Стратегия цифровой трансформации написать, чтобы выполнить
 Скачать 7.32 Mb.
|
|
Чтобы построить реализуемую стратегию, нужно представлять себе трудности, с которыми сейчас сталкиваются в России лидеры цифровой трансформации. Некоторые проблемы хорошо известны нехватка кадров, недостаточное использование данных при принятии решений, подмена цифровой трансформации автоматизацией и цифровизацией, неготовность к неизбежным кардинальным изменениям. Но есть и ряд других препятствий для трансформации. Они лежат в области синхронизации государственных решений разных уровней, целеполагания, коммуникации и собственно технологий. 2 Время чтения 5 минут Авторы: О. А. Виниченко, В. А. Витушкин, А. В. Зорин, ДА. Клочков, СВ. Коршунова, МВ. Крель, КА. Ткачева, МС. Шклярук Мне никогда ив голову не приходило, что чистка картошки — такое сложное предприятие. Это была грандиознейшая в своем роде задача, какая когда-либо выпадала намою долю. Мы взялись задело весело, можно даже сказать — с энтузиазмом, но бодрость духа совершенно покинула нас к тому времени, когда мы покончили с первой картофелиной. Чем больше мы чистили, тем больше шелухи на ней оставалось, когда же мы наконец счистили всю шелуху и вырезали все глазки, не осталось ничего от картофелины — во всяком случае ничего, заслуживающего упоминания. Джером К. Джером. Трое в лодке, не считая собаки РА ЗД ЕЛ 2 | СЛОЖНОСТИ НАСТА РТЕ региональный уровень мероприятия государственных и ведомственных программ. Аналогично на уровне органов местного самоуправления верхнеуровневые показатели включаются в соответствующие муниципальные программы. Одним из первых примеров практического выравнивания может служить матричная структура работы РЦТ, когда имеет место согласование полномочий РЦТ разного уровня и формирование комплексных показателей эффективности их деятельности. Результаты работы этой структуры (которая на момент написания доклада еще формируется) можно будет оценить не ранее чем в конце 2021 года. Чтобы решить проблему рассинхронизации, целеполагание в стратегии должно учитывать специфику регионов и быть результатом встречного движения потребности и запросы поступают снизу, со стороны субъектов, а национальные цели и рекомендации по их достижению приходят сверху, с федерального уровня. Пока ЦТ федеральных отраслевых министерств направлена в основном на макроэкономические показатели регионам не хватает детализации и ответов на вопросы, какие конкретно изменения должны произойти на местах и где взять на это ресурсы. При этом недорогие локальные проекты, ценные для конкретного субъекта федерации, невозможно реализовать без поддержки федерального центра, но субъект часто не получает этой поддержки. Необходимо также налаживать коммуникацию между органами власти разных уровней, чтобы регионы могли прозрачными удобным способом эскалировать местные проблемы до того уровня, на котором они могут быть решены. Решению проблемы сбора информации снизу вверх способствует организация во всех регионах России Центров управления регионом (ЦУР), куда поступают обращения граждан. Еще один инструмент — платформы обратной связи (ПОС, которые наконец года внедрены более чем в половине субъектов РФ. Несмотря на эти важные сдвиги, говорить о системных решениях покарано их поиску и внедрению будут посвящены ближайшие несколько лет. Поэтому в докладе мы сосредоточимся на наиболее значимых проблемах ЦТ (многие из которых были названы авторами в более ранней публикации Государство как платформа люди и технологии) и стратегического планирования, оставляя обсуждение решений до следующих публикаций. Эти проблемы условно можно разделить на четыре группы целеполагание на всех уровнях управления взаимодействие разных уровней власти и коммуникация между ними люди и их компетенции риски цифровых технологий Государство как платформа люди и технологии / под ред. МС. Шклярук. М РАНХиГС, 2019. URL: https://www.ranepa.ru/images/News/2019-01/16-01-2019-GovPlatform.pdf 2.2 ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ Ряд актуальных проблем ЦТ в России связан с недостаточно выраженным целеполаганием, отсутствием понятного и четкого описания целевого состояния на федеральном уровне, которое затем было бы последовательно и логично декомпозировано на региональный и муниципальный уровни. Проблема 1. Отсутствие описания целевого состояния на федеральном уровне Для описания целевого состояния на федеральном уровне недостаточно имеющихся документов стратегического планирования они не охватывают все области ЦТ государства и все уровни вертикали государственного управления (подробный обзор НПА см. в приложении А. Во многом это болезнь роста и следствие высокой неопределенности, которая характерна для развития технологий и социальных изменений. Как результат — многоуровневой госстратегии ЦТ пока не существует, а сама ЦТ происходит во многом стихийно. Если мы в регионе ждем, что Минцифры все сделает и скажет, как нам делать, мы тратим время и не используем имеющиеся в нашем регионе ресурсы. Сидеть и ждать — это неинтересно, это не наш метод». Отсутствующее пока выравнивание по вертикали сочетается со сложностью и запутанностью горизонтального межведомственного взаимодействия, отсутствием согласованности на уровне нормативных документов, на уровне информационных систем (хотя именно этот уровень постепенно меняется к лучшему) ив области коммуникации, что также затрудняет создание единого образа конечного результата ЦТ. В результате ЦТ в глазах общества оказывается оторвана от реальной жизни. Для национальных проектов и целей есть понятные, наглядные показатели — ОЗР, но они не всегда очевидны в отношении процессов ЦТ. Наиболее распространенное недоумение по-прежнему выражено в главном вопросе, обращенном к цифровизаторам: Зачем нам цифра, если в городе нет дорог, врачей и водопровода?» «Необходимо на всех уровнях воспринимать цифру как драйвер развития на многие годы вперед — будь то страна, регион, министерство, отрасль или отдельная организация в городе. 23 Шубина ДО, Барышникова А. В, Рудь Д. С. Оценка эффекта переезда российских государственных ведомств в Единый правительственный комплекс. М ЦПУР, 2020. 113 с. (Исследования по вопросам государственного управления. 2020. Вып. РАЗДЕЛ 2 | СЛОЖНОСТИ НАСТА РТЕРАЗДЕЛ 2 | СЛОЖНОСТИ НАСТА РТЕВремя чтения 11 минут Достижение определенного уровня цифровой зрелости станет важной частью целевого состояния при ЦТ ряда отраслей. На момент написания доклада ведется разработка методики расчета показателей цифровой зрелости и их декомпозиции на регионы (см. раздел 4.2). Она помогает выявить проблемы разрыва в уровне развития ИТ разных регионов и оценить степень цифровизации наиболее социально значимых отраслей. Проблема 2. Ограничительный характер законодательства в сфере цифрового развития Труднопреодолимые для цифровой трансформации барьеры в России возникают из-за требований федеральных законов о госзакупках 24 , а также ограничений госслужбы. Закупочное законодательство в ряде случаев просто исключает из правового поля современные инструменты реализации цифровых проектов, например использование аутсорсинговых компаний. Заказчики и поставщики вынуждены применять недолжные приемы не ради незаконной выгоды, а для вполне добросовестных целей повысить качество итогового результата закупки, успеть провести закупку в установленный короткий срок или скорректировать изначальное техническое задание с учетом изменившихся приоритетов» 25 «В конце 2020 года утверждают бюджет на 2021 год. Все регионы по всем отраслям утверждают бюджеты независимо друг от друга, в том числе планируют ИТ-закупки. ИТ-решения одних и тех же задач финансируются параллельно много раз. После проведения закупок изменить что-либо нельзя, придется использовать оплаченные решения. Как говорится, за державу обидно. У большинства РЦТ всех уровней возникает один и тот же вопрос как правильно формировать цифровой бюджет и чем он отличается от бюджетов ИТ? Постепенно становится ясно, что существующую систему госзакупок необходимо реформировать, чтобы упростить и ускорить их. В госсекторе появляются новые инструменты закупки ИТ-продуктов и услуг, такие как наем фрилансеров, покупка ИТ-продуктов через маркетплейсы, электронная покупка электронных продуктов, а ради упрощения найма ИТ-специалистов для разработки изменяются требования к госслужбе 26 24 Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_116964/; Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ 25 О типовых сценариях осуществления госзакупки и недостатках регулирования системы госзакупок подробнее см Система государственных закупок в России конкуренция против качества / А. Конов, И. Бегтин, Н. Горбачева и др под ред. М. Комина. М ЦПУР; Антикоррупционный центр НИУ ВШЭ, 2019. Серия Аналитические записки по вопросам государственного управления Бегтин И. Цифровая трансформация государств в мире. Практики, которых нет в России. URL: В ряде стран правительственные закупки и финансирование разработок в сфере ИТ рассчитаны на применение подходов. В частности, в Великобритании и Австралии правительственные службы изначально финансируют разработку только прототипа сервиса с ограниченным набором функций. Если он успешно проходит проверку, финансирование продолжается, если нет — финансирование сокращают или вообще останавливают разработку. В США офис закупок Службы трансформации технологий использует особый формат договоров с разработчиками, позволяющий резко менять требования к конечному продукту в зависимости от обратной связи, полученной от пользователей входе проекта. Другой серьезный ограничитель — фактический запрет на инициативу снизу, когда запрещено все, что не разрешено прямым текстом, а именно то, что не относится к требованиям НПА или к прямым поручениям вышестоящих органов. Проблема недостатка средств на региональную цифровизацию обсуждается на государственном уровне, один из выходов — тиражирование типовых решений или формирование базы эффективных кейсов 28 Еще один фактор, сдерживающий развитие цифровых технологий в госсекторе, — отсутствие правовых и методологических норм проведения апробации технологий и подходов к управлению, запуска пилотных цифровых проектов. Например, Федеральный закон от 31.07.2020 № 258-ФЗ Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации, разработанный Минэкономразвития, вступает в силу 28 января 2021 года, но по состоянию на декабрь 2020 года подзаконные НПА для его применения на практике еще небыли приняты. Проблема 3. Несоответствие целеполагания идее ЦТ Проблема несбалансированного целеполагания выражается в постановке либо легкодостижимых, ноне трансформационных целей, либо исключительно амбициозных, но при этом нереальных (см. также об этом в разделе 1.2). Легкодостижимые цели — это, например, повышение эффективности процесса на 3% или изменение формальных показателей, по которым сравнительно просто отчитаться. Нереальные цели ставятся без учета контекста и текущего уровня развития технологий и служат для украшения отчетности или для самопиара руководителя. Такие цели, хотя и выглядят привлекательно, не мотивируют стремиться к их достижению, поскольку достичь их заведомо невозможно Про эти и другие процедуры подробнее см. Навигатор цифровой трансформации подход в государственном управлении / под ред. Е. Г. Потаповой. М РАНХиГС, 2019. С. 114–141. 28 Туманова О. Концы не сходятся // Российская газета. URL: https://rg.ru/2019/02/13/regionam-ne-hvataet- РАЗДЕЛ 2 | СЛОЖНОСТИ НАСТА РТЕРАЗДЕЛ 2 | СЛОЖНОСТИ НАСТА РТЕ Трансформация процессов ив целом работы организации может привести к сильным изменениям, которые станут заметны только постфактум, поэтому приходится некоторые стратегические цели формулировать в общем виде. После постановки целей необходимо их сбалансировать и структурировать определить приоритетные и поддерживающие цели, связать между собой, устранить возможные противоречия между ними. К цели можно двигаться по-разному. Можно действовать формально, проводить мероприятия и достигать намеченных показателей. А можно действительно трансформировать органы власти, повышая качество жизни граждан и заодно улучшая репутацию государственных структур. Во втором случае есть шанс (ноне гарантия, что достижение цели будет означать реальные полезные изменения. Проблема 4. Недостаточное финансовое обеспечение ЦТ в регионах Сейчас рассинхронизация целей на региональном и муниципальном уровнях с целями на федеральном уровне приводит к недостаточному финансированию мероприятий ЦТ. Проблема финансирования программ развития стоит перед большинством российских регионов в 2020 году дотационными были признаны 72 из 85 субъектов РФ. Получение и расходование бюджетных средств в дотационных регионах связаны с большим количеством ограничений, что еще больше затрудняет реализацию программ. В результате регионы не имеют достаточного финансирования для запланированных мероприятий, сталкиваются с трудностями при попытках изменить финансирование и план мероприятий в течение года, даже когда такое изменение объективно полезно и при этом не потребует увеличения расходов. Выходом из ситуации может стать привлечение внебюджетных источников финансирования. В 2020 году ЦТ госсектора происходила на фоне пандемии COVID-19, которая значительно увеличила дефицит региональных бюджетов 31 Больше других пострадали регионы-доноры, не получавшие трансфертов из федерального бюджета. Поэтому можно утверждать, что сегодня проблемы с финансированием цифровых проектов актуальны почти для каждого субъекта РФ Опубликован перечень дотационных субъектов РФ на 2020 год // Гарант.ру. URL: http://www.garant.ru/news/1304783/#ixzz6hv0WIt00 30 Мильчаков МВ. Высокодотационные регионы России условия формирования бюджетов и механизмы государственной поддержки // Финансовый журнал. № 1. 2017. URL: https://www.finjournal-nifi.ru/images/FILES/Journal/Archive/2017/1/statii_1/fm_2017_1_02.pdf 31 Регионы РФ в 2020 году могут потерять 12–15% собственных доходов // ФИНАМ. URL: https:// www.finam.ru/analysis/forecasts/regiony-rf-v-2020-godu-mogut-poteryat-12-15-sobstvennyx- doxodov-20200617-114135/ 32 Панина Т. От пандемии больше всего пострадали регионы с высокими доходами // Российская газета. 08.11.2020. URL: https://rg.ru/2020/11/08/reg-cfo/ot-pandemii-bolshe-vsego-postradali-regiony-s-vysokimi- Программа цифровизации и ЦТ в регионе с дефицитным бюджетом не может рассчитывать на большое финансирование. Деньги вроде есть, нона деле они расходуются на оплату труда, обслуживание зданий итак далее, а на ЦТ денег не остается. В таких условиях невозможно ничего изменить и рискованно писать концепцию стратегического планирования, потому что для ее реализации понадобится финансирование. 2.3 КОММУНИКАЦИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПО ВЕРТИКАЛИ Как было сказано выше, наибольшее количество сложностей связано с недостаточной синхронизацией ЦТ на разных уровнях государственной власти и недостаточной коммуникацией между ними. Результатом этого становятся дублирование функций по реализации и контролю ЦТ в ФОИВ и РОИВ, сложности с методологической поддержкой, с обменом опытом и распространением лучших практик, недостаточное присутствие региональной повестки на федеральном уровне. Проблема 5. Невыстроенные отношения между ответственными за ЦТ, дублирование функций В государстве все еще не хватает системного и непротиворечивого проектирования архитектуры ЦТ с учетом новой складывающейся матричной структуры управления ЦТ на стыке федерального и регионального уровней региональные отраслевые РЦТ согласовывают свои действия и с региональным РЦТ (на уровне заместителя главы региона, и с федеральным отраслевым РЦТ. Из-за этого возникают расхождения в целеполагании и стратегическом планировании логика, цели и КПЭ глав регионов, РЦТ отраслевых региональных ведомств, РЦТ РОИВ и РЦТ ФОИВ могут не полностью пересекаться или даже противоречить друг другу. Сложная конфигурация взаимоотношений губернаторов, министров, вице-губернаторов с федеральным центром обусловлена устройством федеративного государства. Проблема 6. Нехватка методологической поддержки из центра Отсутствие стандартов, методических рекомендаций, алгоритмов, шаблонов и инструментов, необходимых для реализации проектов ЦТ, сильно осложняет работу РЦТ на всех уровнях. В результате происходит рассинхронизация федеральных и региональных представлений, не работает механизм обратной связи. Самостоятельные поиски выхода на местах порождают альтернативные решения уже решенной проблемы изобретение 10 000 велосипедов) и приводят к нерациональному расходованию сил и средств. Время чтения 5 минут РА ЗД ЕЛ 2 | СЛОЖНОСТИ НАСТА РТЕРАЗДЕЛ 2 | СЛОЖНОСТИ НАСТА РТЕ Пока что нет единого центра, который бы задавал стандарт для всех участников цифровой экономики и осуществлял методологически непротиворечивую поддержку процесса ЦТ. Организации, участвующие в развитии цифровой экономики, активно берут на себя роль таких центров, но часто действуют нескоординированно. Помимо методологической поддержки, не хватает поддержки в форме оперативного консалтинга и помощи в реализации проектов. Нет организаций, которые могли бы выполнять функции, аналогичные функциям американских служб U.S. Digital Service 34 или F18 В 2020 году в США было законодательно закреплено требование к государственным органам, которые находятся в процессе модернизации информационных и бизнес-процессов, обмениваться опытом через специальные центры. Цифровая служба США (U.S. Digital Service) изложила в форме манифеста принципы разработки государственных сайтов и сервисов, которых должны придерживаться все разработчики. Служба также выработала для всех органов власти рекомендации относительно порядка заключения договоров на разработку программного обеспечения. В Великобритании разработан стандарт государственных цифровых услуг (Digital Service Standard); на правительственном портале цифровых услуг размещены методические рекомендации по поэтапной разработке сервисов, отвечающих требованиям стандарта эти рекомендации охватывают все процессы, от проектирования и создания команды до анализа данных по использованию сервиса и внесения улучшений. Проблема 7. Недостаточное включение региональной специфики в федеральные программы Субъекты РФ традиционно работают программно-целевым методом, когда мероприятия, цели и задачи из федеральных программ декомпозируются на уровень субъекта (и далее по вертикали под это закладываются бюджеты, а затем имеющиеся (выделенные) ресурсы субъекты направляют на достижение запланированных результатов. Однако зачастую федеральная повестка в виде нацпроектов, нацпрограмм не учитывает актуальных вопросов повестки субъектов РФ. Существующие целевые программы федерального уровня не дают понятного описания 33 Например, Минцифры РФ, АНО Цифровая экономика, Аналитический центр при Правительстве РФ U.S. Digital Service. URL: https://usds.gov 35 18F: Digital service delivery. URL: https://18f.gsa.gov/about/ 36 Рябова В. В США принят закон о распространении передового опыта цифровизации госорганов через специально создаваемые центры // D-Russia. URL: https://d-russia.ru/v-ssha-prinjat-zakon-o- rasprostranenii-peredovogo-opyta-cifrovizacii-gosorganov-cherez-specialno-sozdavaemy-centry.html 37 Навигатор цифровой трансформации подход в государственном управлении / под ред. Е. Г. Потаповой. М РАНХиГС, 2019. С. 122. 38 GOV.UK Service Manual // GOV.UK. URL: https://www.gov.uk/service-manual действий, которые необходимо предпринять каждому региону, и при декомпозировании на региональном уровне не учитывают региональные аспекты и цели. Как следствие, в этих программах невозможно найти четкие ответы на закономерные вопросы органов власти регионального и муниципального уровней Что конкретно мы можем сделать, Что в итоге должно быть сделано в конкретном регионе?». |