, а затем выводятся из страны путем платежей по внешнему долгу. Такой алгоритм весьма эффективен и с точки зрения недопущения чрезмерного укрепления рубля в условиях высоких цен на нефть. Крупные платежи по внешнему долгу повышают спрос на валюту и не дают национальной валюте «тяжелеть» слишком быстро. Использование долговой и бюджетной политики в этих целях объективно необ- ходимо. В силу структурной слабости российской экономики и прежде всего недо- статочной развитости банковской системы и фондового рынка, способность эконо- мики трансформировать свободные финансовые ресурсы в инвестиции и другие долгосрочные вложения еще очень невелика. И Правительство РФ просто вынуж- дено использовать федеральный бюджет с целью борьбы с инфляцией. Однако в этой ситуации возникает опасность подмены целей, когда второстепен- ная задача превращается в главную. Бюджетная политика, вместо того чтобы спо- собствовать решению стратегических проблем страны, в значительной мере пере- ориентируется на решение тактической задачи поддержания текущей финансовой стабильности. Долговая политика государства еще не стала эффективной, поскольку еще не создана работоспособная система управления государственным долгом. В последние годы Правительство РФ концентрировало свои усилия в этой сфере в основном на реструктуризации своих обязательств, не уделяя должного внимания совершенство- ванию самой системы. По мнению специалистов, управление долговыми пассивами должно быть тесно связано с управлением долговыми активами, т.е. долгами перед Россией других государств. Для того чтобы минимизировать расходы на обслужива- ние и погашение долгов, необходимы не только высокий профессионализм управ- ленцев, но и наличие четко работающей системы, понятных и прозрачных правил Первоочередной задачей на данном направлении является совершенствование законодательства. В условиях отсутствия единого центра управления долговой по- литикой четко не определены полномочия и порядок взаимодействия в текущем режиме Правительства РФ, Минфина, Минэкономразвития, Внешэкономбанка, а также Банка России. На практике все это снижает эффективность долговой поли- тики. Не налажен по-настоящему достоверный учет долговых операций. До насто- ящего времени Правительством РФ не утвержден нормативный документ по веде- нию Долговой книги, фактически учет долговых обязательств разобщен, единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Достаточно очевидны и те меры, которые необходимы для повышения эффек- тивности системы управления государственным долгом. Прежде всего следует сде- лать эту систему частью макроэкономической политики государства, направленной на решение стратегически значимых социально-экономических про- Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации Степашина на научно- практической конференции «Эффективность управления государственным долгом» 26 ноября 2003 г. 706 блем. При этом нужно создать единый центр принятия решений, который мог бы координировать деятельность различных ведомств и организаций, задействованных в проведении и учете долговых операций. Вопросы для контроля знаний Какие положительные изменения произошли в бюджетной политике после финансового кризиса 2. Каким образом предполагается обеспечить долгосрочную сбалансированность бюджета независимо от конъюнктуры сырьевых цен в федеральном бюджете на г. и на период до 2014 г.? 3. В чем заключается взаимосвязь денежно-кредитной и бюджетной политики при прогнозировании остатков на счетах бюджетной системы Российской Федерации? 4. Расскажите об особенностях дефицита и профицита бюджета. 5. Раскройте содержание понятий «управление государственным долгом» и «обслуживание государ- ственного долга». 6. Кто может осуществлять функции агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации? 7. Каковы основные направления деятельности Банка России по обслуживанию государственного долга? Тестовые и практические задания 1. В настоящее время федеральный бюджет формируется и утверждается: а) на 3 года; б) на 1 год; в) на 5 лет; г) на 2 года. 2. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой: а) разницу между объемом доходов федерального бюджета и общим объемом расходов федерального бюджета; б) разницу между объемом доходов федерального бюджета и Резервным фондом; в) разницу между объемом доходов федерального бюджета (без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда нацио- нального благосостояния) и общим объемом расходов федерального бюджета; г) разницу между Резервным фондом и Фондом национального 3. К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся: а) поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и дра- гоценных камней; б) кредиты кредитных организаций, предоставленные в иностранной валюте; в) бюджетные кредиты в валюте РФ; г) государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг РФ в валюте РФ. 4. Инвестиционный портфель ОФЗ Банка России включает: а) ГСО; б) ОФЗ-ПК; в) ОФЗ-АД; г) 5. Погашение государственной задолженности путем выпуска новых займов называется: а) рефинансированием долга; б) новацией долга; 707 в) долга; г) урегулированием долга. 6. Сформулируйте направления совершенствования управления и обслуживания государ- ственного долга. 7. Проанализируйте табл. 36.4. Объясните причины: отказа государства от выпуска ГКО, значительного роста эмиссии ОФЗ-АД с 2003 г., а также эмиссии ГСО. 37.1. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ПРОЦЕССА ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ Банк России является важным звеном в системе обслуживания счетов бюд- жетов и государственных внебюджетных фондов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Банк России является участником бюджетного процесса и реализует возложенные на него бюджетные полномочия. В Федеральном законе «О Цент- ральном банке Российской Федерации (Байке предусмотрено, что Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, проводит операции со средствами федерального бюджета, государ- ственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отноше- ниях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами 709 |