Голикова, Хохленкова. Организация деятельности ЦБ. Статус, структура и основыфункционирования банкароссииглава 1
 Скачать 30.94 Mb.
|
|
ГЛАВА 37 РОЛЬ БАНКА РОССИИ В ПРОЦЕССЕ ОБСЛУЖИВАНИЯ СЧЕТОВ БЮДЖЕТОВ ВСЕХ УРОВНЕЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ 1 Бюджетный кодекс РФ. Ст. 6. 710 права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных Организационное построение бюджетной системы всецело зависит от формы государственного устройства. В унитарных государствах она включает в себя два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. У государств с устройством наряду с федеральным и местными бюджетами выделяются бюджеты субъектов Федерации (штатов в США, Бразилии, Индии; земель в Германии; публик, краев, областей и автономных округов в России). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система РФ включает в себя четыре уровня: • федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Рос- сийской Федерации; • бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных дарственных внебюджетных фондов; • местные бюджеты, в том числе: - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значе- ния Москвы и Санкт-Петербурга; - бюджеты городских и сельских поселений. Совокупность бюджетов всех уровней образует консолидированный бюджет. С переходом России к рыночной экономике появилась необходимость в созда- нии государственных внебюджетных фондов, которые представляют собой фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъек- тов РФ. По своему экономическому содержанию государственные внебюджетные фонды — один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Главная причина их создания — необходи- мость выделения особо важных для общества расходов и обеспечение их самостоя- тельными источниками доходов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 144) к государственным фондам относятся: 1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; 2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; 3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации консти- туционных прав граждан на: • социальное обеспечение по возрасту; • социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кор- мильца, рождения и воспитания детей и другие цели социального обеспече- ния; • социальное обеспечение в случае безработицы; • охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Таким образом, средства государственных внебюджетных фондов имеют строго целевое назначение, которое определено действующим законодательством. Источниками поступлений денежных средств в бюджеты государственных вне- бюджетных фондов являются: страховые взносы в государственные внебюджетные дотации и другие средства федерального бюджета и бюджетов других уров- ней; штрафные санкции и пени; доходы от размещения свободных денежных средств; иные поступления. В современных условиях повышается значение внебюджетных фондов, поскольку их создание ряд особенностей и преимуществ: • у органов власти появляются дополнительные средства и возможности для фи- нансовой поддержки социально незащищенных слоев населения, а также для выполнения функции государства по социальному обеспечению населения в целом; • строго целевое использование средств этих фондов обеспечивает более эффек- тивный контроль за расходованием средств. Автономность внебюджетных фон- дов от бюджета и их особое предназначение требуют особого внимания со сто- роны государства. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Феде- рации и субъектов Федерации составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение и утверждение законодательных (представительных) органов одновременно с проектами соответ- ствующих бюджетов на очередной финансовый год. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ. Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда составляется органами управления фонда и утверждается законодательными органами в форме закона (федерального или закона субъекта Федерации). Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, осуществляющими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня. В порядок создания государственных внебюджетных фондов, их правовой статус, степень автономности от бюджетов постоянно вносились изменения. В современной истории финансовой системы России они были созданы в соответствии с Законом РСФСР от 10 октября г. «Об основах бюджетного устройства и бюд- жетного процесса в РСФСР» , а также законодательными и нормативными докумен- тами, создание отдельных видов внебюджетных фондов. На- чиная с 2000 г. общие принципы, правовой статус государственных внебюджетных фондов, их состав, источники формирования доходов и направления расходования определяются Бюджетным кодексом РФ. Деятельность Банка России по обслуживанию счетов бюджетов и государственных внебюджетных фондов осуществляется на стадии исполнения бюджета. Порядок ис- полнения бюджетов всех уровней бюджетной системы и государственных внебюд- жетных фондов регулируется комплексом нормативно-правовых актов: • Бюджетный кодекс РФ; • бюджетное законодательство: - федеральные законы о федеральном бюджете; - законы субъектов РФ о бюджетах; нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправ- ления о местных бюджетах; - нормативно-правовые акты субъектов РФ и представительных органов мест- ного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения, возни- 1 закон от 24 июля 2009 г. № «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного ме- дицинского страхования». 711 712 учета, а также составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюд- жетной Таким образом, бюджетный процесс включает следующие основные стадии бюд- жетной деятельности: • составление проекта бюджета; • рассмотрение и утверждение бюджета; • исполнение бюджета; • контроль за исполнением бюджета; • составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Стадия исполнения бюджета начинается после утверждения бюджета законода- тельными органами и подписи федерального бюджета Президентом РФ. На данной стадии должно обеспечиваться полное по объемам и своевременное по срокам поступление доходов бюджета в целом и по каждому источнику, а также финансирование в полном объеме предприятий, учреждений, организаций и меро- приятий в соответствии с принятым бюджетом Российской Федерации. Указанным вопросам посвящена гл. 24 Бюджетного кодекса РФ «Основы исполнения бюдже- тов». Исполнение бюджетов по доходам предусматривает следующие • зачисление на единый счет бюджета доходов и иных поступлений со счетов ор- ганов Федерального казначейства; • распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих дохо- дов; • возврат излишне уплаченных в бюджет сумм; • зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм; • уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты; • перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм с единых счетов соответствующих бюджетов на счета Федерального казначейства, предназна- ченные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджет- ной системы РФ. Доходы бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией включают: • налоговые доходы; • неналоговые доходы; • безвозмездные поступления. К доходам относятся налог на добавленную стоимость, акцизы, налоги на прибыль и доходы, налоги на совокупный доход, имущество и за пользование природными ресурсами, государственная пошлина, доходы от внешнеэкономиче- ской деятельности (таможенные пошлины и иные таможенные платежи). В состав неналоговых доходов включаются: • доходы от использования имущества, находящегося в государственной или му- ниципальной собственности; • доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства; • штрафы, санкции, возмещение ущерба; • доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата ос- татков субсидий и субвенций прошлых лет; • прочие неналоговые доходы (в доходах федерального бюджета учитывается прибыль Банка России, доходы от реализации государственных запасов и ре- зервов). Бюджетный кодекс РФ. Ст. 6. 2 Бюджетный кодекс РФ. Ст. 218. 713 К безвозмездным относят поступления от нерезидентов, от других бюджетов 1 бюджетной системы; от государственных (муниципальных) организаций, от него- сударственных и наднациональных организаций. Исполнение бюджета по расходам предусматривает: • принятие бюджетных получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных I обязательств. Лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выра- жении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) I их исполнение; • подтверждение денежных обязательств: получатель бюджетных средств под- тверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязатель- ства; • санкционирование оплаты денежных обязательств: в форме со- вершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия необхо- димых документов; • подтверждение исполнения денежных обязательств: получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные I обязательства. Разделами бюджетной классификации расходов бюджетов являются: • общегосударственные вопросы; • национальная оборона; • национальная безопасность и правоохранительная деятельность; • национальная экономика; • жилищно-коммунальное хозяйство; • охрана окружающей среды: • образование; • культура, кинематография, средства массовой информации; • здравоохранение, физическая культура и спорт; • социальная политика; • межбюджетные трансферты. В современных условиях значительно расширена самостоятельность каждого уровня власти при определении классификации расходов и источников финанси- рования дефицита бюджетов. Они получили возможность адаптировать бюджетную классификацию (в рамках общей бюджетной системы и единой методологии) к специфике и потребностям каждого конкретного бюджета. Однако для обеспечения единства, прозрачности и обоснованности бюджетной классификации к составным частям ее кодов предъявляют четкие требования. Исполнение бюджета обеспечивается исполнительными органами власти (феде- ральными, субъектов Федерации, администрацией муниципального образования). Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Участниками стадии исполнения бюджета являются главные распорядители, рас- порядители, получатели бюджетных средств, а также финансовые органы (в том числе органы казначейства) и банковские учреждения. Главный распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти РФ или местного самоуправления, имеющий право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Он состав- ляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подве- Бюджетные обязательства — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответству- ющем финансовом году. 714 домственным распорядителям и получателям бюджетных средств. В качестве глав- распорядителей бюджетных средств выступают министерства (ведомства). Распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти или местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по получателям. Отделы (управления) при областных (краевых, республикан- ских) администрациях выполняют функции распорядителей бюджетных средств. Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной рос- писью на соответствующий год. Основой организации исполнения бюджета являются сводная бюджетная роспись и кассовый план. Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Его составляют и ведут финансовые органы на основе сведений, предоставляемых главными распорядите- лями бюджетных главными администраторами доходов глав- ными администраторами источников финансирования дефицита Кассо- вый план следует рассматривать как инструмент управления ликвидностью бюджет- ного счета. Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается соответствующим финансовым органом. Утвержденные руководителем финансового органа показатели сводной бюджетной росписи по расходам доводятся до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года. Фи- нансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по декабря. Операции по исполнению бюджета декабря. Исключение состав- ляют операции по завершению органами Федерального казначейства распределения поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы. Зачисление этих средств в соответствующие бюджеты производится в первые пять рабочих дней текущего финансового года. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объ- емы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие де- кабря. До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета. Не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних ра- бочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюд- жетных средств на единый счет бюджета. Главный распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом или наиболее значимое учреждение бюджетной имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обяза- тельств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Администратор доходов бюджета — орган государственной власти или местного самоуправления орган управления государственным внебюджетным фондом, Банк России, бюджетное учреждение, осуществляющие контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним. Орган государственной власти или иная организация, имеющая право осуществлять операции с источниками финансирования бюджета. 715 Исполнение бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов имеет большое значение для полного и своевременного поступления налогов и не- налоговых платежей и доведения бюджетных средств до их получателей. Вместе с тем именно эта стадия бюджетного процесса по-прежнему является одной из про- блем экономики России. Это вызвано следующими обстоятельствами: • значительно возросшие против 1990-х гг. объемы государственного бюджета России вызывают необходимость усиленного контроля за использованием этих средств; • переход к стратегии бюджетного планирования без учета нефтегазовых доходов требует повышения бюджетно-налоговой дисциплины в целях сокращения де- фицита ненефтегазового дефицита; • негативное влияние на исполнение бюджетов всех уровней оказывает суще- ствование теневого сектора экономики и противозаконная деятельность по от- мыванию доходов, полученных преступным путем; • процесс создания казначейской системы исполнения бюджетов и государ- ственных внебюджетных фондов нельзя считать полностью завершенным и не имеющим проблем. 37.2. СОДЕРЖАНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов: • казначейская, В этом случае на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют пла- тежи от имени и по поручению бюджетных учреждений; • банковская. При такой системе функцию организации исполнения бюджетов выполняет центральный банк (возможен вариант участия и коммерческих бан- ков); • смешанная. Для данной системы характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и центральным банком. Казначейские системы исполнения бюджета созданы и функционируют во мно- гих развитых странах мира, являясь важнейшим инструментом финансового регу- лирования. Сущность казначейской системы состоит в следующем. Распорядители бюджетных средств (как правило, федеральные министры или уполномоченные ими лица) принимают обязательства по расходам (в рамках кре- дитов, выделенных бюджетом) и готовят предписания об оплате тех или иных пре- дусмотренных бюджетом государственных расходов. После этого предписания об оплате направляются распорядителем государствен- ному бухгалтеру, который не зависит от министерства, осуществляющего расходы. Роль государственного бухгалтера и выполняют федеральные казначейства. Они обеспечивают осуществление поступлений средств в бюджет, производство платежей и оплату государственных расходов. При этом даже в том случае, если средства взи- маются непосредственно налоговой инспекцией или каким-либо иным уполномо- ченным государственным органом, последний перечисляет в казначейство всю сумму полученных поступлений. Прежде чем оплатить расходы, бухгалтер-казначей осуществляет собственный контроль расходных предписаний, за что несет личную ответственность. Если в ходе проверки возникают какие-либо несоответствия, бухгалтер-казначей обязан приос- 716 тановить платеж и поставить об этом в известность министра-распорядителя. Спор- ные вопросы решаются в Министерстве финансов. Казначейский механизм исполнения доходов и расходов федерального бюджета во многих странах позволяет достигать полного доведения бюджетных средств до получателей, целевого и эффективного их использования. Примечательно, что история российского казначейства чрезвычайно богата и продолжительна: ей около 180 лет. Еще в 1775 г. были учреждены губернские и уез- дные казначейства. Спустя пять лет были созданы два главных казначейства - в Москве и Петербурге, в которые поступали все доходы государства. В 1821 г. в составе Министерства финансов был образован департамент государственного каз- начейства, который по существу являлся прообразом сегодняшней системы. К мо- менту Октябрьской революции в ведении департамента находилось главное казна- чейство в Петрограде, сеть отделений казенных палат (губернское деление) и местных казначейств. После революции в целях проведения политики тотального планового руковод- ства экономикой департамент государственного казначейства был упразднен и слит с Народным банком РСФСР. Таким образом, были совмещены функции казначей- ства и центрального эмиссионного органа. Создание бюджетной системы России в начале 1990-х гг. сопровождалось воз- никновением ряда проблем в ходе исполнения бюджетов разных уровней. Они в определенной мере были обусловлены изменениями в банковской системе страны, в результате которых не стало централизованного органа финансового контроля за исполнением бюджета, каковым являлся Государственный банк СССР. Распыление бюджетных средств между многочисленными коммерческими банками создало пред- посылки для несанкционированного использования и бесконтрольного движения государственных денежных потоков. Переход на казначейскую систему исполнения бюджета был связан с необходи- мостью восстановить способность государства управлять исполнением бюджета. В этих условиях было принято решение о создании единой системы исполнения государственного бюджета на основе функционирования органов Федерального казначейства (Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе Российской Федерации» и постановление Правительства РФ от 27 ав- густа 1993 г. № 864 «О Федеральном казначействе Российской На процесс создания казначейства негативно влияли следующие фак- торы: • противодействие со стороны коммерческих банков, так как с аккумулирова- нием бюджетных денег в казначействе они лишались одного из наиболее деше- вых и прибыльных источников ресурсов, некоторые при этом теряли ликвид- ность; • практически с нуля пришлось создавать разветвленную сеть учреждений Феде- рального казначейства в субъектах Федерации и на местах, что влекло за собой необходимость решения финансовых и организационных проблем; • потребовалось законодательное оформление процесса исполнения федераль- ного бюджета путем принятия Бюджетного кодекса РФ и многочисленных нор- мативных документов; • система исполнения федерального бюджета носила переходный характер от бюджетной к казначейской, что создавало дополнительные трудности в деле эффективного сбора и использования государственных средств. В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Фе- деральном казначействе». 717 Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодатель- ством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федераль- ного бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получате- лями средств федерального бюджета. Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Федеральное казначейство имеет трехуровневую структуру: • первый уровень — центральный аппарат. Он осуществляет сводный системати- ческий, полный и стандартизированный учет операций и управление движе- нием средств на счетах казначейства; информирует высшие исполнительные и законодательные органы власти о результатах исполнения федерального бюд- жета по доходам и расходам; руководит работой нижестоящих органов казна- чейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о дохо- дах и средствах Федерального бюджета и обеспечивает исполнение ими бюд- жета в соответствии с действующим законодательством; • второй уровень — управления Федерального казначейства (УФК) по республи- кам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу. Они обеспечивают через нижестоящие органы казначейства исполнение всех решений о формировании доходной части и рас- ходованию средств бюджетов; • третий уровень — отделения Федерального казначейства (ОФК) по районам и районам в городах, кроме городов районного подчинения: осуще- ствляют формирование доходной части бюджетов на территории и обеспечи- вают целевое финансирование расходов по бюджетополучателям; выполняют учет операций по движению средств на счетах казначейства в банках и лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в органах казначейства; представляют органам казначейства информацию об исполнении доходов и расходов федерального бюджета на соответствующей территории. В соответствии со ст. Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия: • производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы и их перечисление на единые счета со- ответствующих бюджетов; • открывает в ЦБ РФ и кредитных организациях счета по учету средств бюдже- тов, кассовое обслуживание исполнения которых осуществляется Федеральным казначейством, устанавливает режим этих счетов; • осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федераль- ного бюджета; • устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюд- жетной системы Российской Федерации; • осуществляет открытие и ведение лицевых счетов для учета операций админи- страторов доходов бюджетов, главных администраторов и администраторов ис- точников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распоря- дителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, финан- совых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований); • доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета представ- ленные Министерством финансов бюджетные ассигнования и лимиты бюджет- ных обязательств; 718 • осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета; • доводит до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета представленные Министерством финансов бюджетные ассигнования; • доводит до распорядителей и получателей средств федерального бюджета рас- пределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федераль- ного бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств; • ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, состав- ляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации инфор- мацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета (рис. • составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников фи- нансирования дефицита федерального бюджета, бюджетную отчетность об ис- полнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов; • составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов; • обеспечивает в пределах остатков средств на счетах бюджетов бюджетной сис- темы Российской Федерации проведение кассовых выплат из бюджетов от имени и по поручению администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета, финансовых органов или по- лучателей средств бюджета, лицевые счета которых открыты в органах Феде- рального казначейства; • осуществляет санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирова- ния дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Феде- ральном казначействе; • осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета. Осуществляя свою деятельность, Федеральное казначейство становится облада- телем ценной информации о движении бюджетных средств. Собранная информация позволяет оценивать работу органов государственного управления и получать объ- ективное представление о результатах проводимой ими бюджетной политики. Ста- 719 ясным, в каком объеме и на какие цели используются бюджетные в каких отраслях и сферах имеются неиспользованные средства, а кто испытывает затруднения. Осуществляя контроль за всеми поступлениями средств и их расходо- ванием, в структуре государственной исполнительской власти Федеральное казна- чейство выполняет роль «кассира» и «главного бухгалтера» в отношении бюджетных средств и бюджетов государственных внебюджетных фондов, т.е. всех государ- ственных финансовых ресурсов. Процесс исполнения бюджета осуществляется исходя из двух основных принци- пов: единства кассы и текущего контроля за целевым использованием средств. |