Конституционное право зарубежных стран. Тема Предмет, источники и система Конституционного права зарубежных стран Цель изучения темы
 Скачать 1.76 Mb.
|
|
Законодательный процесс. Законопроекты в форме билля, либо совместной резолюции могут быть внесены на рассмотрение палаты только ее членами. Процесс внесения законопроектов довольно прост. В Палате представителей текст законопроекта опускается в специальный ящик, который стоит на столе у клерка палаты. В Сенате, с разрешения председателя палаты, эта процедура во время «утреннего заседания» сопровождается краткой речью сенатора. В Палате представителей, как правило, допускается один автор законопроекта. В Сенате законопроект может быть подписан несколькими членами палаты. Не предлагая проекта закона по существу, сенаторы и конгрессмены могут ограничиться внесением в палату петиции о принятии соответствующего законопроекта. В этом случае разработка законопроекта поручается постоянному комитету. Все законопроекты принимаются в трех чтениях. Проводятся они в различные дни, если иной порядок не будет определен палатой единогласно. В первом чтении, как правило, зачитывается только название законопроекта и решается вопрос об отсылке его в соответствующий постоянный комитет. По завершении этой стадии законопроект регистрируется, а текст его печатается. Переданные в комитет законопроекты заносятся в календарь комитета. Дальнейшая судьба их во многом зависит от воли последнего, поскольку на практике палаты редко используют предоставленное им право вернуть из комитета законопроект, переданный на его рассмотрение. Законопроект, одобренный комитетом, как правило, докладывается палате председателем комитета либо по его поручению одним из членов комитета от партии большинства. Палата вносит законопроект в соответствующий календарь для последующего обсуждения, но при необходимости может рассмотреть его незамедлительно. Во втором чтении перед обсуждением в палате законопроект зачитывается полностью. Во время обсуждения (дебатов) в законопроект вносятся поправки. После принятия их ставится вопрос о печатании текста законопроекта и переходе к третьему чтению. Завершает прохождение законопроекта голосование. Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрение в другую палату, где проходит те же стадии законодательного процесса. Если в текст его не внесены поправки, то после подписания председателями палат законопроект передается президенту. Если поправки в законопроект внесены, то палата, представившая законопроект, может либо согласиться с ними, либо, отвергнуть их, и обратиться к другой палате с предложением о созыве согласительного комитета. Решение согласительного комитета, формируемого палатами на паритетных началах, докладывается вначале той палате, которая внесла в законопроект поправки. В случае принятия предложений согласительного комитета обеими палатами в идентичной форме законопроект передается на подпись президенту. Президент вправе отклонить представленные ему на подпись законопроекты, отсылая их со своими возражениями в ту палату, которая была инициатором законопроекта (право вето). Для преодоления вето каждая палата (вначале та, в которую возвращен законопроект) должна принять его повторно большинством в 2/3 голосов. Голосование при этом проводится поименно с занесением в журнал палаты имен законодателей, голосовавших «за» или «против» законопроекта. В случае успешного результата голосования законопроект вступает в силу. Вступает он в силу также в том случае, если президент не дал своего заключения в течение 10 дней, не считая воскресенья, со дня передачи законопроекта ему на подпись, если только Конгрессом не будет до истечения этого срока прервана сессия. В этом случае законопроект фактически отвергается без последующего пересмотра (карманное вето). Процедура принятия финансовых законопроектов практически не отличается от порядка прохождения законопроектов, но корректируется следующими положениями. Законопроекты о государственных доходах (налогах и т. и.) могут быть предложены только Палатой представителей. Сенат вправе лишь отклонить их или внести в их тексты поправки. В отличие от иных законопроектов финансовые законопроекты могут быть представлены только в форме биллей. В Палате представителей финансовые законопроекты обладают привилегией быть поставленными в ходе заседания на обсуждение практически в любое время. Особую роль в прохождении финансовых законопроектов играют финансовые комитеты палат. Так, в Сенате все остальные комитеты не вправе вносить предложения об увеличении ассигнований, если только они не имеют целью выполнение требований действующих законов или договоров, актов и резолюций, ранее принятых на данной сессии Конгресса. В настоящее время финансовые законопроекты разрабатываются, как правило, исполнительной властью. Процедура утверждения бюджета. Установленная Законом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле над дефицитом 1985 г. процедура предусматривает определенный порядок утверждения бюджета. К первому понедельнику после 3 января президент направляет Конгрессу проект бюджета на следующий финансовый год. Конгресс отсылает его в Бюджетное управление конгресса, которое к 15 февраля должно представить отчет по нему бюджетным комитетам палат. С этого момента к разработке бюджета подключаются постоянные комитеты палат, которым вменяется в обязанность до 26 февраля представить свои заключения и предложения. К 1 апреля бюджетные комитеты палат готовят проект совпадающей резолюции по бюджету, и до 16 апреля Конгресс принимает ее. В дальнейшем идет разработка законопроектов об ассигнованиях на следующий финансовый год, начинающийся с 1 октября того же календарного года. Ратификация международных договоров осуществляется Конгрессом США. Согласно Конституции США договоры заключаются президентом «по совету и с согласия» Сената при условии одобрения их 2/3 присутствующих сенаторов. Процедура одобрения договоров во многом сходна с законодательным процессом (ПП Сената, правило XXXVII). Перед голосованием договор должен пройти три чтения в различные дни. Первое чтение служит для ознакомления Сената с договором. На этой стадии допускаются предложения только об отсылке договора в постоянный комитет, о напечатании его текста и об отмене распоряжения о рассмотрении договора на закрытых заседаниях. Все договоры отсылаются в постоянный комитет по иностранным делам, если Сенат при единодушном согласии не решит иначе. Комитет после обсуждения договора принимает решение, которое докладывается палате. Нередки случаи, когда постоянный комитет просто отказывается принимать решение, откладывая рассмотрение договора на неопределенный срок. Договоры, переданные комитетом в палату, включаются в «календарь вопросов, представленных Сенату на утверждение исполнительной властью». С этого момента формально юрисдикция комитета над договором утрачивается. Фактически же комитет продолжает руководить прохождением договора через палату, обладая преимущественным правом на выступления в дебатах. Сенат приступает к обсуждению договора, если он находится в палате не менее одного дня. Если Сенат не вынес решения по обсуждаемому вопросу в ходе сессии, на следующей сессии он не обсуждается, если президентом не будет вновь внесено представление. Такой же порядок предусмотрен регламентом Сената и при переносе заседаний на срок, превышающий 30 дней. Если при рассмотрении договоров в Сенате предлагаются поправки и оговорки (отличие последних в том, что они закрепляют односторонние обязательства или привилегии США без изменения текста договора), то в первую очередь докладываются те из них, которые предложены постоянным комитетом по иностранным делам. Поправки к договору принимаются Сенатом либо по отдельности, либо списком. Затем принимаются оговорки, которые включаются в приложение к резолюции одобрения. Поправки и оговорки принимаются простым большинством. Далее договор (выносится на одобрение Сената и считается утвержденным, если за него подано не менее 2/3 голосов присутствующих сенаторов. Обсуждение договоров проходит публично, но при необходимости заседания проводятся при «закрытых дверях». В последнем случае сенаторы и должностные лица палаты берут на себя обязательство не разглашать сведения о договоре. Нарушение его влечет исключение сенатора из состава палаты, увольнение и привлечение к ответственности должностных лиц. Перенос рассмотрения договора на сессию нового созыва Конгресса не допускается, но в пределах срока работы одного Конгресса рассмотрение договоров, не завершенное на одной сессии, возобновляется на следующий с того этапа, на котором оно было прервано. Сложность прохождения договоров через Сенат предопределило наличие наряду с традиционным договором international treaty особой формы международно - правовых актов— исполнительных соглашений (executive agreements). Последние выносятся президентом, если только он не принимает их единолично, на одобрение обеих палат Конгресса. Исполнительные соглашения одобряются простым большинством голосов. Процедура прохождения их через палаты практически не отличается от порядка принятия законодательных актов. Учредительные полномочия Конгресса США.  В соответствии с Конституцией США президент избирается коллегией выборщиков, однако если ни один из претендентов не наберет абсолютного большинства голосов выборщиков, президент избирается из числа трех претендентов, набравших наибольшее число голосов, Палатой представителей (Конституция, ХII-я поправка). Голосование в Палате представителей в этом случае проводится но штатам, причем представительство от каждого штата, независимо от числа членов палаты, имеет один голос. Кворум составляют члены Палаты представителей от 2/3 штатов. Голосование проводится по бюллетеням. Избранным становится тот претендент, который наберет большинство голосов всех штатов. Предусмотренная XII-й поправкой Конституции экстраординарная процедура избрания президента была применена только один раз — в 1824 г., когда Палатой представителей президентом США был избран Д. К. Адамc. Конституция США предусматривает, что назначение «послов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц..., назначение которых Конституцией не предусмотрено в ином порядке и должности которых установлены законом», производятся президентом только «по совету и с согласия» Сената. Процедура утверждения назначений в Сенате регламентируется Постоянными правилами Сената правило XXXVIII и включает определенные стадии с участием профильных комитетов. Отсылка вопросов в постоянные комитеты производится без проведения дебатов, фактически председателем палаты единолично. Получив от палаты материалы, постоянный комитет передает их в ряде случаев в свой подкомитет. Последний рассматривает вопрос на открытом заседании, выносит решение и возвращает материалы комитету со своими рекомендациями. Комитет, в свою очередь, обсуждает доклад подкомитета и принимает решение, которое докладывает Сенату. В ходе рассмотрения кандидатур, предложенных президентом, комитет вправе вызывать на свои заседания претендента на должность, свидетелей, требовать предоставления необходимых ему материалов. Назначения докладываются Сенату в том порядке, в котором они были занесены в «календарь вопросов, представленных Сенату на утверждение исполнительной властью». Замещение незначительных должностей рассматривается целыми списками (Сенатом утверждается около 3 000 кандидатур). Контрольные полномочия Конгресса США. В соответствии с принципом разделения властей и системой сдержек и противовесов, Конституция США не содержит развернутой регламентации контрольных полномочий Конгресса. Исключением является право распоряжения финансами и импичмент. Субъектами ответственности в порядке импичмента являются президент, вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной власти. Инициатива возбуждения процедуры импичмента принадлежит Палате представителей, осуществление суда — Сенату. Однако импичмент лишь по названию и определенному сходству с некоторыми чертами судопроизводства может считаться судом. По сути же он является «политическим процессом». Цель его — отстранить от должности виновных в совершении преступлений или проступков, что, впрочем, не освобождает их в дальнейшем от привлечения к ответственности по суду. Внести резолюцию о возбуждении дела может только член Палаты представителей. В том случае, если палатой выносится резолюция о возбуждении дела, материалы его направляются в специальный следственный комитет, члены которого назначаются спикером либо избираются самой палатой. Комитет формулирует статьи импичмента — обвинительного заключения, которое в случае утверждения его палатой (простым большинством голосов) передается Сенату для рассмотрения дела по существу. Сенат не может отклонить статьи импичмента и обязан принять дело к рассмотрению. Для исполнения обязанностей судей сенаторы приводятся к присяге или дают торжественное обещание. При рассмотрении дела по обвинению президента председательствует в Сенате председатель Верховного суда США. Правила рассмотрения дел в порядке импичмента предусматривают необходимость предъявления доказательств, допроса свидетелей и заслушивания мнения сторон. Завершает суд импичмента голосование по предъявленному обвинению. Для признания обвиняемого виновным необходимо согласие по крайней мере 2/3 сенаторов. В истории США Сенат лишь в 12 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в четырех из них был вынесен обвинительный вердикт. Еще одной формой реализации контрольных полномочий Конгресса является деятельность следственных комитетов. О ней в Конституции не сказано ни слова. Практически не регламентируется она и регламентами палат. Создаются следственные комитеты для изучения практики применения законодательства и правонарушений в деятельности правительственных и общественных организаций. Комитеты, проводящие расследование, могут вызывать по повестке свидетелей, требовать предоставления необходимой документации, выезжать с инспекциями на места. О результатах своей деятельности комитеты докладывают своим палатам. Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. те парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право принимать решения и законы по любому вопросу. Ярким примером парламента второй группы является парламент Великобритании.  К источникам парламентской процедуры в Великобритании относятся: постоянные правила каждой из палат (Standing Orders), «практика» парламента (систематизирована в ряде изданий и прежде всего в книге Т. Е. Мея «Трактат о праве, привилегиях, прецедентах и обычаях парламента» (Sir Thomas Erskine May's Treatise on the Laws, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 19th ed., 1976, London), сессионные правила, срок действия которых ограничен временем сессии, на которой они были приняты, решения спикера и законы. Под «практикой» понимают прецеденты и обычаи, сложившиеся в первые столетия деятельности парламента Великобритании. «Great Britain. Parliament. Standing Orders of the House of Commons» и «Great Britain. Parliament. Standing Orders of the House of Lords». Постоянные правила принимаются путем обычного голосования в палате и действуют после окончания работы сессии, на которой они были приняты. Впервые сборник постоянных правил Палаты общин британского парламента был издан в 1839 г. с последующим периодическим переизданием. Парламент Великобритании состоит из монарха, Палаты лордов и Палаты общин. Палата общин образуется в результате всеобщих выборов; Палата лордов построена на невыборной основе. Каждая из палат имеет свою собственную структуру, состав и полномочия. Заседают палаты отдельно друг от друга. Палата лордов состоит из более чем 800 светских лордов и 26 духовных лордов (архиепископов и епископов). Дела рассматриваются: в самой палате; в комитете всей палаты; в специальных комитетах; в комитетах, образованных на время работы сессии; в комитетах по рассмотрению частных законопроектов; в объединенных комитетах обеих палат. Основными должностными лицами Палаты лордов являются: Лорд-канцлер или лорд-хранитель большой печати — председатель палаты. Он проводит голосование по рассматриваемым вопросам, может принимать участие в прениях, голосовании и партийных спорах. Однако он не наделен «особыми полномочиями по поддержанию порядка» в палате. Заместители председателя палаты назначаются монархом и исполняют обязанности председателя в отсутствие лорда-канцлера. Председатели комитетов и их заместители назначаются в начале каждой сессии. Клерк парламентов — секретарь палаты, назначается монархом. Он зачитывает повестку дня заседания палаты и послания монарха; подписывает законопроекты, направляемые в Палату общин; хранит законопроекты, одобренные обеими палатами; извещает о королевской санкции на законопроекты; исполняет обязанности казначея палаты. Клерк-помощник и клерк-чтец находятся в подчинении у клерка парламентов. Они назначаются лордом-канцлером и утверждаются палатой. Клерк-помощник ведет протоколы заседаний палаты; готовит повестку дня. Клерк-чтец регистрирует фамилии присутствующих на заседании членов палаты; зачитывает жалованные грамоты и королевские рескрипты, указ о пророгации парламента. Герольдмейстер приглашает членов Палаты общин на тронную речь монарха. Во время церемоний несет черный жезл. В качестве парламентского пристава сопровождает лорда-канцлера или его заместителя. Палата общин в настоящее время состоит из (650 депутатов: 523 — от Англии, 38 — ог Уэльса, 72 — от Шотландии, 17 — от Северной Ирландии. Дела рассматриваются: в самой палате; в комитете всей палаты; в постоянных комитетах; в специальных комитетах и объединенных комитетах обеих палат; в комитетах но рассмотрению частных биллей; в иных комитетах, назначаемых в ходе сессии. Основными должностными лицами Палаты общин являются: Спикер — председатель палаты. Он избирается палатой в начале новой сессии, следит за соблюдением правил парламентской процедуры и порядком при проведении дебатов. Не принимает участия в дебатах и голосовании, за исключением тех случаев, когда голоса делятся поровну. Через спикера палаты поддерживаются контакты с монархом. Спикер издает предписания о заполнении вакансий; на нем лежит обязанность решать, является ли законопроект финансовым биллем. Председатель комитета путей и средств (бюджетный комитет) — заместитель спикера. Он председательствует, в палате в период ее преобразования в комитет всей палаты, а также в самой палате в отсутствие спикера. Избирается палатой в начале новой сессии. Формально в дебатах не участвует и голосует лишь в том случае, если голоса делятся поровну. Клерк палаты общин и клерк-помощник назначаются монархом. Их функции аналогичны функциям клерка парламентов и клерка-помощника в Палате лордов. Парламентский пристав назначается монархом. Он обязан находиться при спикере и проводить в жизнь решения палаты, в частности о заключении под стражу за неуважение к палате или за нарушение ее привилегий. Комитеты палат. Комитет всей палаты — это сама палата, преобразованная в комитет для постатейного обсуждения важного законопроекта или вопроса, связанного с финансами. Для такого преобразования выносится предложение: «А сейчас палата превращается в комитет». После чего производится голосование, и спикер Палаты общим, либо лорд - канцлер в палате пэров, покидают кресло председателя, которое занимают: в Палате общин — председатель комитета путей и средств, в Палате лордов — председатель комитетов. Деятельность постоянных комитетов Палаты общин (в Палате лордов их нет), рассматривается ниже. Специальные комитеты создаются в палатах для рассмотрения какого-либо конкретного вопроса или для расследования какого-либо дела. Для образования специальных комитетов в Палате лордов Особый комитет вносит соответствующее предложение, в котором также указываются имена будущих членов комитета. Кроме того, Особый комитет может предложить имя председателя комитета, однако голосование по его кандидатуре проводят сами члены палаты. Кворум, как и в самой палате, составляют три лорда. Любой депутат Палаты лордов может присутствовать на заседаниях комитета, но не имеет права голоса. Специальные комитеты Палаты общин образуются самой палатой. Однако иногда их члены могут назначаться частично палатой, частично Особым комитетом. Обычно число депутатов, входящих в какой-либо специальный комитет, не превышает 15. Кворум составляют пять, реже три депутата. Помимо обычных специальных комитетов в настоящее время в Палате общин существует 14 специальных комитетов, для контроля над «расходами, администрацией и политикой» основных правительственных министерств и департаментов. Это комитеты: по сельскому хозяйству; по обороне; по образованию, по науке и искусству; по занятости; по энергетике; по вопросам охраны окружающей среды; по иностранным делам; по внутренним делам; по торговле и промышленности; по социальным службам; по транспорту; по финансам и гражданской службе; по делам Шотландии; по делам Уэльса. Число членов этих комитетов не превышает 11 человек, кворум составляют три члена. Специальный комитет может: собираться на свои заседания вне стен парламента; образовывать подкомитеты и кооптировать в них других депутатов парламента; получать необходимую документацию, привлекать к своей работе специалистов и экспертов; приглашать и заслушивать свидетелей; проводить совместные заседания со специальными комитетами другой палаты; представлять отчеты и доклады палате. Объединенные комитеты образуются по взаимному согласию обеих палат для рассмотрения какого-либо законопроекта или для расследования какого-либо вопроса. Палаты достигают согласия, обмениваясь посланиями. Отчеты о деятельности комитетов представляются в обе палаты. |